II GSK 310/09

II GSK 310/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-01-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-04-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janusz Drachal /przewodniczący/
Rafał Batorowicz
Zofia Borowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 287/08 - Wyrok WSA w Warszawie z 2008-10-16
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 17 poz 142
par. 6 ust. 2 pkt 2 lit. c), par. 7 ust. 1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA Rafał Batorowicz Zofia Borowicz (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 287/08 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji dotyczącej przyznania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów UE oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 16 październik 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia z [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej o przyznaniu płatności z tytułu dostosowania gospodarstw rolnych do standardów UE - oddalił skargę.
Sąd I instancji orzekał w następującym, stanie faktycznym.
Pismem z dnia 10 marca 2005 r. L. S. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Ż. wniosek o pomoc finansową na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Ubiegała się o przyznanie płatności na budowę płyty obornikowej, zbiornika na gnojówkę, dostosowanie stanowisk udojowych, zakup dojarki i umywalki z podgrzewaczem wody.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ż. przyznał wnioskodawczyni pomoc w łącznej wysokości 41.912,11 zł.
Wnioskiem z dnia 13 sierpnia 2007 r. L. S. zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ż. o zmianę ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako: k.p.a., ze względu na rezygnację z części pomocy w zakresie dostosowania gospodarstwa do produkującego mleko surowe (dostosowanie stanowisk udojowych, zakup dojarki, zakup umywalki z podgrzewaczem wody).
Decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ż. odmówił zmiany decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniosek o zmianę decyzji nie mógł być w przedmiotowej sprawie uznany. Zmiana dotyczyłaby bowiem rezygnacji z przedsięwzięcia, dla którego termin realizacji minął przed złożeniem wniosku. Organ wyjaśnił, że termin zakończenia realizacji przedsięwzięcia w zakresie "schemat mleczny" wynosi nie więcej niż 12 miesięcy od dnia przyznania płatności.
Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ż.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2005 r. Nr 17, poz. 142 z późn. zm.) termin realizacji przedsięwzięć mających na celu dostosowanie gospodarstwa produkcyjnego, w rozumieniu przepisów w sprawie wymagań weterynaryjnych dla mleka oraz produktów mlecznych, do minimalnych standardów co do higieny określonych w wymaganiach weterynaryjnych dla tego gospodarstwa wynosi nie więcej niż 12 miesięcy od dnia przyznania płatności. L. S. otrzymała decyzję o przyznaniu pomocy dnia 19 kwietnia 2006 r., zatem termin realizacji przedsięwzięć "schematu mlecznego" upłynął dnia 19 kwietnia 2007 r. W terminie tym wnioskodawczyni nie zrealizowała przedsięwzięć zaplanowanych deklarowanych w Planie Dostosowania i nie ma w związku z tym możliwości rezygnacji z realizacji przedsięwzięć po upływie terminu na ich wykonanie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o orzeczenie co do istoty zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błędną wykładnię § 6 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r. oraz brak wnikliwego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w kontekście przesłanek zmiany przedmiotowej decyzji. Zaznaczyła też, że nie jest w stanie do końca zrealizować planu dofinansowania z przyczyn obiektywnych.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę stwierdził, że argumenty przytoczone przez stronę skarżącą są bezzasadne. Wskazał, iż nie ma uprawnień do orzekania co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącej, ponieważ bada on wyłącznie legalność zaskarżonego aktu - w przedmiotowej sprawie decyzji wydanej przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. w dniu [...] listopada 2007 r., nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny, przyznając stronie określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków.
Sąd I instancji wywiódł, iż wzruszenie decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 k.p.a. pozostaje w sferze uznania organu administracji publicznej, jednakże organ zobowiązany jest podczas rozpoznawania sprawy na podstawie art. 155 k.p.a. ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji, a więc zbadać sprawę w świetle przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji określonych w tym przepisie. Sąd wskazał, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a. i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne.
W ocenie Sądu I instancji w zaskarżonej decyzji przekonująco został wykazany brak podstaw do zmiany decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. w trybie art. 155 k.p.a. Odwołując się do uregulowań zawartych w § 9 ust. 1 i ust. 3 oraz § 6 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie termin realizacji inwestycji, której dotyczyła decyzja z dnia 19 kwietnia 2006 r., upłynął w dniu 19 kwietnia 2007 r. Natomiast skarżąca z wnioskiem o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wystąpiła dopiero w dniu 13 sierpnia 2007 r. Decyzja przyznająca skarżącej pomoc finansową została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez nią czynności określonych w § 9 ust. 3 rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r. Skarżąca tych czynności nie wykonała. Nie zrealizowała przedsięwzięcia we wskazanym terminie i nie złożyła oświadczenia o zakończeniu jego realizacji właściwemu organowi w terminie wskazanym w rozporządzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał także, że powoływane rozporządzenie wiąże z niezrealizowaniem przedsięwzięcia określone sankcje, takie jak zwrot przyznanych płatności wraz z odsetkami. Tym samym skarżąca nie realizując przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania, nie może zwolnić się od ww. sankcji poprzez rezygnację z części przyznanej pomocy i wnosząc o zmianę decyzji.
Sąd I instancji zważył także, iż zmiany decyzji we wnioskowanym przez skarżącą trybie nie uzasadniały również powołane w skardze okoliczności losowe, takie jak zaginięcie męża oraz opieka nad chorym dzieckiem.
Sąd uznał za bezzasadny zarzut wyartykułowany w uzasadnieniu skargi, jakoby organy orzekające w sprawie wydały swoje decyzje powołując inne podstawy prawne. Podstawą prawną wydania tych decyzji był bowiem art. 155 k.p.a., natomiast przepisy rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r. powołano jedynie w celu uzasadnienia braku przesłanek przemawiających za zmianą decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. Sąd wskazał, że słuszność ma skarżąca, wskazując, że organ I instancji wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji § 6 ust. 2 pkt 2 lit a/, zaś organ odwoławczy § 6 ust. 2 pkt 2 lit c/, jednak ta oczywista pomyłka nie miała wpływu na wynik sprawy.
L. S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:
1. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to § 6 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.01.2005 w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17 poz. 142) przez uznanie, iż stanowi on przepis szczególny sprzeciwiający się zmianie decyzji z dnia [...].04.2006 r. i zastosowanie go jako podstawy do odmowy w trybie art. 155 k.p.a zmiany decyzji z 10.04.2006 r.;
2. Naruszenie prawa procesowego:
a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a/ i lit. c/ p.p.s.a przez nieuwzględnienie skargi mimo zaistnienia naruszenia przez organ administracji prawa materialnego - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 6 ust. 2 pkt. 2 lit. c/ rozporządzenia RM z 18.01.2005 r. - i prawa procesowego, tj. art. 155 w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy;
b) art. 141 § 4 p.p.s.a przez brak wyjaśnienia, czy i jakie przepisy szczególne sprzeciwiają się zmianie decyzji w trybie art. 155 k.p.a., a w szczególności czy przepisy rozporządzenia RM z 18 stycznia 2005 r. stanowić mają te przepisy w rozumieniu art. 155 k.p.a., a nadto z jakich przyczyn fakt braku badania w decyzji z [...].11.2007 r. interesu społecznego i słusznego interesu strony nie został oceniony przez WSA ani w aspekcie treści art. 155 k.p.a., ani też w ramach obowiązków organu administracji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a.
W ocenie skarżącej, przepisowi art. 155 k.p.a. podlega nie tylko decyzja uprawniająca, ale także zobowiązująca. Decyzja ta może być zmieniona w każdym czasie i nie stosuje się w tym postępowaniu ograniczeń czasowych przewidzianych w art. 146 i 156 § 2 k.p.a. W ocenie kasatora w sprawie nie ustalono istnienia przepisów szczególnych, które by sprzeciwiały się uwzględnieniu wniosku w trybie art. 155 k.p.a.
W szczególności z motywów zaskarżonego wyroku nie wynika czy Sąd uznał, że przepis § 6 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r. uniemożliwia zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jako przepis szczególny. Zdaniem skarżącego, ustalenia w tym przedmiocie nie mogą być dokonywane w formie uznania administracyjnego lecz musi to wynikać wprost z przepisów prawa materialnego. Ponadto, zdaniem skarżącej, w rozpoznawanej sprawie nie zbadano także istnienia interesu społecznego czy słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą wskazanej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy mogła być dokonana zmiana decyzji ostatecznej Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r. o przyznaniu skarżącej pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej w trybie art. 155 k.p.a.
W tej sytuacji za celowe należy uznać przedstawienie instytucji, na tle której powstał spór, a więc instytucji przyznawania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej.
Warunki i tryb udzielania oraz zwracania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142 ze zm.) - dalej rozporządzenie RM z dnia 18 stycznia 2005 r., wydane z upoważnienia zawartego w art. 3 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.).
Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r. Kierownik biura powiatowego Agencji wydaje decyzję o przyznaniu płatności na wniosek złożony przez producenta. Jeżeli przedłożona przez producenta dokumentacja jest zgodna z wymogami § 7 ust. 3, a przede wszystkim zawiera należycie sporządzony Plan dostosowania, organ zgodnie z § 7 ust. 5 wydaje decyzję o przyznaniu płatności. Przy czym zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 2 lit. c/ tegoż aktu termin realizacji przedsięwzięć określonych w planie dostosowania wynosi nie więcej niż 12 miesięcy od dnia przyznania płatności, co oznacza, że w tym okresie przedsięwzięcie powinno być zrealizowane. Rozporządzenie nie zawiera przepisu, który uprawniałby organ do obwarowania decyzji o przyznaniu płatności jakimikolwiek warunkami. Z treści § 9 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r. wynika, iż płatność na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów UE jest wypłacana w dwóch ratach. Zgodnie z § 9 ust. 2 pierwszą ratę płatności wypłaca się w terminie 60 dni od dnia, gdy decyzja, o której mowa w § 7 ust. 1 (o przyznaniu płatności), stała się ostateczna. Stosownie zaś do § 9 ust. 3 pkt 1 drugą ratę płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny:
a) zrealizował w terminie przedsięwzięcie określone w planie dostosowania oraz nie później niż w dniu, w którym upłynął termin zakończenia realizacji tego przedsięwzięcia, osiągnął wielkość ekonomiczną gospodarstwa rolnego wynoszącą co najmniej 4 EJW (ESU), w rozumieniu decyzji Komisji (EWG) nr 85/377 z dnia 7 czerwca 1985 r. ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych (Dz. Urz. WE L 220 z 17.08.1985, z późn. zm.),
b) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, nie później niż w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynął termin zakończenia realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania, na formularzu udostępnionym przez Agencję, oświadczenie o:
zakończeniu realizacji tego przedsięwzięcia,
tym, że wielkość ekonomiczna gospodarstwa rolnego wynosi co najmniej 4 EJW (ESU).
Jak wynika z brzmienia powołanych przepisów, po uprawomocnieniu się decyzji o przyznaniu pomocy, wypłata pierwszej płatności nie jest obwarowana żadnym warunkiem, zaś wypłata drugiej raty jest uzależniona przede wszystkim od wykonania w terminie przedsięwzięcia, na które udzielono pomocy oraz od złożenia oświadczenia o zakończeniu realizacji.
Rozporządzenie reguluje też konsekwencje niezrealizowania w terminie przedsięwzięcia. Jak wynika a contario z treści § 9 ust. 3 druga rata płatności nie podlega wypłacie, gdy producent rolny nie zrealizuje w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania lub nie złoży oświadczenia, zgodnie zaś z treścią § 10 ust. 1 w takiej sytuacji pierwsza rata płatności podlega zwrotowi. Jednocześnie w § 10 ust. 2 rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r. określono szczegółowo warunki w jakich sytuacjach pierwsza rata płatności nie podlega zwrotowi.
Ponadto w § 11 rozporządzenia wskazano, iż zwrot pierwszej raty płatności, o której mowa w § 10 ust. 1, następuje na zasadach i w trybie określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a więc w przepisach art. 11 ust. 4-7 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 31, poz. 264 e zm.), czy też przepisach art. 29 obowiązującej od dnia 24 czerwca 2008 r. ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634), które to przepisy Prezesowi Agencji powierzają kompetencje do ustalania, w drodze decyzji administracyjnej, kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, a także krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej bądź na finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.
Powołane wyżej przepisy rozporządzenia RM z dnia 18 maja 2005 r. określają skutki niedopełnienia przez stronę czynności, które powinna była wykonać w oznaczonym terminie. Przy czym w przepisach tegoż rozporządzenia brak uregulowań, które stanowiłyby podstawę prawną do nałożenia w decyzji o przyznaniu płatności jakichkolwiek warunków (zleceń) oraz przepisów, które pozwalałyby na uchylenie decyzji o przyznaniu płatności z powodu niedopełnienia nałożonych w decyzji warunków (por. wyrok NSA z dnia 9.09.2008 r. sygn. II GSK 324/08 niepubl.).
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. skarżącej została przyznana pomoc finansowa na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów UE na podstawie § 7 ust. 1 oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r. Nie jest też kwestionowany przyjęty w sprawie stan faktyczny, iż decyzja ta została skarżącej doręczona 19 kwietnia 2006 r. oraz to, że przedsięwzięcie objęte przyznaną pomocą finansową nie zostało w pełni zrealizowane w terminie wynikającym z § 6 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r. Bezspornym przy tym jest, iż skarżąca z wnioskiem o zmianę decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2006 r. wystąpiła dopiero w dniu 13 sierpnia 2007 r., wskazując w nim wprost, iż "okres realizacji schematu mlecznego upłynął 03.05.2007".
Sporne natomiast w rozpoznawanej sprawie jest to, czy decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 r. mogła być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a., w sytuacji gdy skarżąca stosowny wniosek w tym przedmiocie złożyła w dniu 13 sierpnia 2007 r., tj. po upływie terminu określonego w § 6 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r.
Sąd I instancji uznał, że w takiej sytuacji zmiana decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. w trybie art. 155 k.p.a. nie mogła być dokonana, wobec czego orzekające w przedmiotowej sprawie organy dokonały właściwej wykładni art. 155 k.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to zasługuje na aprobatę.
W myśl art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie przepisy szczególne, o których mowa w art. 155 k.p.a., nie muszą wprost zakazywać zmian. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że taki zakaz może być wyprowadzony np. z treści przepisu, który normuje sytuacje jakie leżą u podstaw ewentualnego wzruszenia decyzji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. III SK 23/08 w ZSNA 2009/4/25, wybór A. Wróbel, oprac. D. Miąsik).
W przypadku rozpoznawanej sprawy istotne jest to, że warunki i tryb udzielania, a także, co istotne, zwracania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej zostały wyraźnie określone w rozporządzeniu RM z dnia 18 stycznia 2005 r. W ostatnio powołanym akcie prawnym kompleksowo zostały uregulowane kwestie związane z wypłatą poszczególnych rat płatności przyznanej pomocy finansowej, a ponadto dotyczące niezrealizowania przez producenta rolnego przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania. Z § 6 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia wynika, iż termin realizacji przedsięwzięcia polegającego na dostosowaniu gospodarstwa produkcyjnego, w rozumieniu przepisów w sprawie wymagań weterynaryjnych dla mleka oraz produktów mlecznych, do minimalnych standardów co do higieny określonych w wymaganiach weterynaryjnych dla tego gospodarstwa wynosi nie więcej niż 12 miesięcy od dnia przyznania płatności. Przepis ten, podobnie jak uregulowanie zawarte w § 9 ust. 3 rozporządzenia wbrew poglądowi Sądu I instancji nie dają podstaw do przyjęcia, że decyzja o przyznaniu pomocy finansowej została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę czynności. Jednakże ten pogląd nie oznacza, że rozstrzygnięcie Sądu nie odpowiada prawu. Treść regulacji zawartych w omawianym rozporządzeniu RM z dnia 18 stycznia 2005 r. pozwalała przyjąć, że uregulowanie przez prawodawcę trybu zwrotu przyznanych płatności wskutek niezrealizowania przedsięwzięcia w terminie ustalonym w planie dostosowania skutkuje tym, iż nie jest możliwa zmiana decyzji o przyznaniu tej płatności w trybie art. 155 k.p.a., w sytuacji gdy wniosek o jej zmianę został złożony po upływie terminu realizacji przedsięwzięcia. Z istoty uregulowań dotyczących przyznania pomocy finansowej zgodnie z planem dostosowania wynika, że nie można domagać się zmiany decyzji - co do warunków przyznania płatności po upływie terminu, w którym określone przedsięwzięcia miały zostać zrealizowane. A contario przyjąć należy, że taka zmiana mogłaby być dopuszczalna w sytuacji, gdyby wniosek został złożony przed upływem terminu określonego w § 6 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r. Wówczas obowiązkiem organów byłoby także rozważenie, czy za taką zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
Z przyczyn wyżej wskazanych nie można uznać za trafny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania § 6 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r. przez uznanie, że jako przepis szczególny sprzeciwia się zmianie decyzji o przyznaniu pomocy finansowej w rybie art. 155 k.p.a. Przy czym dodać należy, czego autor skargi kasacyjnej nie zauważa, że pogląd ten odnosi się do sytuacji, gdy wniosek o zmianę tego rodzaju decyzji został złożony po upływie terminu określonego w § 6 ust. 2 pkt 2 lit. c/ ww. rozporządzenia.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można też przyjąć, że zaskarżony wyrok narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 6 ust. 2 pkt 2 lit. c/ ww. rozporządzenia i art. 155 k.p.a. w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. Skoro w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok nie narusza § 6 ust. 2 pkt 2 lit. c/ ww. rozporządzenia w zw. z art. 155 k.p.a. z przyczyn wyżej wskazanych, to konsekwentnie brak podstaw do uznania za trafny zarzutu z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Dodać należy, że wynikająca z art. 6 i 7 k.p.a. zasada praworządności i obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, nie została naruszona w rozpoznawanej sprawie i ocena działań organów administracji publicznej w tym zakresie dokonana przez Sąd I instancji nie może być skutecznie kwestionowana. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy: ustalenie przez organ zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Nie może budzić wątpliwości, że organy orzekające w rozpoznawanej sprawie były uprawnione do jej prowadzenia. Trafnie też ustaliły, że przepis § 6 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r. wraz jego z dalszymi uregulowaniami sprzeciwia się zmianie decyzji o przyznaniu płatności w trybie art. 155 k.p.a. Sąd I instancji ocenę tę zaakceptował i w świetle tego co wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko to należało uznać za prawidłowe.
Tym samym nie można uznać za zasadne zarzuty, że Sąd w zaskarżonym wyroku nie uwzględnił treści art. 155 k.p.a. Wręcz przeciwnie, Sąd odnosząc się do przesłanek stosowania art. 155 k.p.a., szczegółowo wyjaśnił w motywach przyjętego rozstrzygnięcia z jakich przyczyn faktycznych - niekwestionowanych przez skarżącą oraz przyczyn prawnych uznał, iż organy administracji publicznej trafnie przyjęły, że w tych okolicznościach, z uwagi na obowiązujące regulacje prawa materialnego, brak podstaw do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Stanowisko Sądu co do przedstawionej oceny prawnej wbrew zarzutom skargi nie prowadzi do wniosku, iż z uwagi na treść § 6 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia, decyzja o przyznaniu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów UE nie podlega zmianom w trybie art. 155 k.p.a. w żadnym czasie. Wręcz przeciwnie, jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, taka zmiana, o ile zostałyby spełnione pozostałe przesłanki wymienione w art. 155 k.p.a., jest dopuszczalna, ale w sytuacji, gdy wniosek zostałby złożony przed upływem terminu realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania.
Bezzasadny jest też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie sformułowanym w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika, iż zmianie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. sprzeciwia się w tym stanie faktycznym sprawy treść § 6 ust. 2 pkt 2 lit. c/ oraz dalszych unormowań ww. rozporządzenia. Sąd wskazał zakazy ustawowe sprzeciwiające się zastosowaniu trybu z art. 155 k.p.a., bowiem wyraźnie stwierdził, że "przepisy rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r. powołano jedynie w celu uzasadnienia braku przesłanek przemawiających za zmianą decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r.". Gdyby stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie nie było zrozumiałe, to autor skargi kasacyjnej nie sformułowałby zarzutu z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, w którym wyraźnie podaje, że Sąd uznał wskazany przepis za sprzeciwiający się zmianie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W tym stanie rzeczy chybione są też zarzuty dotyczące braku badania w zaskarżonej decyzji interesu społecznego i słusznego interesu strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za ukształtowany należy uznać pogląd, że skuteczne kwestionowanie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest możliwe, gdy uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie zawiera wszystkich elementów wymaganych prawem, przez co nie pozwala na kontrolę instancyjną, a także uniemożliwia stronie formułowanie zarzutów kasacyjnych wobec tego orzeczenia. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.
Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.