II GSK 310/20

II GSK 310/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-03-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Dorota Dąbek /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
III SA/Wr 145/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2019-10-09
Skarżony organ
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1793
art. 134, art.154
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "O." – B.K. Sp. j. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 października 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 145/19 w sprawie ze skargi "O." B. P., K. M. Sp. j. w L. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia we Wrocławiu z dnia 18 lutego 2019 r. nr 13/2019/odw/II w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "O." – B. K. Sp. j. w L. na rzecz Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia we Wrocławiu kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 145/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę O. B. P., K. M. sp. j. w L. (zwanej dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia we Wrocławiu (zwanego dalej: Dyrektor NFZ, organ) z dnia 18 lutego 2019r., nr 13/2019/odw/II, w przedmiocie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Dyrektor NFZ ogłosił postępowanie konkursowe w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju świadczenie pielęgnacyjne i opiekuńcze w zakresie świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej na obszarze miasta Wrocław, wskazując, że po przeprowadzeniu postępowania może zostać zawartych maksymalnie 16 umów. W odpowiedzi na ogłoszenie wpłynęło 18 ofert, w tym oferta skarżącej. W części jawnej konkursu komisja konkursowa odrzuciła 4 oferty w całości.
Korzystając z delegacji zawartej w § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 1980 ze zm. – zwanego dalej: rozporządzeniem w/s postępowania), komisja konkursowa przeprowadziła u dwóch oferentów weryfikację w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie. Podsumowanie weryfikacji zawarto w dokumencie "Wyniki weryfikacji oferenta". Oferenci przystępujący do konkursu, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni byli także spełniać warunki określone przez Prezesa NFZ, na podstawie art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1510 ze zm.; zwanej dalej: ustawa o świadczeniach). Oferty zostały ocenione zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1372 ze zm; zwanego dalej: rozporządzeniem w/s kryteriów wyboru). W dniu 27 kwietnia 2017 r. komisja konkursowa wygenerowała ranking końcowy, uszeregowujący oferentów według malejącej liczby punktów przyznanej oferentom. Oferta skarżącej uzyskała łącznie 78,500 pkt i znalazła się na pozycji 10. W postępowaniu wybrano oferty, które uzyskały łączną liczbę punktów w przedziale 92,500 – 32,500, w tym ofertę skarżącej.
Od w/w rozstrzygnięcia postępowania, skarżąca złożyła odwołanie, które Dyrektor NFZ oddalił. Zdaniem Dyrektora NFZ, w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem było rozpatrzenie odwołania od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy, prawidłowo ustalono stan faktyczny, zbadano prawidłowość przeprowadzenia postępowania konkursowego, zapewniono stronom czynny udział w postępowaniu, wszechstronnie przeanalizowano i wyjaśniono podnoszone przez skarżącą zarzuty i wnioski, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.
Skarżąca wniosła skargę do WSA we Wrocławiu, który zaskarżonym wyrokiem
oddalił skargę.
Sąd pierwszej instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo oceniły, że w postępowaniu o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doszło do naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia postępowania, które spowodowałoby uszczerbek interesu prawnego skarżącej.
W odniesieniu do kryterium z pkt 1.3.1.1. "Ustalone zasady współpracy i koordynacji działań z innymi podmiotami w zakresie zapewnienia świadczeniobiorcom ciągłości opieki bezpośrednio po zakończeniu hospitalizacji", zdaniem Sądu akta sprawy potwierdzają słuszność stanowiska organu, że nie zostało ono przez stronę spełnione. Kryterium to zostało sformułowane w ramach kategorii "Ciągłość" i jego istotą było zapewnienie świadczeniobiorcom ciągłości opieki (pielęgniarskiej opieki długoterminowej) bezpośrednio po zakończeniu hospitalizacji. Żaden ze wskazanych przez skarżącą podmiotów, z którymi miała nawiązać współpracę, nie był jednostką realizującą leczenie szpitale, dlatego zasadnie organ uznał, że warunek ten nie został przez skarżąca spełniony. Kryterium to było w opinii Sądu jasne i zrozumiałe, zaś zebrana w aktach administracyjnych dokumentacja potwierdza zasadność negatywnej oceny jego spełnienia przez stronę skarżącą. Sąd uznał również, że twierdzenie skarżącej, że umowy przedkładane przez innych oferentów mają charakter pro forma jest arbitralne, niepoparte żadnymi dowodami, a w konsekwencji nie jest zasadne twierdzenie o naruszeniu zasady równego traktowania oferentów.
Pozostałe zarzuty skarżącej dotyczyły nieprawidłowości zweryfikowania przez organ poszczególnych wymogów konkursu w stosunku do innych oferentów biorących udział w postępowaniu konkursowym i niezasadnego przyznania im dodatkowych punktów za pozostałe kryteria. Skarżąca nie kwestionowała ilości przyznanych jej punktów w ramach ww. kryteriów, natomiast zarzuty strony w tym zakresie zmierzały do podważenia zachowania w postępowaniu zasady równego traktowania, wyrażonej w art.134 ustawy o świadczeniach.
Brak było, zdaniem Sądu, podstaw do zarzucania organom naruszenia zasady równego traktowania przez zawyżenie punktacji innym oferentom na skutek niedostatecznego zweryfikowania ich ofert. W rozpoznawanej sprawie w stosunku do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w konkursie, w tym także skarżącej, punktację za spełnienie kryteriów dodatkowych 1.1.1.4, 1.2.1.1 i 1.2.1.3. przyznawano na podstawie odpowiedzi udzielonej w ankiecie oraz oświadczeń wnioskodawców o prawdziwości podanych odpowiedzi, nie doszło zatem do naruszenia zasady równego traktowania oferentów.
WSA nie podzielił zarzutów naruszenia art. 7a i 7b k.p.a. , które – biorąc pod uwagę specyficzny charakter oraz zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie - nie znajdowały zastosowania. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania. Wbrew twierdzeniom skargi organ nie naruszył też art. 36 § 1 k.p.a. Strony postępowania były informowane o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie z podaniem przyczyn zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy.
Za nietrafny Sąd uznał zarzut pominięcia pełnomocnika w postępowaniu dotyczącym udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej. Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Organ prawidłowo nie kierował pism do Krzysztofa Miedzińskiego jako doradcy podatkowego, bowiem w postępowaniu dotyczącym postępowań o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej osoba ta nie mogła występować w tym charakterze. Sąd zwrócił uwagę, że adres strony i adres pełnomocnika był ten sam, i korespondencja była kierowana pod ten adres, a strona i jej pełnomocnik czynnie uczestniczyli w postępowaniu, m.in. składając środki zaskarżenia.
Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości i wskazując następujące podstawy kasacyjne:
I. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2023, poz. 259., zwanej dalej: p.p.s.a ), tzn. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów:
- art. 40 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż brak doręczenia stronie pism w postępowaniu administracyjnym w trybie określonym w tym przepisie nie było w istocie brakiem doręczenia a jedynie wadliwym doręczeniem nie mającym istotnego wpływu na wynik sprawy,
- art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 14, art. 36 § 1, art. 40 § 2, art. 57 § 5, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79a § 1, art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przepisy te nie zostały naruszone na etapie postępowania administracyjnego,
- art. 134 i art. 154 ustawy o świadczeniach,
II. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tzn. na naruszeniu przepisów postępowania, wskazując że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy,
zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów art. 135, art. 145 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na błędnym przyjęciu, że organy administracyjne nie naruszyły zasad postępowania oraz działały na podstawie i w granicach prawa i nieuchyleniu decyzji, która winna zostać uchylona.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, zasądzenie od Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia we Wrocławiu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz o rozstrzygnięcie i wydanie orzeczenia po przeprowadzeniu rozprawy.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 10 lutego 2023 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna skarżącej spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane przez Sąd przepisy prawa materialnego.
Nie mógł zostać uwzględniony najdalej idący zarzut procesowy tj. zarzut błędnej wykładni art. 40 § 2 k.p.a.
Na wstępie podkreślenia wymaga, że zarzut ten, sformułowany jako zarzut błędnej wykładni, nieprawidłowo został zakwalifikowany przez skarżącą kasacyjnie jako zarzut naruszenia prawa materialnego, a nie procesowego. Taki sposób sformułowania tego zarzutu w znaczącym stopniu wpłynął na możliwy zakres jego rozpoznania przez NSA, bowiem wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzuty są usprawiedliwione. Sposób ujęcia zarzutów skargi kasacyjnej wyznacza granice rozpoznawania sprawy kasacyjnej, dlatego skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co znalazło swój wyraz w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno zaś szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącej, rozumienia naruszonego przepisu.
Tych warunków podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. nie spełnił. Skarżąca ograniczyła się jedynie do stwierdzenia, że naruszenie tego przepisu nastąpiło poprzez przyjęcie, że brak doręczenia stronie pism w postępowaniu administracyjnym nie był w istocie brakiem doręczenia, a jedynie wadliwym doręczeniem bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. m.in. postanowienie NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP z 2005 r. oraz wyroki NSA: z 16 listopada 2011r., sygn. akt II FSK 861/10; z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 22/18; te i kolejne cytowane wyroki dostępne są na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego NSA rozpoznał ten zarzut jedynie w granicach zrekonstruowanych na podstawie jego treści i uzasadnienia zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (por. uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09).
Art. 40 § 2 k.p.a. przewiduje, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że regulacja zawarta w tym przepisie ma charakter gwarancyjny dla strony, a jej celem jest zwolnienie mocodawcy z obowiązku osobistego działania. Z tego powodu doręczanie w toku postępowania pism samej stronie postępowania, a nie jej pełnomocnikowi, stanowi naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., ale takie naruszenie nie zawsze musi prowadzić do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Ocenę skutków pominięcia w danej sprawie pełnomocnika każdorazowo odnieść bowiem należy do okoliczności konkretnej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia.
Prawidłowości tego poglądu strona skarżąca nie podważyła skutecznie w skardze kasacyjnej. Przeciwnie, skarżąca kasacyjnie akceptuje ten pogląd i sama przytacza go w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, cytując na str. 3 skargi kasacyjnej m.in. wyroki NSA wskazujące, że "każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidulanie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem decyzji" (wyrok NSA z 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 268/07 i z 6 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 463/08).
W ocenie NSA zasadnie w rozpoznawanej sprawie uznano - biorąc pod uwagę okoliczności tej sprawy - że doręczenie decyzji samej stronie nie spowodowało ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawiło jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 125/18 i z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt I GSK 2145/15 CBOSA). W toku postępowania przed organami NFZ, skarżącą spółkę miał reprezentować K. M., będący doradcą podatkowym. Adres kancelarii podatkowej działającego w imieniu spółki K. M.(ul. P. P.., L.) jest tym samym adresem, co adres strony skarżącej. Z akt wynika, że pisma w postępowaniu, w tym decyzje, były kierowane na ww. adres do B. P. i K. M.. Z akt sprawy wynika również, że pełnomocnik spółki, jak również sama strona, czynnie uczestniczyli w postępowaniu oraz wnieśli w terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także skargę do Sądu. Skarżąca kasacyjnie zaś nie wskazała, w jaki sposób zaadresowanie przesyłki dodatkowo do B. P. wpłynęło na wynik sprawy. Twierdzenie skarżącej, że pominięcie pełnomocnika pozbawiało w tej sprawie stronę możliwości udziału w postępowaniu, w tym składania wniosków dowodowych, jest zatem pozbawione podstaw.
Zasadnie także uznał Sąd, że organ prawidłowo nie kierował pism do K. M. jako doradcy podatkowego, gdyż w postępowaniu dotyczącym postępowań o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nie mógł on występować w tym charakterze, zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 283 ze zm.) profesjonalny udział doradcy jako pełnomocnika ograniczony jest do spraw związanych jedynie z wykonywaniem przez reprezentowany podmiot obowiązków podatkowych lub celnych (por. m.in. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2009 r., I FPS 1/09, ONSAiWSA z 2009, nr 5, poz. 82) , a niniejsze postępowanie nie dotyczyło takiej sprawy.
Na uwzględnienie nie zasługują także pozostałe zarzuty zakwalifikowane przez skarżącą do zarzutów materialnoprawnych (punkt I tiret drugie i trzecie petitum skargi kasacyjnej). Przedmiot tych zarzutów i kierunek argumentacji pozostają w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół art. 40 § 2 k.p.a., zmierzając do podważenia prawidłowości przeprowadzonego postępowania (naruszenia art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 14, art. 36 § 1, art. 40 § 2, art. 57 § 5, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79a § 1, art. 138 § 2 k.p.a.) z powodu niezachowania w tym postępowaniu zasady równego traktowania (art. 134 ustawy o świadczeniach) i zaakceptowania tego w toku postępowania odwoławczego i przez sąd (art. 154 ustawy o świadczeniach).
Sposób sformułowania także tych zarzutów nie jest prawidłowy. Większość tych przepisów, których naruszenie skarżąca zarzuca, to przepisy procesowe, a nie materialne, jak to zakwalifikowała skarżąca. Skarżąca nie doprecyzowała, które przepisy zostały jej zdaniem naruszone - np. art. 134 i art. 154 ustawy o świadczeniach mają kilka jednostek redakcyjnych, ale w skardze kasacyjnej nie wskazano której z nich dotyczy zarzut. Skarżąca nie sprecyzowała także na czym jej zdaniem to naruszenie polegało, ograniczając się jedynie do ogólnego zarzutu ich błędnej wykładni oraz stwierdzenia, że naruszono wymienione przepisy k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie zostały one naruszone na etapie postępowania administracyjnego. Dlatego zasadność również tych zarzutów została rozpatrzona przez NSA po ich zrekonstruowaniu na podstawie zawartego w skardze kasacyjnej uzasadnienia (por. uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09) i jedynie w tych granicach, które NSA zidentyfikował na podstawie tego uzasadnienia.
Art. 154 ustawy o świadczeniach reguluje procedurę odwoławczą dotyczącą rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. Celem tej procedury jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej (nieadministracyjnej) fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Art. 134 § 1 ustawy o świadczeniach nakłada obowiązek zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 14, art. 36 § 1, art. 40 § 2, art. 57 § 5, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79a § 1, art. 138 § 2 k.p.a. regulują zasady prowadzenia postępowania administracyjnego. Wobec braku w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jakiegokolwiek odniesienia się do przepisów, których naruszenie zarzucono w punkcie I tiret drugie i trzecie petitum skargi, NSA uznał, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że doszło do naruszenia tych przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty kasacyjne zakwalifikowane jako zarzuty materialnoprawne, nie podważają zatem prawidłowości przeprowadzonego w tej sprawie postępowania.
W konsekwencji za niezasadny uznać należy również podniesiony w punkcie II petitum skargi kasacyjnej zarzut procesowy, naruszenia art. 135, art. 145 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na błędnym przyjęciu, że organy administracyjne nie naruszyły zasad postępowania oraz działały na podstawie i w granicach prawa i nieuchyleniu decyzji, która winna zostać uchylona.
Art. 7 Konstytucji RP przewiduje, że "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono, dlaczego skarżąca traktuje ten przepis jako procesowy i w czym konkretnie upatruje jego naruszenia w tej sprawie.
Art. 135 p.p.s.a. przewiduje, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Również w tym przypadku autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu nie wskazał na czym konkretnie polegało naruszenie tego przepisu przez Sąd I instancji. Zauważyć zaś należy, że przepis art. 135 p.p.s.a. nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny, kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi. Zatem należy przyjąć, że nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia przez sąd prawa.
Z kolei przepisy art. 145 §1 pkt 1 lit. a-c, jak i art. 151 mają charakter wynikowy, ich naruszenie musi zatem zostać powiązane z wykazaniem naruszenia innych przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego, czego skarżąca kasacyjnie w tej sprawie nie zrobiła.
W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota stanowi wynagrodzenie pełnomocnika organu, który występował przed Sądem pierwszej instancji, za wniesienie w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną (por. uchwałę NSA z 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12).