II SA/Op 185/23

II SA/Op 185/23 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Aleksandra Sędkowska
Beata Kozicka
Tomasz Judecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II GSK 305/24 - Wyrok NSA z 2024-07-25
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 16, art. 28, art. 31 par. 1 i par. 2,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 2261
art. 40 ust. 1, art. 43 pkt 2,
Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o Stowarzyszeniach (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 195
art. 27 ust. 2,
Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Dz.U. 2023 poz 991
art. 4 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia zwykłego R. w N. na postanowienie Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 17 kwietnia 2023 r., nr EP.906.1.2022.KK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Stowarzyszenie "R." (dalej jako: "strona", "Stowarzyszenie", "skarżąca") zaskarżyło postanowienie Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej jako: "organ II instancji", "OPWIS") z dnia 17 kwietnia 2023 r., nr EP.906.1.2022.KK utrzymujące w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 20 września 2022 r., nr 1/EP/2022 (dalej jako: "organ I instancji", "PPIS") odmawiające wszczęcia postępowania.
Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym oraz prawnym.
Wnioskiem datowanym na dzień 3 sierpnia 2022 r. Stowarzyszenie zwróciło się do OPWIS z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie wydania: po pierwsze – decyzji zakazującej Podmiotowi leczniczemu prowadzącemu zakład leczniczy – A sp. p. (dalej jako: "Podmiot leczniczy") wykonywania działalności leczniczej w jego pomieszczeniach ze skutkiem natychmiastowym; po drugie – decyzji zakazującej Podmiotowi leczniczemu prowadzenia działalności leczniczej w zakresie: zabiegi [...], endoskopia [...], minimalnie inwazyjna [...], minimalnie inwazyjna [...] ze skutkiem natychmiastowym; po trzecie – decyzji zakazującej Podmiotowi leczniczemu wykonywania działalności leczniczej w zakresie leczenia stacjonarnego [...] ze skutkiem natychmiastowym. Jako podstawę do wydania decyzji objętej żądaniem Stowarzyszenie wskazało na art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 195 z późn. zm. – dalej jako: "ustawa o PIS"). Równocześnie na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. uzasadniając wniosek celami statutowymi i ważnym interesem społecznym wniosło Stowarzyszenie o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w powyższej sprawie. OPWIS przy piśmie z dnia 5 sierpnia 2022 r. przesłał wniosek zgodnie z właściwością do organu I instancji.
Pismem z dnia 23 sierpnia 2022 r. PPIS wezwał Stowarzyszenie do przedstawienia regulaminu celem wykazania, że K. P. jest uprawniona do reprezentowania stowarzyszenia "R.". Odpowiadając na wezwanie skarżące Stowarzyszenie wskazało, powołując się na ustawę z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2020 r., poz. 2261 z późn. zm. - dalej jako: "Prawo o stowarzyszeniach"), że niedołączenie do wniosku regulaminu nie stanowiło braku formalnego, a żądanie organu – jak zaznaczyło – było niedopuszczalne. Niemniej jednak przekazało uchwałę ustanawiającą K. P. przedstawicielką Stowarzyszenia, a także jego Regulamin Stowarzyszenia Zwykłego (dalej jako: "Regulamin").
Postanowieniem z dnia 20 września 2022 r. organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania we wnioskowanej sprawie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 61a § 1 k.p.a., w zw. z art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. Uzasadniając wyjaśnił organ pierwszoinstancyjny, że zasadą w postępowaniu administracyjnym jest udział w nim stron, przy czym pojęcie strony określone zostało w art. 28 k.p.a. Wyjątkiem od tej zasady jest udział w postępowaniu organizacji społecznych, których uczestnictwo nie wynika z istnienia po ich stronie własnego interesu prawnego, lecz przemawia za tym wyłącznie interes społeczny, przy czym ten udział musi być uzasadniony celami statutowymi. Udział organizacji społecznych w konkretnym postępowaniu administracyjnym nie pozostaje bez wpływu na sytuację prawną samych stron, dlatego przesłanki dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco.
Oceniając wniosek Stowarzyszenia w kontekście przepisu art. 31 § 1 k.p.a. PPIS stwierdził, że nie spełnia ono określonych w nim warunków. Przede wszystkim jego cele statutowe nie uzasadniają wszczęcia takiego postępowania. Zaznaczył przy tym, że cel działania stowarzyszeń, zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo o stowarzyszeniach, określa statut. Cel działania stowarzyszenia zwykłego określa zaś regulamin, który zgodnie z art. 43 pkt 2 ustawy Prawo o stowarzyszeniach ma znaczenie prawne statutu stowarzyszenia. Cel działania w statucie/regulaminie powinien być określony na tyle precyzyjnie, nie ogólnikowo, aby dało to podstawę do wyprowadzenia związku z mającą lub będącą przedmiotem postępowania administracyjnego sprawy. Każdy cel działania określony w statucie/regulaminie nadanym czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia do niego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działania organizacji społecznej czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Zaznaczył organ, że we wniosku Stowarzyszenie powołało się na swoje cele statutowe, wskazując, że jego Regulamin przewiduje działanie na rzecz poprawy stanu i jakości leczenia w podmiotach wykonujących działalność leczniczą w zakresie [...] oraz monitorowanie jakości wykonywania świadczeń w powyższym zakresie w podmiotach wykonujących działalność leczniczą poprzez między innymi udział w postępowaniach administracyjnych dotyczących wpisów w rejestrach podmiotów wykonujących działalność leczniczą, to jednak – jak stwierdził – negatywnie zweryfikował tę przesłankę.
Następnie organ I instancji przytoczył ust. 6 i 7 Regulaminu, cytując cele Stowarzyszenia. Zaznaczył przy tym, że zgodnie z ust. 7 pkt g Stowarzyszenie realizuje swoje cele między innymi poprzez uczestniczenie jako strona w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez organy państwowe i samorządowe, w szczególności w postępowaniach dotyczących dokonywania wpisów, odmowy dokonywania wpisów, zmian wpisów w rejestrach podmiotów wykonujących działalność leczniczą oraz nakładania kar pieniężnych na podmioty wykonujące działalność leczniczą.
Mając to na uwadze skonstatował organ pierwszoinstancyjny, że Stowarzyszenie nie posiada "kwalifikacji do występowania w niniejszej sprawie", a nadto, iż żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji zakazującej Podmiotowi leczniczemu wykonywania działalności leczniczej nie może być uznane za uzasadnione przywołanymi celami statutowymi. Motywując stwierdził PPIS, że określone cele w ust. 6 pkt g i j Regulaminu wskazują jedynie na działanie na rzecz poprawy stanu i jakości leczenia oraz monitorowanie jakości wykonywania świadczeń z zakresu [...]. Zauważył nadto, iż zgodnie z definicją językową słownika języka polskiego – "monitorować" - oznacza systematycznie sprawdzać przebieg jakiegoś zjawiska lub stan czegoś. Z powyższego w jego opinii wynika, iż cele stowarzyszenia skupiają się na zorganizowanym sposobie obserwacji, nadzorowaniu podmiotów leczniczych wykonujących działalność leczniczą w zakresie [...] na terenie całego kraju, jak również na działaniu tego Stowarzyszenia na rzecz poprawy stanu i jakości leczenia w tych podmiotach.
Zdaniem organu I instancji nie jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji zakazującej Podmiotowi leczniczemu wykonywania działalności leczniczej w trybie art. 27 ust. 2 ustawy o PIS w pomieszczeniach tego podmiotu, działalności leczniczej w zakresie: zabiegi [...], endoskopia [...], minimalnie [...], jak również w zakresie leczenia stacjonarnego jednego dnia. Uznał także PPIS, że sprawa niniejsza nie mieści się w granicach celów określonych w regulaminie tej organizacji. Ponadto zaznaczył, że realizacja celów Stowarzyszenia została zawężona do występowania jako strona w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniach administracyjnych dotyczących dokonywania wpisów, odmowy dokonywania wpisów, zmian wpisów w rejestrach podmiotów wykonujących działalność leczniczą oraz nakładania kar pieniężnych na podmioty wykonujące działalność leczniczą. Nie obejmuje natomiast możliwości uczestniczenia w innych postępowaniach niż te wymienione powyżej.
Stowarzyszenie złożyło zażalenie i postanowieniem z dnia 13 października 2022 r. OWPIS utrzymał w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne.
Organ II instancji, uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, w pełni podzielił pogląd, że: po pierwsze – cele statutowe i zakres działania Stowarzyszenia nie mają merytorycznego powiązania z przedmiotem postępowania administracyjnego, a nadto, po drugie – nie została spełniona przesłanka w postaci interesu społecznego. Jego zdaniem na akceptacje zasługuje twierdzenie organu I instancji, iż Stowarzyszenie w sposób ogólny powołało się na zasady ochrony zdrowia wskazując, że działanie na rzecz poprawy stanu i jakości leczenia zawsze leży w interesie społecznym. Jednocześnie w ocenie organu II instancji Stowarzyszenie nie dostarczyło dowodów wskazujących, że Podmiot leczniczy powoduje pogorszenie stanu zdrowia w znacznych rozmiarach lub zagraża życiu lub zdrowiu ludzi. Tym samym stwierdził, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 31 § 1 k.p.a. Stowarzyszenie "w sposób ogólny powołuje się na zasady ochrony zdrowia, wskazując że działanie na rzecz środowiska zawsze leży w interesie społecznym". Zauważył przy tym, że "ponadto w chwili rozpatrywania sprawy wykonywanie działalności leczniczej w zakresie: zabiegi [...], endoskopia [...], minimalnie [...], minimalnie [...] przez podmiot leczniczy (...) nie jest wykonywane z powodu braku decyzji na uruchomienie pracowni i na uruchomienie i stosowanie aparatu rentgenowskiego". Obecnie – jak zaznaczył OPWIS – prowadzone jest przez niego postępowanie dotyczące wydania pozwoleń na uruchomienie pracowni i na uruchomienie i stosowanie aparatu rentgenowskiego.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona i wniosła na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Sąd w wyroku z dnia 19 stycznia 2023 r. (II SA/Op 316/22) uchylił zaskarżone postanowienie OPWIS. W ocenie Sądu negatywne rozpoznanie wniosku, z powodu nie dostarczenia przez Stowarzyszenie dowodów wskazujących, że Podmiot leczniczy powoduje pogorszenie stanu zdrowia w znacznych rozmiarach, zagraża życiu lub zdrowiu ludzi jest w okolicznościach przedmiotowej sprawy co najmniej przedwczesne. Sąd uznał, że o ile organ II instancji powziął wątpliwości co do kompletności wniosku w aspekcie przesłanek o których mowa w art. 31 § k.p.a., to winien dążyć do usunięcia ujawnionych braków, czego w sprawie nie uczynił. Tym samym nie wyjaśnił: okoliczności stanowiących przedmiot wniosku; stan faktyczny sprawy; czy odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na niezgodność jego przedmiotu z celami statutowymi Stowarzyszenia, czy z uwagi na brak interesu społecznego. W konsekwencji, w ocenie Sądu, OPWIS nie rozpoznał wniosku Stowarzyszenia; w dalszej kolejności nie uzasadnił kwestii jego legitymacji i kompetencji w sposób wyczerpujący oraz całościowy; a ocena – przedstawiona w objętym skargą orzeczeniu – jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. W postanowieniu brak jest całościowej i wyczerpującej oceny w kontekście obowiązujących przepisów prawa i okoliczności faktycznych dotyczących inicjatywy Stowarzyszenia, jego celów i interesu społecznego wespół z okolicznościami wskazanymi we wniosku, co narusza wskazane w wyroku przez Sąd przepisy procesowe (tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 15, art. 107 § 3 k.p.a.).
Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, opisanym we wstępie postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2023 r., organ II instancji kolejny raz utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu zaprezentował dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazał prawne regulacje przedmiotu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia i podstawy faktyczne. W uzasadnieniu faktycznym wskazał na przeprowadzone przez siebie dodatkowe czynności dowodowe dokonane w ponownie przeprowadzonym postępowaniu (k. 20 – 22 akt sądowych) oraz na ustalenia z nich wynikające (k. 20 – 26 akt sądowych). Mają one swoje odzwierciedlenie w aktach administracyjnych. Na tej podstawie dokonał negatywnej weryfikacji legitymacji Stowarzyszenia do wystąpienia z wnioskiem i zawartego w nim twierdzenia, że działalność Podmiotu leczniczego powoduje pogorszenie stanu zdrowia w znacznych rozmiarach lub zagraża życiu lub zdrowiu ludzi. Akceptując stanowisko organu I instancji wyjaśnił, że w sprawie odmowa wszczęcia postępowania następuje z uwagi na nie spełnienie przez Stowarzyszeniu obu przesłanek z art. 31 k.p.a.: wniosek nie był zgodny z celami statutowymi Stowarzyszenia (1), a Stowarzyszenie nie działało w interesie społecznym (2).
Uzasadniając swoje stanowisko w zakresie braku spełnienia pierwszej z przesłanek z art. 31 k.p.a., tj. zgodności wniosku z celami statutowymi Stowarzyszenia, OPWIS, podobnie jak organ I instancji, przytoczył m.in. postanowienia statutowe zawarte w Regulaminie Stowarzyszenia (tj. ust. 6 lit. a-j oraz ust. 7 lit. g). W jego ocenie wynika z nich m.in., że nie obejmują one udziału Stowarzyszenia w postępowaniach administracyjnych dotyczących wydawania decyzji zakazującej wykonywania działalności, a jedynie w zakresie dokonywania, odmowy dokonywania i zmian wpisów w rejestrach podmiotów wykonujących działalność leczniczą. Wskazane zaś w Regulaminie działania na rzecz poprawy stanu i jakości leczenia nie są tożsame z zakresem wniosku strony, tj. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zakazie prowadzenia działalności.
W odniesieniu do braku spełnienia drugiej przesłanki z art. 31 k.p.a., tj. braku działania w interesie społecznym, organ II instancji odniósł się do merytorycznych zarzutów jakie Stowarzyszenie sformułowało pod adresem Podmiotu leczniczego. Wyjaśnił, że zakres sprawowanego przez organy inspekcji nadzoru obejmuje warunki sanitarno – higieniczne i, że tylko ich naruszenie skutkuje zastosowaniem art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, na który to przepis powołuje się we wniosku Stowarzyszenie. Stwierdził jednak, że samo Stowarzyszenie nie wykazało by Podmiot leczniczy naruszył warunki sanitarno – higieniczne. W jego ocenie nie są tego dowodem przytoczone przez Stowarzyszenie zdarzenia medyczne. Podając bowiem jako dowód, nieprawidłowo wykonany zabieg [...], Stowarzyszenie nie wykazało by jego wykonanie nastąpiło w nieprawidłowych warunkach sanitarno – higienicznych.
OPWIS wyjaśnił przy tym, że nie jest właściwy do oceniania samych zabiegów wykonywanych w podmiocie leczniczym. Do jego obowiązków należy bowiem wyłącznie sprawowanie nadzoru nad warunkami sanitarno – higienicznymi pomieszczeń, w których prowadzona jest działalność lecznicza oraz wydawanie zezwoleń na uruchomienie i stosowanie aparatów rentgenowskich oraz uruchomienie pracowni rentgenowskich. Zgłaszane zaś w tym zakresie zastrzeżenia są już nieaktualne. Wydane przez organ II instancji decyzje, zezwalające na prowadzenie gabinetu radiologii zabiegowej, z obniżoną jego powierzchnią, zostały usunięte z obrotu prawnego.
Dodał też, że liczne kontrole przeprowadzone przez pracowników inspekcji nie wykazały nieprawidłowości w zakresie nadzoru sprawowanego nad Podmiotem leczniczym. Wszelkie wydawane przez inspekcje zalecenia (dotyczące transportu, dekontaminacji, w tym sterylizacji narządzi wielokrotnego użytku) były przez Podmiot leczniczy wykonywane i zostały usunięte. Ustalił również, że wprowadzone przez Podmiot leczniczy rozwiązania organizacyjno – techniczne nie stwarzają zagrożenia dla pacjentów i osób postronnych. Konkludując nie stwierdził naruszeń przepisów, które stanowiłyby podstawę do wszczęcia postępowania i wydania decyzji objętej wnioskiem Stowarzyszenia. Nadto wskazał na brak jakichkolwiek informacji o faktycznej realizacji przez Stowarzyszenie jego celów. Powołał się na odmowę ich wykazania przez Stowarzyszenie poprzez nie udzielenie przez Stowarzyszenie odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 16 marca 2023 r.
Z rozstrzygnięciem OPWIS nie zgodziła się strona. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosła o jego uchylenie w całości, a także o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W zasadniczej kwestii autor skargi powtórzył zarzuty dotychczas prezentowane, podniesione we wnoszonych środkach zaskarżenia i argumenty przytoczone na ich poparcie. Zarzucił m.in., że i tym razem OPWIS nie wskazał, dlaczego w jego ocenie przedmiot wniosku nie jest zgodny z celami statutowymi Stowarzyszenia; nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione i dowodów na których się oparł. Zarzucił, że argumentacji organu nie realizuje wskazań wyroku WSA w Opolu z dnia 19 stycznia 2023 r., II SA/Op 316/22, że ponownie narusza prawo procesowe: art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a. W skardze zarzucono m.in., że Podmiot leczniczy prowadzi działalność leczniczą w zakresie [...] bez posiadania obowiązkowego dla tego rodzaju działalności leczniczej [...], a pacjentów ufających, że lekarz dochowa staranności w ich leczeniu, operuje w zwykłym gabinecie, bez zachowania zasad aseptyki, z naruszeniem standardów, w tym sanitarnych i epidemiologicznych znanych w medycynie od stu lat. Wytknął stwierdzone przypadki nieprawidłowości w dotychczasowej działalności Podmiotu leczniczego. Wskazał na decyzje OPWIS zezwalające na stosowanie aparatu rentgenowskiego, które zostały następnie unieważnione przez GIS oraz na fakt, że pomimo braku takiego zezwolenia Podmiot leczniczy nadal wykonywał operację z użyciem aparatu rentgenowskiego, co doprowadziło do nałożenia na niego kary pieniężnej.
W odpowiedzi na skargę OPWIS wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu ponownie opisał przebieg postępowania, powielając kwestie prawne i faktyczne, które legły u podstaw wydania objętego skargą rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach sądowego wymiaru sprawiedliwości kontrola zaskarżonego aktu jest dokonywana w aspekcie kryteriów nakreślonych w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm. – dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia OPWIS, w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi Stowarzyszenia. Nie narusza ono bowiem prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania go z obrotu prawnego.
Nie umknęło uwadze Sądu, że zaskarżone postanowienie OPWIS zostało wydane w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wynikającymi z wydanego w sprawie wyroku WSA w Opolu z dnia 19 stycznia 2023 r., II SA/Op 316/22, które Sąd przytoczył powyżej, w części historycznej uzasadnienia niniejszego wyroku. Dokonując kontroli legalności postanowienia Sąd miał na uwadze obowiązek ich realizacji. Stosownie bowiem do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sąd zauważa, że wskazania i oceny wyrażone przez WSA w Opolu w ww. wyroku z dnia 19 stycznia 2023 r. koncentrowały się wokół kwestii procesowych a nie materialnych, co wynika z faktu, że zaskarżone postanowienie ma charakter procesowy.
Przechodząc do oceny zaskarżonego aktu, także w zakresie wytycznych i ocen wyrażonych przez WSA w Opolu w ww. wyroku z dnia 19 stycznia 2023 r., Sąd stwierdza:
Z ustalonego stanu sprawy wynika, że OPWIS w zaskarżonym postanowieniu z dnia 17 kwietnia 2023 r. odmówił skarżącemu Stowarzyszeniu wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji zakazującej Podmiotowi leczniczemu prowadzenia określonej we wniosku działalności leczniczej. Żądana przez Stowarzyszenie decyzja administracyjna miała być wydana na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy. Z przepisu tego wynika, że jeżeli naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Jej wydanie jest zatem, uzależnione od stwierdzenia naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych (1) powodujących bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi (2).
Z kolei podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 31 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, z późn. zm. – dalej jako: "k.p.a."), które stanowią, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (§ 1). Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (§ 2).
Na tle cytowanej regulacji w doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że obowiązkiem organizacji społecznej chcącej uruchomić w tym trybie postępowanie albo przystąpić do już toczącego się postępowania pozostaje szczegółowe uzasadnienie potrzeby ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego oraz wskazanie, jak realnie jest ona w stanie bronić tego interesu. Poza tym zasadny jest pogląd o konieczności istnienia rzeczywistej, a nie jedynie abstrakcyjnej zależności pomiędzy celami statutowymi organizacji społecznej oraz przedmiotem postępowania, do którego zamierza ona przystąpić. Cel działania organizacji społecznej określony w statucie może przemawiać za wszczęciem postępowania lub za dopuszczeniem do udziału w toczącym się postępowaniu, jeżeli jego przedmiot wkracza w zakres działania tej organizacji, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też z uwagi na jego wynik (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, art. 31 Nb 8).
Jednakże – co wielokrotnie podnosił Naczelny Sąd Administracyjny w swych orzeczeniach – nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się np. na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć, bądź że powinno być z urzędu wszczęte przez organ postępowanie administracyjne. Nie muszą to być takie okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły, ale okoliczności, które mogą zaistnieć. Organizacja społeczna winna podać takie okoliczności, które będą świadczyły o tym, że jej udział w tym postępowaniu jest zasadny, bądź też, że zasadne jest wszczęcie postępowania administracyjnego w danej sprawie, bo zachodzą wątpliwości co do pewnego rodzaju okoliczności i jej udział w postępowaniu lub wszczęcie postępowania może dodatkowo zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione (por. wyroki NSA: z 5 listopada 2014 r., II OSK 985/13; z 15 kwietnia 2015 r., II OSK 2194/13; z 10 maja 2023 r., III OSK 2181/21).
"Jeżeli organizacja społeczna podnosi na przykład, że zostaną przekroczone normy jakości powietrza, czy też dopuszczalne normy hałasu, bądź planowana inwestycja spowoduje degradację terenów zielonych, to winna wskazać takie okoliczności, które świadczą o tym, że taki fakt może mieć miejsce. Zatem jeśli organizacja społeczna podnosi np. możliwość negatywnych oddziaływań na środowisko, zdrowie ludzi, to winna uprawdopodobnić poprzez podanie określonych okoliczności faktycznych, że tak może się zdarzyć i okoliczność ta winna zostać sprawdzona w postępowaniu administracyjnym. Nie jest wystarczające samo twierdzenie, że wystąpi negatywne oddziaływanie inwestycji. W sytuacji, gdy tylko takiego ogólnego sformułowania użyła organizacja społeczna, to samo takie twierdzenie można uznać za niewystarczające" (zob. wyrok NSA z 9 listopada 2021 r., II OSK 3020/20).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanego aktu należy stwierdzić, że OPWIS zasadnie uznał, że skarżący – będący, jako stowarzyszenie zwykłe w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy Prawo o stowarzyszeniach, niewątpliwie jest organizacją społeczną – nie wykazał jednak, że jego cele statutowe (regulaminowe) uzasadniają żądane wszczęcie postępowania przez organy inspekcji (1), ani że przemawia za tym interes społeczny (2).
Rację ma OPWIS, że cytowane w zaskarżonym postanowieniu regulacje ust. 6 Regulaminu, na które powołało się Stowarzyszenie uzasadniając swój wniosek (tj. działanie na rzecz poprawy stanu i jakości leczenia w podmiotach wykonujących działalność leczniczą w zakresie [...] na terenie całego kraju – por. ust. 6 lit. g oraz i Regulaminu) nie są tożsame z zakresem wniosku tj. wydaniem decyzji o zakazanie prowadzenia działalności leczniczej. Same w sobie nie mogą one przesądzać o zasadności zgłoszonego żądania, gdyż są na tyle ogólne, iż nie mogą rozstrzygać o istnieniu powiązania przedmiotu sprawy administracyjnej, w której zostało złożone żądanie wszczęcia postępowania, z przedmiotowym zakresem działania Stowarzyszenia wyznaczonym jego celami. Tak określony cel statutowy nie charakteryzuje dostatecznie konkretnie przedmiotowego zakresu działania Stowarzyszenia. Z tego względu jest on nieprzydatny do rozstrzygania o tym, czy wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej, której dotyczy zgłoszone żądanie, uzasadnione jest wskazanymi celami statutowymi Stowarzyszenia.
Natomiast prawnie relewantne podstawy oceny zasadności żądania zgłoszonego przez Stowarzyszenie w trybie art. 31 k.p.a. określone zostały w ust. 7 Regulaminu. Wyznacza on zakres podmiotowy i przedmiotowy działania Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym. Pozwala na dokonanie oceny w kwestii powiązania przedmiotu konkretnej sprawy administracyjnej, objętej wnioskiem o jej wszczęciem złożonym w trybie art. 31 k.p.a., z zakresem działania Stowarzyszenia.
Z treści przytoczonego przez OPWIS ust. 7 lit. g Regulaminu wynika wprost, że: "Stowarzyszenie realizuje swoje cele poprzez uczestniczenie jako strona w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez organy (...), w szczególności w postępowaniach dotyczących: dokonywania wpisów, odmowy dokonywania wpisów, zmian wpisów w rejestrach podmiotów wykonujących działalność leczniczą". Przedmiotowy zakres postępowań administracyjnych, w których Stowarzyszenie może brać udział, nie tworzy katalogu zamkniętego. Jest bowiem on określony jedynie przykładowo (w Regulaminie użyto wyrażenia "w szczególności"). Regulacja ta ogranicza jednak udział Stowarzyszenia w aspekcie podmiotowym, na co trafnie zwrócił uwagę już organ I instancji stwierdzając, w uzasadnieniu utrzymanego w mocy postanowienia pierwszoinstacyjnego, że realizacja celów statutowych Stowarzyszenia została zawężona w Regulaminie do występowania w postępowaniach administracyjnych jako strona w rozumieniu k.p.a.
W ocenie Sądu jest to prawidłowym pogląd. W realiach obowiązującego Regulaminu, który zgodnie z art. 43 pkt 2 ustawy Prawo o stowarzyszeniach ma znaczenie prawne statutu stowarzyszenia, Stowarzyszenia może uczestniczyć w postępowaniach administracyjnym tylko "jako strona w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego". Stroną postępowania jest zaś każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Organizacja społeczne nie jest stroną postępowania w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest podmiotem na prawach strony. Analizowane regulacje statutowe Stowarzyszenia zawężają zatem jego udział, jako inicjatora postępowań administracyjnych, tylko do spraw własnych. Koresponduje to z regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2023 r. poz. 991 z późn zm.) zgodnie z którym podmiotami leczniczymi są fundacje i stowarzyszenia, których celem statutowym jest wykonywanie zadań w zakresie ochrony zdrowia i których statut dopuszcza prowadzenie działalności leczniczej. Regulamin umożliwia Stowarzyszeniu uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych, w sprawach własnych, jako podmiot prowadzący działalność leczniczą.
Regulamin nie przewiduje jednak realizacji celów Stowarzyszenia poprzez wnoszenie żądań wszczęcia postępowania w sprawach innych osób (tu: o wydanie decyzji zakazującej wykonywania działalności leczniczej przez Podmiot leczniczy), w charakterze podmiotu na prawach strony, opierającego to żądanie na art. 31 k.p.a., w celu wspieraniu poszanowania obiektywnie rozumianego interesu społecznego. Regulamin nie przewiduje tego rodzaju aktywności procesowej Stowarzyszenia. Sąd zatem zgadza się z zaskarżonym rozstrzygnięciem, bo cele statutowe skarżącego Stowarzyszenia nie przemawiały za uwzględnieniem jego wniosku.
Prawidłowe jest też stanowisko OPPIS, że brak jest spełnienia w sprawie także drugiego warunku do skutecznego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, to jest interesu społecznego.
Jak to już wyżej wyjaśniono, jeżeli organizacja społeczna opiera swe żądanie wszczęcia postępowania w trybie art. 31 k.p.a. na twierdzeniu o możliwości lub fakcie wystąpienia pewnych negatywnych zjawisk (np. szkodliwych oddziaływań na zdrowie ludzi wykonywania zabiegów operacyjnych z naruszenie warunków sanitarnych i higienicznych) to takie twierdzenie winno być przynajmniej uprawdopodobnione przez podanie konkretnych okoliczności faktycznych, że tak może się zdarzyć lub że tak się zdarzyło (por. wyżej cytowany wyrok NSA z 9 listopada 2021 r., II OSK 3020/20). Nie leży bowiem w interesie społecznym angażowanie organów administracji (tu: organów inspekcji) każdorazowo w proces weryfikacji zgłaszanych przez organizację społeczną "problemów", których zasadność nie została nawet uprawdopodobniona. W przeciwnym razie dochodziłoby do sytuacji, w których organ inspekcji byłby zobligowany w zasadzie wszczynać każdorazowo – na skutek wniosku zgłaszanego przez daną organizację (tu: Stowarzyszenie) – postępowania w sprawie zakazania prowadzenia działalności leczniczej. Oznaczałoby to automatyczne angażowanie sił i środków aparatu administracji publicznej w działania, które takiego zaangażowania być może wcale nie wymagają, kosztem spraw rzeczywiście tego wymagających (podobnie WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 6 września 2023 r., IV SA/Op 526/23).
W niniejszej sprawie na ten aspekt słusznie zwrócił uwagę OWPIS. Mianowicie w swym postanowieniu wytknął, że Stowarzyszenie - liczące 3 członków lekarzy – nie wykazało w żaden sposób, by prowadziło faktyczną działalność wskazaną w statucie. Wskazał na dowody potwierdzające to stanowisko (pismo Starosty O. z dnia 24 lutego 2023 r., wezwanie z dnia 16 marca 2023 r. na które Stowarzyszenie nie udzieliło odpowiedzi, skargę Stowarzyszenie z dnia 17 marca 2023 r. z której wynik, że Stowarzyszenie nie zamierza przedstawiać jakichkolwiek dokumentów potwierdzających faktyczna realizację jego celów). Z powyższego wynika, że skarżące Stowarzyszenie, poza wskazaniem, że działa w interesie "niczego nieświadomych pacjentów", narażonych - w jego ocenie - na negatywne oddziaływanie Podmiotu leczniczego przez wykonywanie zabiegów operacyjnych w zakresie [...] bez [...], nie przedstawiło żadnej konkretnej argumentacji i dowodów potwierdzających realizację w ten sposób jego celów statutowych. Tym samym, nie uprawdopodobniło, że w istocie reprezentuje, in concreto, interes społeczności (tu: pacjentów) w żądaniu wszczęcia postępowania w trybie art. 31 k.p.a., w celu wspieraniu poszanowania obiektywnie rozumianego interesu społecznego.
W niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie, w toku postępowania uzasadniało wniosek tym, że Główny Inspektor Sanitarny wszczął postępowanie administracyjne, a następnie w dniu 9 września 2022 r. wydał decyzje stwierdzające nieważność czterech decyzji OPWIS w Opolu, które zezwalały Podmiotowi leczniczemu na uruchomienie medycznej pracowni rentgenowskiej, uruchomienie i stosowanie aparatu rtg dla radiologii zabiegowej. Decyzje te – jak słusznie zauważyło Stowarzyszenie – zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ pomieszczenia, w których używany był aparat rtg nie spełniają stanowionego prawem wymogu minimalnej powierzchni 19 m2 dla gabinetu radiologii zabiegowej. Treść decyzji stwierdzających nieważność jest znana dla Sądu z urzędu, bo Stowarzyszenie, pismem z dnia 14 grudnia 2022 r., załączyło je do akt sprawy zakończonej wyrokiem WSA w Opolu z dnia 19 stycznia 2023 r. (II SA/Op 316/22). Jak jednak zwrócił uwagę organ II instancji decyzje, zezwalające na prowadzenie gabinetu radiologii zabiegowej z obniżoną jego powierzchnią, zostały już usunięte z obrotu prawnego, w odrębnym postępowaniu, wszczętym z inicjatywy Stowarzyszenia, co jest jemu wiadome. W tym zakresie zarzuty są – jak słusznie zauważył organ II instancji – nie tylko nieaktualne. Opisane we wniosku wadliwości zostały sanowane we właściwym trybie (nieważnościowym). Co równie ważne, w ocenie Sądu, ostateczne decyzje zezwalające Podmiotowi leczniczemu na uruchomienie/prowadzenie pracowni rentgenowskiej, do momentu stwierdzenia ich nieważności, korzystały z domniemania legalności wynikającego z zasady trwałości decyzji administracyjnych (por. art. 16 k.p.a.). Nie sposób jest obarczać skutkami ich wadliwego wydania Podmiot leczniczy, który decyzje te tylko wykonywał. Nie sposób mu zarzucić, że wykonując uprawnienia z nich płynące, w okresie ich obowiązywania, działał z naruszeniem prawa.
Organ II instancji słusznie zauważył, że licznie przeprowadzone kontrole przez pracowników inspekcji nie wykazały innych nieprawidłowości w zakresie sprawowanego nadzoru nad Podmiotem leczniczym. Wszelkie wydawane przez inspekcje zalecenia (dotyczące transportu, dekontaminacji, w tym sterylizacji narządzi wielokrotnego użytku) były przez Podmiot leczniczy wykonywane i zostały usunięte. Ustalił, że wprowadzone przez Podmiot leczniczy rozwiązania organizacyjno – techniczne nie stwarzają obecnie zagrożenia dla pacjentów i osób postronnych. Nie stwierdził zatem naruszeń przepisów, które stanowiłyby obecnie podstawę do zamknięcia Podmiotu leczniczego na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, a skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, że jest inaczej.
OPWIS prawidłowo zwrócił uwagę na zakres sprawowanego przez organy inspekcji nadzoru obejmującego warunki sanitarno – higieniczne i, że tylko ich naruszenie skutkuje zastosowaniem art. 27 ust. 2 ustawy o PIS. Nie potwierdzają naruszenia tego rodzaju warunków przytoczone przez Stowarzyszenie zdarzenia medyczne. Podając jako dowód nieprawidłowo wykonanych zabiegów [...] Stowarzyszenie nie wykazało jego wykonania w nieprawidłowych warunkach sanitarno – higienicznych. Organ wyjaśnił przy tym, że nie jest właściwy do oceniania samych zabiegów wykonywanych przez Podmiot leczniczy. Do jego obowiązków należy bowiem wyłącznie sprawowanie nadzoru nad warunkami sanitarno – higienicznymi pomieszczeń w których prowadzona jest działalność lecznicza oraz wydawanie zezwoleń na uruchomienie i stosowanie aparatów rentgenowskich oraz uruchomienie pracowni rentgenowskich. Tymczasem zgłaszane w tym zakresie przez Stowarzyszenie zastrzeżenia dotyczą zdarzeń medycznych, a negatywne ocena ich skuteczności, zasadności, czy bezpieczeństwa, jest prawnie obojętną z punktu widzenia kompetencji i przesłanek organu do zastosowania art. 27 ust. 2 ustawy o PIS.
Sąd zauważa przy tym, że skarżące Stowarzyszenie wnosząc podanie wskazało opisane powyżej nieprawidłowości. Okoliczności przemawiające za wszczęciem postępowania na żądanie Stowarzyszenia winny być przez Stowarzyszenie podniesione w ramach wykazania interesu społecznego w sprawie. Wskazane nieprawidłowości zostały jednak już usunięte we właściwym trybie, a bieżące kontrole inspekcji (znane organowi z urzędu) nie potwierdziły wystąpienia nieprawidłowości w zakresie warunków sanitarno – higieniczne uzasadniających zastosowanie wobec Podmiotu leczniczego art. 27 ust. 2 ustawy o PIS. Także przeprowadzone przez organ II instancji postępowanie dowodowe nie wykazało wystąpienia okoliczności uzasadniających zastosowanie art. 27 ust. 2 ustawy o PIS. W takiej sytuacji samo wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie należy ocenić jako zbędne, a rozstrzygnięcie wydane w sprawie należało uznać za prawidłowe.
Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, OPWIS prawidłowo ustalił stan sprawy, rozpoznał wniosek Stowarzyszenia, uzasadnił w zaskarżonym postanowieniu kwestie jego legitymacji i kompetencji, uczynił to w sposób wyczerpujący oraz całościowy, zgodnie z przepisami prawa procesowego w tym art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 15, art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie, w trybie uproszczonym, została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl