II GSK 306/25

II GSK 306/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący/
Karolina Kisielewicz-Sierakowska
Małgorzata Rysz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne
Sprawy jakości, certyfikacja, dozór
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1662/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-07-30
Skarżony organ
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 2047
art. 4 ust. 1 i 2, art. 5, art. 6 ust. 2, art. 24 ust. 14 pkt 2
Ustawa z dnia 12 grudnia 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów.
Dz.U. 2024 poz 935
ART. 184, art. 204 pkt 2 i art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant asystent sędziego Tomasz Dąbrowski po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1662/24 w sprawie ze skargi P. D. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ogólnego bezpieczeństwa produktu wobec stwierdzenia usunięcia przyczyn zagrożenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na rzecz P. D. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 30 lipca 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1662/24, po rozpoznaniu skargi P. D. (dalej: "skarżący") na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji
i Konsumentów (dalej: "Prezes UOKiK") z [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ogólnego bezpieczeństwa produktu wobec stwierdzenia usunięcia przyczyn zagrożenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
z [...] października 2019 r. w zakresie punktu 1 oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniach [...] lipca-[...] sierpnia 2018 r. pracownicy [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej przeprowadzili kontrolę w S. [...] S.A. obejmującą m.in. spełnianie ogólnych wymagań bezpieczeństwa przez artykuły dla dzieci. Kontroli poddano m.in. 4 sztuki nosidełek [...] "[...]" 3,5-11 kg kod [...].
Próbka podstawowa nosidełka (wyprodukowana w [...]) została poddana badaniom laboratoryjnym przez Laboratorium Urzędu Ochrony Konkurencji
i Konsumentów w Lublinie. Badania wykazały, że produkt nie spełnia wymagań wskazanych w punkcie 8.5 normy PN-EN 13209-2:2016-04, gdyż w trakcie badania przeprowadzanego zgodnie z punktem 8.5.2 normy wyłamaniu uległ zamek boczny, zatrzask w podwójnej sprzączce na dole nosidełka oraz klamerka paska w górnej części i nastąpiło wypadnięcie obciążnika do badań. Tym samym w trakcie badania elementy mocujące i regulujące nosidełko służące do zabezpieczenia dziecka otworzyły się i produkt nie działał zgodnie z jego przeznaczeniem.
Po otrzymaniu od [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej protokołu kontroli wraz z aktami kontroli, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji
i Konsumentów wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ogólnego bezpieczeństwa nosidełka.
W toku postępowania skarżący przekazał wyniki badań nosidełka przeprowadzone w listopadzie 2018 r. w niezależnym laboratorium w [...] - [...], z których wynikało, że produkt (pochodzący z innej partii) jest zgodny z pkt 8.5 normy BS EN 13209-2:2015.
Prezes UOKiK przeprowadził dowód z opinii biegłego - akredytowanego Instytutu Techniki Górniczej "KOMAG" w Gliwicach, mającego na celu ustalenie, czy produkt spełnia wymagania określone w pkt 8.5 normy, a tym samym czy jest bezpieczny dla konsumentów. Pismem z [...] czerwca 2019 r. przekazano wyniki badań próbki rozjemczej nosidełka (wyprodukowanej w [...]), z których wynikało, że produkt nie spełnia wymagań bezpieczeństwa określonych w pkt 8.5 normy
PN-EN 13209-2:2016-04. Ze sprawozdania z badań przeprowadzonych przez biegłego wynikało, że w ich toku nastąpiło pękniecie i wyrwanie dwóch zamków bocznych, rozerwanie prawego paska z klamrą do podparcia głowy oraz pęknięcie prawej sprzączki klamry podwójnej.
Prezes UOKiK decyzją z [...] października 2019 r. nr [...]:
1. na podstawie art. 24 ust. 14 pkt 2 w związku z art. 13 ustawy z 12 grudnia
2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów (Dz. U. z 2016 r., poz. 2047, dalej: "u.o.b.p.") stwierdził, że skarżący usunął przyczyny zagrożeń stwarzanych przez wskazany produkt (nosidełko) i umorzył postępowanie administracyjne;
2. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") umorzył postępowanie w zakresie nałożenia kary pieniężnej za wprowadzenie na rynek produktu niespełniającego wymagań bezpieczeństwa jako bezprzedmiotowe;
3. na podstawie art. 25a ust. 1 i 6 u.o.b.p. zobowiązał skarżącego do uiszczenia na rachunek Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów kwoty w wysokości [...] zł, stanowiącej równowartość kosztów badań laboratoryjnych przeprowadzonych przez Laboratorium UOKiK w Lublinie;
4. na podstawie art. 25a ust. 1 i 6 u.o.b.p. zobowiązał skarżącego do uiszczenia na rachunek Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów kwoty w wysokości [...] zł stanowiącej równowartość kosztów badań laboratoryjnych przeprowadzonych przez biegłego - Instytut Techniki Górniczej "KOMAG"
z siedzibą w Gliwicach.
W uzasadnieniu decyzji Prezes UOKiK powołał się w szczególności na art. 6 ust. 2 u.o.b.p. wskazując, że domniemywa się, że produkt spełniający wymagania wynikające z norm krajowych państw członkowskich Unii Europejskiej, będących transpozycją norm europejskich uznanych przez Komisję Europejską za zgodne
z przepisami dotyczącymi ogólnego bezpieczeństwa produktów, do których odniesienia Komisja Europejska opublikowała w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, jest produktem bezpiecznym w zakresie wymagań objętych tymi normami. Jako że norma PN-EN 13209-2:2-16-04 Artykuły dla dzieci - Nosidełka dla dzieci - Wymagania bezpieczeństwa i metody badań - Część 2: Nosidełko miękkie jest wyżej opisanym rodzajem normy, a ponadto dystrybutor na opakowaniu produktu wskazał, że "Nosidełko [...] spełnia wymogi bezpieczeństwa zgodnie z normą EN 13209 - 2:2015", to Prezes UOKiK dokonał oceny ogólnego bezpieczeństwa produktu z uwzględnieniem określonych w niej wymagań, a następnie nosidełko zostało przebadane na zgodność z normą. Zaznaczył, że badania laboratoryjne wykazały, że produkt nie spełnia wymagań wskazanych w punkcie 8.5 normy, a stwierdzona nieprawidłowość stwarza zagrożenie, że w trakcie przenoszenia dziecka w nosidełku niespodziewanie zapięcie może ulec wyłamaniu, przez co nastąpi jego rozpięcie i w tym momencie może dojść do wypadnięcia noszonego w nosidełku dziecka, co może prowadzić do groźnych urazów dziecka. Prezes UOKiK dodał, że również w trakcie badania laboratoryjnego próbki rozjemczej przeprowadzonego w toku postepowania administracyjnego zgodnie z metodą badawczą opisaną w punkcie 8.5.2 normy przez biegłego nastąpiło rozerwanie prawego pasa naramiennego systemu mocowania do tułowia opiekuna oraz zniszczenie próbki rozjemczej produktu, co potwierdziło, że produkt nie spełnia wymagań określonych w pkt 8.5 normy.
Organ uznał jednak, że zachodziły podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 24 ust. 14 pkt 2 u.o.b.p., z uwagi na to, że skarżący jako dystrybutor usunął przyczyny zagrożeń. Ze zgromadzonego materiału dowodowego
i oświadczenia skarżącego wynika, że od września 2017 r. wprowadził on na rynek [...] nosidełek, sprzedając je [...] dystrybutorom oraz klientom detalicznym. W ramach działań mających na celu wyeliminowanie zagrożeń stwarzanych przez produkt, skarżący poinformował dystrybutorów o konieczności sprawdzenia i wycofania z rynku nosidełek o określonym kodzie kresowym i numerze partii oraz za pośrednictwem ostrzeżenia umieszczonego na swojej stronie internetowej poinformował konsumentów o zaistniałej sytuacji. Następnie wycofane z rynku nosidełka zwrócił do [...] producenta.
Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes UOKiK decyzją z [...] grudnia 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127
§ 3 k.p.a. w związku z art. 24 ust. 14 pkt 2 i art. 13 u.o.b.p. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2019 r. w zakresie pkt 1.
W uzasadnieniu stwierdził, że w toku postępowania w sprawie ogólnego bezpieczeństwa produktu skarżący nie kwestionował ustaleń poczynionych przez Prezesa UOKiK na podstawie sprawozdań z badań próbki nosidełka przeprowadzonych przez Laboratorium UOKiK w Lublinie oraz powołanego biegłego. Zauważył, że próbka wyrobu zbadana przez [...] pochodziła z nieznanego organowi źródła i nie pobrano jej do badań z rynku. Natomiast badania przeprowadzone przez laboratorium S. [...] wykonano niezgodnie z wymaganiami normy, to jest przy użyciu obciążenia wynoszącego 11 kg, podczas gdy norma przewiduje badanie z użyciem obciążenia wynoszącego 15 kg dla nosidełek przeznaczonych dla dzieci o wadze powyżej 9 kg, a zatem nie można uznać, aby ten raport mógł wpłynąć na rozstrzygniecie w sprawie ogólnego bezpieczeństwa produktu. Z kolei wyniki przeprowadzonych przez I. [...] badań nosidełka oznaczonego symbolem [...]
tj. według oceny skarżącego z partii objętej niniejszym postępowaniem co prawda wskazują, że dany egzemplarz przeszedł badanie na pkt 8.5 normy
EN 13209-2:2015 pozytywnie, jednakże rozważając wpływ wniosków jakie płyną
z przesłanego raportu na niniejszą sprawę nie można nadać mu rozstrzygającego znaczenia. Obalenie domniemania zgodności nosidełka z normą wskazuje bowiem, że na rynku znalazły się produkty, które nie są bezpieczne. Wszystkie nosidełka, które znalazły się na rynku, zostały wykonane według tego samego projektu produktu. Zatem aby wykazać, że produkt jest bezpieczny, w sytuacji kiedy obalone zostało domniemanie dotyczące bezpieczeństwa tego produktu, nie jest wystarczające wykonanie badania jednostkowego egzemplarza nosidełka. W celu stwierdzenia, że produkt jest bezpieczny, skarżący powinien dokonać modyfikacji lub wymiany elementów, których wadliwość wpłynęła na wynik badań lub przedstawić dowody, które pozwoliłyby zawęzić zakres wadliwych egzemplarzy wyrobu do określonej partii, serii, obszaru geograficznego lub fabryki łącznie z wykazaniem przyczyn wadliwości i sposobu eliminacji nieprawidłowości. W niniejszej sprawie, mimo świadomości, że nosidełka są produkowane w różnych fabrykach oraz stwierdzenia, że zarówno egzemplarz wyprodukowany w [...], jak i egzemplarz wyprodukowany w [...] nie przeszedł badań normy i nie jest bezpieczny, skarżący nie wykazał się wskazanymi działaniami. Wobec tego Prezes UOKiK uznał, że zgromadzony w aktach materiał dowodowy nie przemawia za zmianą rozstrzygnięcia zapadłego w punkcie 1 decyzji z [...] października 2019 r. i uznaniem, że produkt jest bezpieczny.
Organ wyjaśnił, że podstawą wszczęcia postępowania były informacje uzyskane w toku kontroli i przekazane przez inspektorów Inspekcji Handlowej, a na kartach kontroli (od 15 do 17) została dokonana przez inspektorów ocena ryzyka stwarzanego przez nosidełko, które zostało określone na poziomie poważnym lub średnim - w zależności od ewaluowanego scenariusza. Prezes UOKiK podzielił tę ocenę i za chybiony uznał zarzut skarżącego, jakoby w sprawie nie zostało przeprowadzone szacowanie ryzyka.
Ponadto stwierdził, że rozważając możliwość wydania decyzji reformatoryjnej przez umorzenie postępowania ze względu na fakt, że produkt jest bezpieczny, zgromadzone w sprawie dowody powinny dać podstawę do niewątpliwego stwierdzenia o jego bezpieczeństwie. Jednak w tej sprawie organ nie doszedł do takiego przekonania, bowiem zgromadzone w sprawie dowody bezapelacyjnie wskazują, że produkt poddany badaniom przez akredytowane laboratoria badawcze stwarza poważne ryzyko dla bezpieczeństwa użytkowania w wyniku jego eksploatacji.
Z kolei odnosząc się do zarzutu pominięcia okoliczności, że produkt użytkowany zgodnie z przeznaczeniem i instrukcją (w kontekście maksymalnej wagi dziecka) jest bezpieczny, a okoliczność ta powinna być wzięta pod uwagę przy ocenie zagrożenia, organ uznał, że rodzic - potencjalny użytkownik nosidełka, czyli produktu użytkowanego często i systematycznie, nie dokonuje ważenia dziecka przed każdorazowym jego użyciem, a zatem należy założyć, że wbrew intencji producenta w nosidełku mogą znaleźć się dzieci o wadze większej niż zakładana, co wydawałoby się, że producent nosidełka powinien mieć na uwadze projektując produkty z zastosowaniem pewnego marginesu bezpieczeństwa w tej materii. Z tego względu zapewne, dla nosidełek przeznaczonych dla dzieci powyżej 9 kg badania przeprowadza się z obciążeniem 15 kg. Zdaniem Prezesa UOKiK, ocena okoliczności tej sprawy przemawia za uznaniem - w obliczu obalenia domniemania zgodności z normą oraz w związku z brakiem dowodów na okoliczności wyeliminowania przyczyn, będących podstawą ich obalenia - że w świetle ustalonych w toku kontroli zagrożeń jakie stwarza produkt istnieją podstawy do uznania go za produkt niebezpieczny.
Wyrokiem z 9 września 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 311/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa UOKiK z [...] października 2019 r. w zakresie punktu 1, a także zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 lutego 2024 r. sygn. akt II GSK 1351/20 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądził od skarżącego na rzecz Prezesa UOKiK zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") wyrokiem z 30 lipca 2024 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa UOKiKU z [...] października 2019 r.
w zakresie punktu 1.
WSA podkreślił, że rozpoznawał sprawę ponownie - stosownie do
art. 190 p.p.s.a., związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W świetle tej wykładni, obowiązkiem Prezesa UOKiK przy ocenie bezpieczeństwa spornego produktu było sprawdzenie, czy są spełnione warunki, do których odsyła art. 6 ust. 1 u.o.b.p., a jeżeli nie, to czy spełnione są warunki, do których odsyła art. 6 ust. 2 u.o.b.p., zaś gdyby okazało się, że nie ma przepisów,
o których mowa w art. 6 ust. 1 lub norm, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.o.b.p., albo jeżeli okazałoby się, że produkt nie jest zgodny z tymi normami, to obowiązkiem Prezesa UOKiK jest dokonanie oceny bezpieczeństwa produktu zgodnie z art. 6
ust. 3 u.o.b.p. oraz wskazanych tam zasadniczych kryteriów oceny,
z uwzględnieniem treści art. 4 i art. 5 u.o.b.p.
Zdaniem Sądu, w obu wydanych w sprawie decyzjach Prezes UOKiK prawidłowo ocenił, że badanie zakwestionowanych próbek nosidełka uzasadniało ocenę, że produkt nie spełnia Normy 13209. Wynika to jednoznacznie ze sprawozdań z badań Laboratorium UOKiK w Lublinie z [...] września 2018 r.
nr [...] oraz Laboratorium Inżynierii Materiałowej i Środowiska Instytutu Techniki Górniczej nr [...]. W obu tych sprawozdaniach wskazano, że analizowana próbka produktu nie przeszła pozytywnie badania zgodnego z pkt 8.5.2 Normy 13209, gdyż przy wykorzystaniu wymaganego w ramach tej normy obciążenia 15 kg doszło do rozerwania nosidełka i wyłamania lub pęknięcia niektórych z jego części. Wbrew twierdzeniom skarżącego, odmiennej oceny nie uzasadniały przedstawione przez niego raporty podmiotów zagranicznych. Co się tyczy raportu z B. [...] z [...] listopada 2018 r., to próbka wyrobu pochodziła z nieznanego źródła i nie pobrano jej do badań z rynku. Natomiast jeśli chodzi o raport S. [...] z [...] marca 2019 r., to badania wykonano niezgodnie z wymaganiami normy, skoro użyto obciążenia 11 kg, a norma przewiduje testowanie z obciążeniem 15 kg. Z kolei odnośnie do badań przeprowadzonych przez I. [...] z [...] listopada 2019 r., to badanie jednostkowego egzemplarza potwierdzające zgodność z normą nie może świadczyć o tym, że produkt spełnia te wymagania, jeżeli organ dysponował innymi badaniami wskazującymi, że produkt wykonany według tego samego projektu nie spełnia wymagań normy. Również dopuszczony jako dowód w toku postępowania sądowoadministracyjnego raport I. z [...] września 2020 r. nie podważa przyjętej przez organ oceny o niezgodności z normą, skoro z opinii tej wynika, że objęła ona ocenę ryzyka obejmującą wyłącznie mechanizm szelek.
W toku postępowania administracyjnego organ przyjął, że do czasu wykazania, że produkt spełniał Normę 13209 niemożliwe było uznanie, że produkt jest bezpieczny oraz że w obliczu obalenia domniemania zgodności z normą oraz
w związku z brakiem dowodów na okoliczności wyeliminowania przyczyn, będących podstawą ich obalenia, i w świetle ustalonych w toku kontroli zagrożeń jakie stwarza produkt - istnieją podstawy do uznania go za produkt niebezpieczny. Z jednej zatem strony Prezes UOKiK zdaje się przyjmować za kluczowe dla stwierdzenia, że produkt jest niebezpieczny sam fakt niezgodności z Normą 13209 (co jest błędne w świetle wiążącej w tej sprawie wykładni art. 6 u.o.b.p., zaprezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny), a z drugiej strony wprawdzie wskazuje na konieczność podjęcia dodatkowych ustaleń w zakresie oceny bezpieczeństwa produktu, ale albo odwołuje się jedynie ogólnikowo do ustalonych w trakcie kontroli zagrożeń jakie stwarza produkt (s. 10 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), albo wskazuje, że to skarżący powinien wykazać, że produkt jest bezpieczny w inny niż zgodność z normą, wybrany przez siebie sposób (s. 9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).
Tymczasem zawarte w sprawozdaniach z badań przeprowadzonych w tej sprawie w toku postępowania kontrolnego i administracyjnego oceny o tym, że produkt nie działa zgodnie z przeznaczeniem i ma niedostateczną wytrzymałość oparto na wynikach badania z obciążnikiem 15 kg (czego wymagała Norma 13209), ale nie uwzględniały one (bo nie musiały, skoro ich przedmiotem była jedynie ocena zgodności produktu z tą normą) innych okoliczności, jak np. wskazania w nazwie produktu i jego instrukcji użytkowania informacji o maksymalnym obciążeniu 11 kg. Skoro sporny produkt nie spełniał wymagań Normy 13209 i nie znajdowało zastosowania domniemanie z art. 6 ust. 2 u.o.b.p., to Prezes UOKiK miał obowiązek dokonania oceny bezpieczeństwa produktu z uwzględnieniem m.in. okoliczności wskazanych w art. 6 ust. 3 u.o.b.p., a także z uwzględnieniem art. 4 i art. 5 tej ustawy. Z akt administracyjnych i z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji wynika, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że organ nie wywiązał się z tego obowiązku
w sposób należyty. Z pewnością nie można uznać za ocenę, o której mowa w art. 6 ust. 3 u.o.b.p., lakonicznych stwierdzeń Prezesa UOKiK o podzieleniu określonych przez inspektorów inspekcji handlowej zagrożeń stwarzanych przez produkt. Takie stwierdzenie co najwyżej uzasadniało wszczęcie postępowania administracyjnego
w tej sprawie, w toku którego organ powinien samodzielnie przeanalizować, czy sporny produkt jest bezpieczny, uwzględniając - w okolicznościach tej sprawy
(z uwagi na brak zgodności produktu z Normą 13209) - przykładowe elementy takiej oceny wskazane w art. 6 ust. 3 u.o.b.p., a także elementy wynikające z art. 4
i art. 5 u.o.b.p.
W świetle treści przywołanych przepisów nie można przyjąć, że wymaganą wyżej ocenę wyczerpuje argumentacja organu, sugerująca że w nosidełku mogą znaleźć się dzieci o wadze większej niż zakładana przez producenta, skoro rodzic - potencjalny użytkownik nosidełka nie dokonuje ważenia dziecka przed każdorazowym użyciem. Oczywistym jest, że produkty przeznaczone dla dzieci muszą spełniać w sposób rygorystyczny kryteria bezpieczeństwa, gdyż nadrzędną wartością jest życie i zdrowie nieletnich użytkowników, jednak nie można tracić z pola widzenia, że faktycznymi nabywcami towarów takich jak nosidełka nie są dzieci, lecz dorośli użytkownicy, nabywający i użytkujący te towary w celu transportu dzieci. Tacy konsumenci co do zasady odpowiedzialnie podchodzą zarówno do wyboru nosidełka, jak i korzystania z niego do przenoszenia swoich podopiecznych. Tym bardziej zatem będą zwracali uwagę na oznakowanie nosidełka, jego instrukcję i na dołączone do niej informacje. W ocenie Sądu, bez dokonania w tej sprawie szczegółowej analizy bezpieczeństwa przedmiotowego nosidełka z uwzględnieniem wskazanych wyżej elementów takiej oceny, nie można jednoznacznie uznać, że produkt ten jest niebezpieczny, opierając się na założeniu, że rodzic/potencjalny użytkownik nosidełka będzie je użytkował w sposób niezgodny z oznaczeniami
i instrukcją, a więc nieodpowiedzialnie.
Biorąc pod uwagę zakres ustaleń faktycznych, jakie należało poczynić
w świetle prawidłowej wykładni art. 4, art. 5 i art. 6 u.o.b.p. wynikającej z wydanego
w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji uznał, że Prezes UOKiK nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wystarczający materiału dowodowego, który pozwalałby na jednoznaczną ocenę w kwestii bezpieczeństwa przedmiotowego nosidełka. Tym samym doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77
§ 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem postępowanie wyjaśniające uwzględniało wszystkie elementy istotne z punktu widzenia oceny bezpieczeństwa produktu, to niewykluczone, że organ doszedłby do odmiennych ocen co do bezpieczeństwa spornego nosidełka,
a w konsekwencji potencjalnie mógłby uznać, że produkt jest bezpieczny i że wobec tego postępowanie powinno zostać umorzone na innej podstawie prawnej (art. 24 ust. 14 pkt 1 u.o.b.p.). Natomiast w aktualnym stanie sprawy ocena Prezesa UOKiK
o istnieniu podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 24 ust. 14
pkt 2 u.o.b.p. była co najmniej przedwczesna.
Wbrew zarzutowi skarżącego, w okolicznościach tej sprawy nie było natomiast podstaw do zastosowania art. 81 § 1 k.p.a. W sprawie takiej jak niniejsza (czyli dotyczącej zdrowia i bezpieczeństwa dzieci) nie mogą pozostawać niedające usunąć się wątpliwości co do stanu faktycznego. Sąd pierwszej instancji podzielił w tym zakresie stanowisko wyrażone w poprzednio wydanym w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że ocena materiału dowodowego (i będące jej skutkiem ustalenie stanu faktycznego) musi być jednak wszechstronna i musi uwzględniać wszelkie przewidziane prawem przesłanki, w tym wynikające z dopuszczalności stosowania właściwych ostrzeżeń i oznakowań, zawężających ramy zgodnego z zasadami bezpieczeństwa stosowania produktu.
WSA wskazał, że postępowanie wyjaśniające powinno zostać zatem uzupełnione przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez Prezesa UOKiK w zakresie objętym zaskarżeniem. Organ uwzględni stanowisko wynikające z niniejszego wyroku i rozważy przeprowadzenie dodatkowych dowodów odnośnie do bezpieczeństwa spornego nosidełka, jak też przeanalizuje dotychczas zgromadzony materiał dowodowy z punktu widzenia istotnych kryteriów oceny bezpieczeństwa produktu wynikających z wiążącej wykładni właściwych w tej sprawie przepisów, dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.
1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 6 ust. 2 i 3 u.o.b.p., poprzez jego błędną wykładnię oraz uznanie, że kryteria zawarte w art. 6 ust. 2 i 3 należy wziąć pod uwagę kolejno i łącznie, w sytuacji kiedy to art. 6 u.o.b.p. określa hierarchię kryteriów precyzującą kolejność stosowania przepisów, na podstawie których dokonuje się oceny bezpieczeństwa produktów, a w przypadku ustalenia że przepis art. 6 ust. 2 ma zastosowanie, a wyrób kryteriów tego przepisu nie spełnia, organ nie ma dalszego obowiązku dowodzić bezpieczeństwa produktu według art. 6 ust. 3 u.o.b.p.
2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:
a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 i art. 6 ust. 2
i 3 u.o.b.p. poprzez stwierdzenie, że dokonanie oceny bezpieczeństwa produktu dokonane w oparciu o art. 6 ust. 2 u.o.b.p., tj. o normę -
PN-EN 13209-1:2006 Artykuły dla dzieci - Nosidełka plecakowe dla dzieci - Wymagania bezpieczeństwa i metody badań - Część 1: Nosidełka plecakowe z ramą (dalej jako norma: 13209), może podlegać zmianom lub ograniczeniu poprzez wskazanie stosownych oznaczeń produktu;
b) naruszenie art. 190 p.p.s.a., wobec niezastosowania się przez Sąd pierwszej instancji - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - do wiążącej wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lutego 2024 r. w sprawie o sygn. II GSK 1351/20 i orzeczenie obowiązku oceny bezpieczeństwa produktu na podstawie art. 6 ust 2, a w przypadku braku zgodności z tym przepisem na podstawie art. 6 ust. 3, a więc de facto kolejno
i łącznie, pomimo że Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wykładni przepisu art. 6 u.o.b.p. orzekł, iż przepisów art. 6 ust. 1, 2 i 3 nie należy rozpatrywać ani łącznie ani równolegle.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej
w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia
z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Przystępując zatem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej - w tak określonych granicach - podkreślenia wymaga, że niniejsza sprawa była już przedmiotem orzekania w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, który wyrokiem
z dnia 6 lutego 2024 r. uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania, formułując określoną ocenę prawną. Kontrolowany w obecnym postępowaniu wyrok zapadł zatem w warunkach związania Sądu pierwszej instancji wykładnią prawa zaprezentowaną przez NSA. Zgodnie bowiem z treścią art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten reguluje konsekwencje uwzględnienia skargi kasacyjnej przez NSA i uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części przy jednoczesnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Zdanie pierwsze tej normy prawnej adresowane jest do sądu, któremu sprawa została przekazana. Ratio legis tego unormowania sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego przez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia
i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Z art. 190 p.p.s.a. (a także odpowiednio z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a.) wynika niezwykle silne związanie wykładnią dokonaną
w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, o czym świadczy i ten argument, że ustawodawca nie przewidział sytuacji, o jakiej mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a., gdy "sąd administracyjny nie podziela stanowiska zajętego" przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W świetle regulacji zawartej w art. 190 p.p.s.a. nie może budzić wątpliwości, że obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten Sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa, czy jest ona dostatecznie klarowna i jednoznaczna oraz jakich norm prawnych dotyczy. Następnie sąd II instancji jest zobligowany do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu nie mogą być uwzględnione, nawet bez merytorycznej ich oceny (por. wyroki NSA: z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt
II GSK 830/13; z 20 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 3160/17).
Mając na uwadze wyżej omówione zasady stosowania art. 190 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej WSA w zaskarżanym wyroku zastosował się do wskazań i zaleceń wyroku NSA z 6 lutego 2024 r. (sygn. akt
II GSK 1351/20).
NSA, jak trafnie zidentyfikował Sąd pierwszej instancji przyjął, że:
- ogólna definicja produktu bezpiecznego wynika z art. 4 u.o.b.p.,
- w art. 5 ust. 1 u.o.b.p. ustanowiono zasadę, że produkt, który nie spełnia wymagań określonych w art. 4, nie jest produktem bezpiecznym,
- w art. 6 u.o.b.p. przewidziany został system domniemań, który pozwala na uznanie danego produktu za bezpieczny, jeżeli są spełnione warunki określone
w tym przepisie, przy czym warunki te podlegają sprawdzeniu zgodnie
z hierarchiczną strukturą stosowania art. 6, poczynając od ust. 1, następnie -
w razie braku możliwości jego zastosowania - przechodząc do ust. 2, a w razie niemożności zastosowania ust. 1 i 2 - kończąc na ust. 3 - z zastrzeżeniem, że kolejne etapy stosowania kryteriów określonych w ust. 1-3 są rozłączne i nie można dokonywać łącznej oceny ich spełnienia,
- jeżeli nie zostały spełnione warunki określone w art. 6 ust. 1 u.o.b.p. (brak jest szczegółowych przepisów Wspólnoty Europejskiej dotyczących bezpieczeństwa określonego produktu oraz odrębnych przepisów polskich określających szczegółowe wymagania dotyczące bezpieczeństwa produktów), konieczne jest sprawdzenie spełnienia warunków określonych w art. 6 ust. 2 u.o.b.p. (czy są określone wymagania wynikające z norm krajowych państw członkowskich Unii Europejskiej, będących transpozycją norm europejskich uznanych przez Komisję Europejską za zgodne z przepisami dotyczącymi ogólnego bezpieczeństwa produktów, do których odniesienia Komisja Europejska opublikowała w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, oraz czy produkt spełnia te wymagania), jeżeli nie ma przepisów, o których mowa w art. 6 ust. 1 u.o.b.p., lub norm, o których mowa w art. 6 ust. 2 tej ustawy, albo jeżeli produkt nie jest zgodny z tymi normami, należy przejść do oceny bezpieczeństwa produktu zgodnie z art. 6 ust. 3 u.o.b.p. oraz wskazanych tam zasadniczych kryteriów oceny, z uwzględnieniem treści art. 4 i 5 u.o.b.p.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie wywiódł, iż wobec braku zgodności produktu z normą, o której mowa w art. 6
ust. 2 u.o.b.p. (co zostało ustalone i jest - na tym etapie bezsporne) ocena bezpieczeństwa produktu powinna być w dalszym ciągu dokonywana - na podstawie art. 6 ust. 3 u.o.b.p., z uwzględnieniem treści jej art. 4 i 5. Natomiast, według organu, w takiej sytuacji tzn. po ustaleniu braku zgodności produktu PN-EN z normą
13209-1:2006 proces ten powinien się zakończyć, o czym świadczy stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 6 lutego 2024 r., w którym ten Sąd - odnosząc się do poprzedniego wyroku WSA - wskazał, że nie jest dopuszczalne "łączne" lub "równoległe" badanie spełnienia kryteriów określonych w kolejnych częściach
art. 6 u.o.b.p.
NSA w składzie obecnie orzekającym nie podziela tej argumentacji. Nie można bowiem, przy uwzględnieniu treści art. 6 ust. 2 i 3 u.o.b.p., uznać kontunuowania badania bezpieczeństwa produktu - po stwierdzeniu braku zgodności z mającą zastosowanie normą - za "łączne" lub "równoległe" stosowanie kolejnych części art. 6 u.o.b.p. Jest to natomiast stosowanie według porządku hierarchicznego
i kolejno - począwszy od ustępu 1 wskazującego na istnienie przepisów wspólnotowych lub krajowych, opracowanych zgodnie z Traktatem
i uwzględniających szczególne wymogi dotyczące zdrowia i bezpieczeństwa, jakie produkt musi spełniać, aby mógł być wprowadzony do obrotu, poprzez ustęp 2 dotyczący dobrowolnych norm krajowych będących transpozycją norm europejskich, do których Komisja opublikowała odniesienia w dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich, aż do ustępu 3. Nie można również wywieść ze stanowiska NSA poprzednio wyrażającego ocenę prawną takich wniosków, jak uczynił to skarżący kasacyjnie organ, albowiem nic takiego nie wynika z uzasadnienia wyroku
II GSK 1351/20, w którym nie dokonywano wykładni ponad językowe rozumienie przepisu i wprost wskazano, że "jeżeli nie ma przepisów, o których mowa w art. 6
ust. 1, lub norm, o których mowa w art. 6 ust. 2, albo jeżeli produkt nie jest zgodny
z tymi normami, należy przejść do oceny bezpieczeństwa produktu z godnie z art. 6 ust. 3 oraz wskazanych tam zasadniczych kryteriów oceny, z uwzględnieniem treści art. 4 i 5 u.o.b.p."
Nie podważa takiej wykładni - przyjętej w sprawie jako prawidłowa
i obwiązująca - także dodatkowy argument wnoszącego skargę kasacyjną
o niezgodności brzmienia omawianego przepisu art. 6 u.o.b.p. z prawem unijnym,
a to z art. 3 dyrektywy 2001/95/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 3 grudnia 2001 r. w sprawie ogólnego bezpieczeństwa produktów (Dz. Urz. UE L 11
z 15 stycznia 2002, str. 4 ). Pomijając już, że w wertykalnym układzie stosunków - państwo członkowskie nie może powoływać się przeciwko jednostce na niekorzystne dla jednostki uregulowania, jeśli doszło do nieprawidłowego implementowania dyrektywy (por. wyrok TSUE z 8 października 1987r., C-80/86 pkt. 10), to również
i niezgodność art. 6 u.o.b.p. z prawem unijnym nie wynika z porównania tego przepisu z art. 3 cyt. Dyrektywy. W ust. 3 art. 3 dyrektywy - tak samo jak w ust. 3 art. 6 u.o.b.p. jest mowa o badaniu, czy produkt jest bezpieczny według wskazanych kryteriów "w okolicznościach innych niż te, o których mowa w ust. 2". Ustępem drugim art. 3 dyrektyw objęte są natomiast - analogicznie jak w ust. 2 art. 6 ustawy, sytuacje, w których produkt nie jest zgodny z normami krajowymi, będącymi transpozycją norm europejskich, do których Komisja opublikowała odniesienia w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich. Zatem również dyrektywa - w przypadku braku zgodności produktu z dobrowolnymi normami krajowymi - przewiduje inne elementy oceny bezpieczeństwa produktu.
Reasumując tę część rozważań - odnośnie do zarzutów z pkt 1 oraz 2b skargi kasacyjnej - WSA uznając w kontrolowanym wyroku, że co prawda stwierdzenie niezgodności z normą, o której mowa w art. 6 ust. 2 ustawy uchyliło domniemanie bezpieczeństwa produktu, jednak nie wyczerpało koniecznych, dla stwierdzenia,
iż mamy do czynienia z produktem niebezpiecznym, ustaleń, nie naruszył art. 190 p.p.s.a., ani art. 6 ust. 2 i 3 u.o.b.p.
Nie można również zgodzić się z zarzutem wskazanym w pkt 2a petitum skargi kasacyjnej, w ramach którego kasator wywodzi, że błędne jest stanowisko WSA, że przeprowadzenie oceny bezpieczeństwa produktu dokonane w oparciu
o art. 6 ust. 2 u.o.b.p. może podlegać zmianom lub ograniczeniu poprzez wskazanie stosownych oznaczeń produktu. Jak wynika ze sposobu jego sformułowania oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej u podstaw tego zarzutu legło, jak wykazano wyżej niesłuszne przekonanie organu, że stwierdzenie niezgodności z normami, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.o.b.p., kończy sprawę badania produktu uzasadniając stwierdzenie, iż mamy do czynienia z produktem niebezpiecznym. Ponieważ jednak takie stanowisko nie jest zgodne z przeprowadzoną w sprawie, wiążącą wykładnią art. 6 ust. 2 i 3 u.o.b.p., trafnie WSA w Warszawie (za NSA w wyroku z 6 lutego
2024 r., sygn. akt II GSK 1351/20) wskazał na konieczność przejścia "do oceny bezpieczeństwa produktu zgodnie z art. 6 ust. 3 oraz wskazanych tam zasadniczych kryteriów oceny, z uwzględnieniem treści art. 4 i 5 u.o.b.p." Nie było w związku z tym niezgodne z prawem zwrócenie przez Sąd pierwszej instancji - podkreślający lakoniczność oceny dokonanej dotychczas przez Prezesa UOKiK w wydanych
w sprawie decyzjach - uwagi na treść art. 4 ust. 1 i 2 u.o.b.p., w tym konieczność analizy bezpieczeństwa produktu, również z uwzględnieniem oznakowania, instrukcji oraz dołączonych do produktu informacji. Bezprzedmiotowe są dywagacje zawarte
w skardze kasacyjnej, iż "nie można każdej osobie przypisywać nadzwyczajnej ostrożności, znajomości instrukcji i ostrzeżeń dla produktów posiadanych być może od lat, które de facto (...) użytkownicy po prostu wyrzucają po rozpakowaniu produktu", skoro art. 6 ust. 3 oraz art. 5 i 4 u.o.b.p. wskazują na zasadnicze kryteria oceny produktu bezpiecznego, w tym art. 4 ust. 2 pkt 1 i 3 - wprost na cechy produktu, takie jak jego skład, opakowanie, instrukcję montażu i uruchomienia,
a także - biorąc pod uwagę rodzaj produktu - instrukcję instalacji i konserwacji oraz wygląd produktu, jego oznakowanie, ostrzeżenia i instrukcje dotyczące jego użytkowania (...) oraz wszelkie inne udostępniane konsumentowi wskazówki lub informacje dotyczące produktu.
Z tych wszystkich względów, ponieważ żaden z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie okazał się zasadny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt 1 wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205
§ 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).