II GSK 311/22

II GSK 311/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Ostrowska
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Wojciech Maciejko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Ochrona zdrowia
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
II SA/Po 442/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-12-02
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 87 ust. 1, art. 92, art. 228 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2020 poz 2316
par. 10 ust. 9
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.
Dz.U. 2020 poz 1845
art. 46b pkt 2, art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 i ust. 4
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Jan Pankiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 442/21 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2021 r. nr DN-HP.906.15.2021 w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia działalności przez przedsiębiorców oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 442/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyniku rozpoznania skargi A. J. (dalej powoływany także jako skarżący), uchylił decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Złotowie z dnia 24 lutego 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej, umorzył postępowanie administracyjne oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 22 stycznia 2021 r. pracownicy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Złotowie przeprowadzili kontrolę sanitarną w Pizzerii N. w Z. przy ul. [...], której właścicielem jest skarżący, w trakcie której stwierdzono naruszenie zakazu określonego w § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 2316 ze zm.) - przedsiębiorca prowadził działalność polegająca na przygotowaniu posiłków i napojów w zakładzie i wydawaniu klientom, którzy spożywali potrawy i napoje przy stolikach wewnątrz lokalu.
Decyzją z dnia 24 lutego 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Złotowie wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej na przygotowaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu w lokalu - Pizzeria N. w Z. przy ul. [...]. Powyższa decyzja, w wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, została utrzymana w mocy decyzją Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 12 kwietnia 2021 r.
Organ odwoławczy podkreślił, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny istotny dla rozstrzygnięcia sprawy. WPWIS podkreślił, iż zaskarżona decyzja zapadła w związku ze stanem epidemii ogłoszonym na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 491). Organ wskazał, iż biorąc pod uwagę powszechne zagrożenie dla zdrowia i życia wszystkich osób przebywających na terytorium Polski, należy dokonać takiej interpretacji obowiązujących przepisów, aby w jak największym zakresie zabezpieczyć obywateli przed zachowaniem podmiotów, niestosujących się do regulacji mających na celu ograniczenie stanu zagrożenia w skali całego kraju.
Zdaniem organu drugiej instancji nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja strony wskazująca na fakt, że obowiązujące w trakcie stanu epidemii ograniczenia prowadzenia działalności pozostają w sprzeczności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji działał na mocy i w granicach kompetencji wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa i nie jest podmiotem uprawniony do kontroli aktów prawnych pod względem ich zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do WSA w Poznaniu skarżący zarzucając naruszenie zarówno przepisów Konstytucji jak i przepisów postępowania.
Sąd pierwszej instancji uchylając decyzje organów obu instancji oraz umarzając postępowanie administracyjne odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego z którego wynikało, sankcja kary pieniężnej przewidziana w art. 48a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm. – dalej jako "ustawa") i wynikający z niego zakres odesłania doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzeń wykonawczych wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji. Brak zachowania ustawowej formy wprowadzonych zakazów będących ograniczeniem wolności i praw człowieka i obywatela musi skutkować wykluczeniem możliwości stosowania rozporządzeń jako naruszający art. 31 ust. 3 Konstytucji. Odwołując się do poglądów prezentowanych przez NSA sąd pierwszej instancji przyjął, że wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela może odbywać się w oparciu o środki prawne, które są osadzone na gruncie Konstytucji poprzez wprowadzenie odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, który w Polsce nie został wprowadzony.
Ponadto sąd pierwszej instancji przyjął, że w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków, dlatego też przyjąć należało, że powyższe doprowadzono de facto do sytuacji, że w akcie podrzędnym ustawie istniała możliwość nieograniczonego wprowadzania ograniczeń, poza ich czasowością. Doszło w ten sposób do złamania zasady określoności ustawowej. Przyjąć zatem należało, że w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem, co obligowało sąd do uchylenia tejże decyzji i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając powyższy wyrok w całości.
1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 05 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.) w zw. z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 2316 ze zm.) - poprzez jego niezastosowanie - poprzez uznanie niekonstytucyjności wskazanego przepisu;
2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 22 Konstytucji, 31 ust. 3 Konstytucji i art. 233 Konstytucji - poprzez jego niewłaściwą wykładnię - niesłuszne przyjęcie, iż przepisy stanowiące podstawę wymierzenia kary w zaskarżonej do WSA przez A. J. decyzji są niezgodne z konstytucją - i jako takie nie obowiązują.
Wskazując na powyższe, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, oddalenie skargi wniesionej do WSA w Poznaniu ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia do WSA w Poznaniu oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, złożoną po terminie wskazanym w art. 179 p.p.s.a., skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.; żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że problem prawny tożsamy jak w niniejszej sprawie był przedmiotem oceny NSA między innymi w wyrokach z: 21 września 2023 r., sygn. akt II GSK 1758/22, 10 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 688/22, z 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II GSK 517/22. czy z 18 stycznia 2024 r. sygn. akt II GSK 580/23.
Istota sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do podważenia prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji kwestionującego podstawę prawną do nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przez przedsiębiorcę restrykcji covidowych. Spór w sprawie dotyczy oceny, czy stanowiący podstawę materialnoprawną ukarania karą pieniężną § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. narusza standardy konstytucyjne, poprzez zamieszczenie całości regulacji ograniczającej możliwość prowadzenia określonej działalności gospodarczej w rozporządzeniu na podstawie upoważnienia blankietowego, a nie w ustawie.
Uwzględniając w relacji do stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie trzeba stwierdzić, że sąd pierwszej instancji nie bez usprawiedliwionych podstaw oraz racji ocenił, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadają prawu z tego powodu, że podstawy jej wydania nie mógł stanowić § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.
W odpowiedzi na podważające prawidłowość tego stanowiska zarzuty skargi kasacyjnej których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie w punkcie wyjścia podkreślenia, a zarazem przypomnienia wymaga, albowiem nie jest to bez znaczenia dla oceny ich zasadności, że w świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej stanowiąc składową część gospodarki rynkowej jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika art. 22 Konstytucji RP, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym tylko i wyłącznie w drodze ustawy, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać, a trzeba to podkreślić istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. w tej mierze np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione, a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne, jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.
Ograniczenie wolności działalności gospodarczej wynikające z art. 22 Konstytucji RP jest jednak szczególnym rozwiązaniem względem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poszerzającym zakres ograniczeń wolności działalności gospodarczej poprzez wprowadzenie klauzuli generalnej "ważnego interesu publicznego", zawierającej nie tylko przesłanki materialnoprawne określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, lecz także dopuszczającej inne przesłanki uzasadnione przez ustawodawcę na podstawie norm lub wartości konstytucyjnych. Oznacza to zatem zwiększony rygoryzm w sferze wymogu ustawowej regulacji ograniczenia wolności działalności gospodarczej. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że skoro użycie w art. 22 Konstytucji RP określenia "tylko w drodze ustawy" nie jest zwykłym powtórzeniem określenia "tylko w ustawie" z jakim mamy do czynienia w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a w ramach "ważnego interesu publicznego" mieszczą się także przesłanki materialnoprawne ograniczenia wolności działalności gospodarczej niewskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, to niewątpliwie musi to prowadzić do wniosku, że jakkolwiek dopuszczalne jest ograniczenie działalności gospodarczej, napędzającej gospodarkę i będącej źródłem wpływów budżetowych państwa, to musi jednak wszystkie istotne elementy składowe tego ograniczenia przewidywać w ustawie, a nadto "(...) poszerzenie dopuszczalnego zakresu ograniczenia wolności działalności gospodarczej poza wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP materialnoprawne przesłanki ograniczenia praw i wolności, winno być zrównoważone przez zwiększony rygoryzm dotyczący ustawowej regulacji ograniczenia wolności działalności gospodarczej." (wyrok TK z 13 października 2010 r., sygn. akt Kp 1/09).
Oceniając prawidłowość norm prawnych stanowiących podstawę ukarania skarżącego, uwzględnić należy zasadę, że brak zachowania ustawowej formy dla wprowadzania ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego uregulowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r. sygn. akt U 5/97) oraz z art. 22 Konstytucji RP. Podkreślenia wymaga, że jedynie szczątkowe wprowadzenie w ustawie ograniczeń działalności gospodarczej, nie jest wystarczające dla uznania prawidłowości skonstruowania podstawy reglamentowania tej aktywności obywateli. Regulacja ta podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych wyrażonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Powiązanie unormowań art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji RP z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) prowadzi do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe, bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (por. wyrok TK z 9 listopada 1999 r. sygn. akt K 28/98). Odnośnie zaś do stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (zob. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98 oraz z 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97).
Niewątpliwie do dziedziny prawa wymagającej szczegółowego, ustawowego uregulowania, należą zagadnienia związane z prawem karnym czy sankcjami administracyjnymi, w ramach których daną osobę poddaje się władczemu oddziaływaniu państwa. Podobnie więc należy kwestie sankcji odnosić do sfery ograniczania wolności i praw człowieka i to zarówno w sferze statuowania samego ograniczenia, jak i przepisów wymuszających posłuch obywateli dla ich przestrzegania.
Konsekwencje wynikające z zasady bezwzględnej wyłączności ustawy uwzględniać muszą również to, że w świetle Konstytucji RP wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest zasadniczo dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające. Oznacza to, że nie chodzi o jakiekolwiek środki, lecz o środki, których stosowanie koresponduje z Konstytucją, tj. o środki stosowne do odpowiedniego przewidzianego w Konstytucji stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1 Konstytucji RP). Zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.
Nie ma żadnych wątpliwości, że stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologicznego, nie jest stanem klęski żywiołowej, a więc nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP. Nie może zatem prowadzić, wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami, do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok SN z 16 marca 2021 r. sygn. akt II KK 64/21, OSNK 2021/4/18).
Pierwotnie, w konsekwencji zaistnienia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu ich wprowadzenia, na podstawie art. 46 ust. 4 ustawy, można było ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych - uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.
To jednak nie ten przepis ustawowy stanowił podstawę wydania rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. (następnie nowelizowanego), lecz art. 46a oraz art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy. Z upoważniającego art. 46a ustawy wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei art. 46b ustawy stanowił (także ten przepis był nowelizowany), że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.
Wydane na podstawie powołanych przepisów ustawy i współstanowiące materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie RM z 21 grudnia 2020 r., w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii (§ 10 ust. 9) przewidywało, że do dnia 14 lutego 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty, działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z), jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.
W świetle przestawionych powyżej zasad dotyczących form i zakresu dopuszczalnego ingerowania w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej z perspektywy znaczenia zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie regulacji o charakterze represyjnym i w dziedzinie wolności i praw człowieka, jak również konsekwencji wynikających z faktu, że stan epidemii nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu Konstytucji RP należy uznać, że WSA w Poznaniu zasadnie stwierdził, że kontrolowana decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały w istocie bez wiążącej podstawy prawnej.
W świetle Konstytucji RP nie można zaakceptować prawodawczej ingerencji w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w formie stanowienia prawa, które nie jest ustawą. Brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności, praw człowieka i obywatela i jednocześnie wykluczenie w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, musi prowadzić do dyskwalifikacji takiego unormowania, jako sprzecznego z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem ustanowione w tym przepisie wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r. sygn. akt U 5/97), jak również z art. 22 Konstytucji RP, zwłaszcza, że w tej mierze ustrojodawca nie dopuszcza żadnych wyjątków, co wyraźnie wynika z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Zakres udzielonego Radzie Ministrów w art. 46a i art. 46b ustawy upoważnienia ustawowego do stanowienia rozporządzeń wykonawczych powodował, że wydane na podstawie tego upoważnienia rozporządzenie RM z 21 grudnia 2020 r. umożliwiało nakładanie powszechnych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej, które tę wolność ograniczały, naruszając jej istotę. Taka delegacja ustawowa do ograniczenia, w formie rozporządzenia, konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej naruszała art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Przepis § 10 ust. 9 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. jest przepisem sankcjonowanym w stosunku do sankcjonującego przestrzeganie określonego nim ograniczenia (nakazu) przepisu art. 48a ust. 1 pkt 1-5 ustawy, który również został dodany do jej pierwotnego tekstu. Przepis ten zredagowany został przy wykorzystaniu tzw. odesłania, odsyłając w ust. 1 każdego "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: [...]" do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc innymi słowy do przepisów kompetencyjnych, zaś w pkt 1-5 - do poszczególnych punktów zawartych w art. 46 ust. 4 oraz w art. 46b, a więc do zawartych w nich bardzo ogólnych wytycznych co do treści aktu wykonawczego.
W art. 46b pkt 2 ustawy jest mowa o "czasowym ograniczeniu określonych zakresów działalności przedsiębiorców" - co, z powodu swojej ogólności, nie spełnia rygorystycznych wymogów stawianych w art. 22 oraz art. 92 Konstytucji RP (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 11 maja 1999 r. sygn. akt P 9/98; 5 października 1999 r. sygn. akt U 4/99; 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99). Dlatego rekonstrukcja znamion deliktu, o którym jest mowa w art. 48a ust. 1 ustawy wymaga odwołania się do § 10 ust. 9 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r., a więc konieczne jest podjęcie stosownych zabiegów zmierzających do zrekonstruowania ustanowionych w nim norm nakazu (zakazu) oraz zakresu ich zastosowania w relacji do stwierdzanych faktów. Treść art. 46b pkt 2 ustawy jest bowiem zbyt ogólna i przez to niewystarczająca dla ustalenia, czy dane zachowanie przypisywane danemu podmiotowi, może być rzeczywiście kwalifikowane jako wyczerpujące znamiona deliktu przewidzianego w art. 48a ust. 1 ustawy. Zastosowane odesłanie jest więc w istocie wielostopniowe (kaskadowe), zawierając w sobie odesłanie do wymienionego przepisu rozporządzenia wykonawczego, wyznaczającego zupełny zakres określonych nimi ograniczeń. Takie zastosowanie w sankcjonującym art. 48a ust. 1 ustawy w istocie wielostopniowego odesłania, doprowadziło do tego, że właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Narusza to zasadę określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej oraz zasadę bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów o charakterze represyjnym. W rozpatrywanej sprawie nie można bowiem pomijać również jej przedmiotu, tj. nałożenia kary pieniężnej. To przepisy ustawy, a nie rozporządzenia wykonawczego, powinny wyznaczać kompletną treść wprowadzanych nakazów i zakazów, których naruszenie podlegało penalizacji.
W konsekwencji należy zatem uznać, ze zasadny jest pogląd sądu pierwszej instancji, że § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. nie mógł stanowić, a ściślej współstanowić materialnoprawnej podstawy nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za naruszenie ustanowionego nim ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej. WSA prawidłowo zatem odmówił zastosowania rozporządzenia, eliminując z obrotu prawnego obie decyzje i umarzając postępowanie administracyjne w sprawie.
W ocenie NSA sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, dokonał prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym zakresu zawartego w jej art. 46a i art. 46b upoważnienia do wydania rozporządzenia w związku z przedmiotem regulacji tej ustawy i w celu jej wykonania. Prawidłowość tej wykładni nie została skutecznie podważona w skardze kasacyjnej.
Końcowo odnosząc się do wniosku skarżącego o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy, że w orzecznictwie ukształtował się jednolity pogląd, że wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego zamieszczony w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie podlega uwzględnieniu, gdy odpowiedź na skargę kasacyjną została złożona po upływie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej, a więc po upływie terminu określonego w art. 179 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 14 września 2021 r., sygn. II OSK 2173/19, 26 września 2018 r., sygn. II OSK 2309/16 oraz postanowienie NSA z 13 kwietnia 2023 r., sygn. II GSK 469/22). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem odpis skargi kasacyjnej został doręczony pełnomocnikowi skarżącego w dniu 9 lutego 2022 r. (k. 103 akt sąd.), zaś odpowiedź skarżącego na skargę kasacyjną została nadana w placówce pocztowej w dniu 2 marca 2022 r. (k. 115 akt sąd.).
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.