II GSK 303/25

II GSK 303/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek
Karolina Kisielewicz-Sierakowska
Wojciech Kręcisz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II SA/Ke 351/24 - Wyrok WSA w Kielcach z 2024-10-23
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 338
art. 36 ust. 1, art. 3 pkt 1a
Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 października 2024 r. sygn. akt II SA/Ke 351/24 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia 30 kwietnia 2024 r. znak NZ.906.1.9.2024 w przedmiocie opłaty za czynności wykonywane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od P. S.A. w W. na rzecz Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 października 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 351/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi P. S.A. w W. na decyzję Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia 30 kwietnia 2024 r. znak: NZ.906.1.9.2024 w przedmiocie opłaty za czynności wykonywane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach, a także orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego w wysokości 597 złotych na rzecz P. S.A. w W.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Na wniosek Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 14 grudnia 2023 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kielcach (dalej: organ I instancji), działając na podstawie przepisu art. 53 ust. 4 pkt 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), postanowieniem z dnia 29 grudnia 2023 r. uzgodnił pozytywnie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego na terenie zamkniętym, dla inwestycji polegającej na budowie i przebudowie infrastruktury kolejowej (wraz z niezbędnymi rozbiórkami). Następnie pismem z dnia 23 stycznia 2024 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kielcach zawiadomił inwestora, tj. P. S.A. w W. o zamiarze wydania decyzji wymierzającej opłatę za analizę dokumentacji ww. inwestycji.
Decyzją z dnia 20 lutego 2024 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kielcach nałożył na P. S.A. w W. opłatę w wysokości kosztów związanych ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w wysokości 84 zł za czynności związane z dokonaniem analizy pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zakończonego wydaniem postanowienia z dnia 29 grudnia 2023 r.
Zaskarżoną decyzją z dnia 30 kwietnia 2024 r. Świętokrzyski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Kielcach (dalej: organ odwoławczy, ŚPWIS), po rozpatrzeniu odwołania spółki, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że uzgodnienie zostało dokonane w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 2a u.p.z.p., w trybie określonym w art. 106 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Organ w decyzji przywołał treść przepisów art. 3 pkt 1a, art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2024 r., poz. 416; dalej: u.p.i.s.), przepisy wydanego na podstawie art. 36 ust. 4 tej ustawy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz zarządzenia nr 42/2021 Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Sandomierzu z dnia 26 listopada 2021 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez pracowników Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Sandomierzu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej określając czynności, za jakie pobierane są opłaty, posłużył się pojęciem: "inne czynności". Niemożliwe zdaniem organu było sprecyzowanie na gruncie ustawy wszystkich czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Ustalając opłatę za czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należało zatem kierować się właściwością organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w tym zakresie, do których należy uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 3 pkt 1a u.p.i.s.).
Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji ustalając opłatę uwzględnił koszty bezpośrednie i pośrednie związane z wykonanymi czynnościami urzędowymi prowadzącymi do uzgodnienia decyzji, stosownie do regulacji rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organ odwoławczy uznał, że ustalona opłata w kwocie 84 zł odzwierciedla wydatki poniesione przez organ w związku z dokonaną czynnością urzędową (uzgodnienie decyzji w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego) i mieści się w pojęciu kosztów postępowania.
Na poparcie powyższego stanowiska organ przywołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące ustalania kosztów innych czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w którym wskazuje się, że w tym zakresie mogą mieścić się koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia lub decyzji administracyjnej, o czym świadczyć może sposób ich kalkulowania i to, że są pobierane z dołu.
Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.")., uchylił zaskarżoną decyzję Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przypomniał, że podstawę decyzji organów obu instancji stanowił m.in. art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, posługujący się pojęciem "innych czynności", które nie zostało zdefiniowane w ustawie, ani też ustawa nie wymienia takich czynności. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym pojęcie "inne czynności" należy interpretować w powiązaniu z art. 3 ustawy określającym zakres działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, ale również mając na względzie okoliczności faktyczne konkretnej sprawy.
Sąd I instancji – odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjęto, że "inne czynności", o których mowa w przepisie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej dotyczą szeroko rozumianego postępowania kontrolnego, obejmującego czynności pozostające ze sobą w merytorycznym związku, czyli stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego, a dla zastosowania tego przepisu istotne jest zatem to, czy dane czynności służą celowi kontroli, a więc zmierzają do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy – stwierdził, że w przedmiotowej sprawie niewątpliwie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
WSA w Kielcach podzielił wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 1944/06 pogląd, zgodnie z którym zaliczenie określonej działalności do zapobiegawczego nadzoru sanitarnego nie jest zależne od tego, czy działalność ta jest wykonywana wyłącznie w ramach samodzielnych uprawnień organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej do załatwienia konkretnej sprawy, czy też jest wykonywana w trybie art. 106 k.p.a. w ramach współdziałania z innym organem, uprawnionym do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu tego wyroku NSA stwierdził, że w świetle art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej opłata nie jest określana za samo sprawowanie nadzoru sanitarnego, lecz za konkretne "badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane".
Sąd I instancji podniósł, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane było jednolite stanowisko, że w zakresie kosztów innych czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, mieszczą się także koszty postępowania administracyjnego rozumiane jako wydatki poniesione przez organy związane z wydaniem postanowienia lub decyzji.
Zdaniem Sądu I instancji, przy ocenie kosztów związanych z działalnością organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, o której mowa w art. 3 ust. 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy mieć na uwadze, że współdziałanie w procesie wydawania decyzji pomiędzy organami administracji odbywa się w trybie art. 106 k.p.a. i nie skutkuje po stronie zainteresowanych podmiotów obowiązkiem poniesienia kosztów związanych z tym współdziałaniem. Przyjęte w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej rozwiązanie jest więc szczególne z uwagi na konieczność ponoszenia kosztów za badania laboratoryjne oraz inne czynności i jako takie powinno być, zdaniem Sądu I instancji, interpretowane w sposób zawężający, a nie rozszerzający. Sąd I instancji w pełni zaaprobował pogląd wyrażony w wyroku NSA z 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1360/20, zgodnie z którym "nie każda czynność podejmowana przez organy nadzoru sanitarnego w ramach prowadzonego postepowania administracyjnego powoduje powstanie kosztów, do których uiszczenia zobowiązana może być stroną postępowania. Opłacie takiej podlegać powinny tylko tego typu czynności, które powstały wyjątkowo". W uzasadnieniu tego wyroku NSA stwierdził, że opłaty nie mogą obejmować tak podstawowej czynności jak czas poświęcony na samo przygotowanie, napisanie i wydanie decyzji, natomiast uznał, że "Gmina w celu uzyskania stosownego uzgodnienia dostarczyła wszystkie wymagane przez organ nadzoru sanitarnego dokumenty, w tym ekspertyzę. W celu załatwienia żądania Gminy organ nie przeprowadzał żadnych czynności dowodowych, w tym będących źródłem kosztów, tj. takich jak zlecenie i wykonanie ekspertyzy, zlecenie i wykonanie badań laboratoryjnych, kontrola obiektu, czy przejazd pracownika na miejsce inwestycji celem dokonania wizji lokalnej budynku. W konsekwencji Sąd I instancji zasadnie uchylił decyzje organów obu instancji uznając w tej konkretnej sprawie, że nie wykazano, aby organ poniósł koszty, którymi należałoby obciążyć Gminę".
Za prawidłowością takiej interpretacji przemawia, zdaniem Sądu I instancji, również treść art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który stanowi o badaniach laboratoryjnych i innych czynnościach wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej "w związku" ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Chodzi tu zatem, zdaniem Sądu, nie o badania laboratoryjne i czynności wykonywane "w ramach" nadzoru, ale tylko takie czynności, które pozostają z zapobiegawczym nadzorem w związku, a więc stanowią pewien element dodatkowy.
Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Sąd I instancji uznał, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji w zakresie poniesionych kosztów były zbyt lakoniczne, aby uznać, że doszło do prawidłowego ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przede wszystkim z tego powodu, że organ nie wyjaśnił jakie ponadstandardowe koszty poniósł w związku z wydaniem postanowienia w trybie art. 106 k.p.a. Takim kosztem, zdaniem Sądu I instancji, nie mógł być czas poświęcony na uzgodnienie projektu, ponieważ organ nie wykazał, aby w ramach tej czynności przeprowadzał szczególne dowody, czy też podejmował szczególne procedury, analizy i opracowania niezbędne do wydania uzgodnienia. Sąd podniósł w tej kwestii, że w orzecznictwie jednolicie przyjęto, że opłata określona w ww. przepisie nie przysługuje za samo sporządzenie i wydanie aktu przez organ (w niniejszej sprawie postanowienia).
W ocenie Sądu I instancji wadliwość zaskarżonych decyzji wynikała również ze sposobu ustalenia kosztów pośrednich, gdyż w tym przypadku organ jedynie ograniczył się do powtórzenia treści przepisu § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, natomiast nie wyjaśnił szczegółowo zakresu tych kosztów.
Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Świętokrzyski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Kielcach, zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania. Organ wniósł również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że w stanie faktycznym sprawy zarówno ŚPWIS, jak i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Sandomierzu nie dokonały pełnej analizy wszystkich okoliczności, tj. nie wykazały jakie ponadstandardowe czynności z nadzoru zapobiegawczo podjęły w przedmiotowej sprawie, bo tylko za takie czynności może być nałożona opłata w rozumieniu art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2024 r., poz. 416) w sytuacji gdy ustawodawca nie wskazał takiej przesłanki na którą powołuje się Wojewódzki Sąd Administracyjny determinującej nałożenie opłaty, tj. ponadstandardowe czynności typu: zlecenie opinii, ekspertyzy, a za inne czynności dokonane w ramach nadzoru zapobiegawczego typu analiza dokumentów nie należy się pobranie opłat na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej,
b) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że opłata przewidziana w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zakresie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego nie przysługuje za samo sporządzenie i wydaniu aktu przez organ, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie oprócz sporządzenia i wydania postanowienia uzgodnieniowego przez PPIS, organ dokonał analizy akt sprawy pod kątem wymagań higieniczno-sanitarnych planowanego zamierzenia inwestycyjnego, a tym samym organ wykonał działania w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego wobec powyższego wydanie opłaty na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej było uzasadnione i należne,
c) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że w stanie faktycznym sprawy zarówno ŚPWIS jak i PPIS nie dokonały pełnej analizy wszystkich okoliczności, tj. nie wskazał jakie ponadstandardowe czynności z nadzoru zapobiegawczego podjął w przedmiotowej sprawie, bo tylko za takie czynności może być nałożona opłata, w sytuacji gdy wydanie opinii sanitarnej mieści się w ramach nadzoru zapobiegawczego i za ową czynność wraz z analizą dokumentacji należy pobrać opłatę na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (por. wyrok z dn. 3.07.2024 r. sygn. akt II GSK 166/24 Naczelnego Sądu Administracyjnego),
d) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że wyliczenie opłaty przez organy inspekcji sanitarnej w przedmiotowej sprawie zostało dokonane lakonicznie, w sytuacji gdy PPIS wyliczył wszystkie składowe opłaty składające się na koszty bezpośrednie i pośrednie, co szczegółowo opisał na str. 3 decyzji z dn. 20.02.2024 r.,
e) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy nie wskazały co należy rozumieć pod pojęciem kosztów pośrednich, a organ jedynie przytoczył treść § 4 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010 r., Nr 36, poz. 203) oraz nie wskazał jakiej aparatury i sprzętu czy też transportu do dokonania analizy potrzebował, w sytuacji gdy organy inspekcji sanitarnej wyjaśniły, na co składają się koszty bezpośrednie i pośrednie oraz to, że koszty bezpośrednie i pośrednie wyliczono na podstawie ww. rozporządzenia oraz obowiązującego zarządzenia nr 42/2021 Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Sandomierzu z dn. 26.11.2021 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności podejmowane przez pracowników Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Sandomierzu ze zmianami,
2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2024 r., poz. 416) poprzez błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, że treść ww. przepisu wskazuje, że opłata z nadzoru zapobiegawczego zasadna jest w sytuacji gdy organ dokonał czynności, które powstały wyjątkowo, a przemawia za tym przesłanka "w związku" powołana w treści przepisu, czyli chodzi o czynności wykonywane w ramach nadzoru, a tylko takie które pozostają z nim w związku, a więc stanowią pewien element dodatkowy, w sytuacji gdy ustawodawca nie określił w treści ww. przepisu, że opłata z nadzoru zapobiegawczego należna jest za ponadstandardowe czynności powstałe w związku ze sprawowaniem nadzoru zapobiegawczego, ale za czynności ogólnie, czyli prawidłowa wykładnia powyższego przepisu powinna sprowadzać się do tego, że za każdą czynność dokonaną w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego winna być nałożona opłata.
Pismem z dnia 19 sierpnia 2025 r. skarżąca spółka przedstawiła stanowisko w sprawie oraz wniosła o utrzymanie w obrocie zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach w przedmiocie opłaty za sprawowanie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego stwierdził, że decyzja ta oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie są zgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że o braku zgodności z prawem wymienionych decyzji należało wnioskować na tej podstawie, że – jakkolwiek uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych z właściwym organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej wymaga zarówno decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, co oznacza, że w obydwu tych przypadkach uzgodnienie mieści się w zakresie określonym w art. 3 ust. 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zwłaszcza, że uzgodnieniu podlegają warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, które wprost określa decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – to jednak wobec przyjętego w art. 36 ust. 1 wymienionej ustawy rozwiązania, które jest szczególne z uwagi na konieczność ponoszenia kosztów za badania laboratoryjne oraz inne czynności i jako takie powinno być interpretowane w sposób zawężający, a nie rozszerzający, za uzasadniony – zdaniem Sądu I instancji – należało uznać wniosek, że nie każda czynność podejmowana przez organy nadzoru sanitarnego w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego powoduje powstanie kosztów, do których uiszczenia zobowiązana może być strona postępowania, albowiem opłacie takiej podlegać powinny tylko tego typu czynności, które powstały wyjątkowo, zaś same opłaty nie mogą obejmować tak podstawowej czynności jak czas poświęcony na samo przygotowanie, napisanie i wydanie decyzji. Zwłaszcza, że wymieniony przepis prawa stanowi o badaniach laboratoryjnych i innych czynnościach wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej "w związku" ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, co prowadzi do wniosku, że chodzi nie o badania laboratoryjne i czynności wykonywane "w ramach" nadzoru, ale tylko takie czynności, które pozostają z zapobiegawczym nadzorem w związku, a więc stanowią pewien element dodatkowy. W konsekwencji, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że stanowisko organów inspekcji odnośnie do poniesionych kosztów jest zbyt lakoniczne, aby uznać, że doszło do prawidłowego ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, albowiem nie wyjaśniły one jakie ponadstandardowe koszty poniosły w związku z wydaniem postanowienia w trybie art. 106 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie, wobec przywołanego powyżej stanowiska Sądu I instancji – stanowiącego konsekwencję przyjęcia, że przeprowadzone w sprawie ustalenia odnośnie do poniesionych kosztów oraz ich wysokości, a co a tym idzie odnośnie do ich zasadności nie są pozbawione deficytów, co nie jest jednak uzasadnione i nie pozostaje bez wpływu na wniosek odnośnie do trafności zarzutów z pkt 1) lit. a) – lit. d) petitum skargi kasacyjnej, o czym mowa jeszcze dalej – trzeba stwierdzić, że skarżący kasacyjnie organ nie bez usprawiedliwionych podstaw podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji stawianego w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez jego błędne rozumienie, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do tego zarzutu trzeba przede wszystkim podkreślić – albowiem nie jest to bez znaczenia – że przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) determinują normy prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń, wyznaczając tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów, albowiem to one właśnie stanowią podstawę przyznania uprawnienia, zwolnienia z obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień albo – tak jak w rozpatrywanej sprawie – podstawę nałożenia obowiązku, co wobec przedmiotu sprawy odnosi się do obowiązku poniesienia opłaty za wykonane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego czynności polegającej na dokonaniu analizy pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zakończone i materializujące się w wydanym na podstawie art. 3 pkt 1a i art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2a i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 106 k.p.a., postanowieniem z dnia 12 maja 2023 r.
Wobec istoty spornej w sprawie kwestii wymaga więc przypomnienia w koniecznym do tego zakresie, że z ust. 1 art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika, że za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2, które ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, zaś z ust. 2, że za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań.
Wobec konwencji językowej, którą na gruncie przywołanej regulacji prawnej operuje ustawodawca – "za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2 [...]" – trzeba stwierdzić, że wbrew stanowisku Sądu I instancji nie wynika z niej, aby odpłatność za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego była determinowana i zarazem uzależniona od poniesienia przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z wykonaniem tychże badań lub innych czynności kosztów – jak ujął to Sąd – generowanych przez "[...] czynności, które [...] stanowią pewien element dodatkowy", a co za tym idzie kosztów mających charakter "ponadstandardowy". Nic takiego nie wynika bowiem z przywołanych przepisów prawa, na gruncie których ustawodawca stanowi wyłącznie o "pobieraniu opłat w wysokości kosztów wykonania" – badań laboratoryjnych lub innych czynności – co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że chodzi o koszty poniesione, nie zaś o koszty "ponadstandardowe", czy też o koszty generowane przez czynności, które miałyby – zdaniem Sądu I instancji – stanowić "pewien element dodatkowy". Zwłaszcza, że operując pojęciem "innych czynności wykonywanych w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego" – i abstrahując już nawet od tego, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, jakie czynności miałyby stanowić ten "pewien element dodatkowy", co powoduje, że tego rodzaju podejście jest dalece enigmatyczne – sam ustawodawca rodzaju tych innych czynności w żadnym stopniu, ani też zakresie nie różnicuje (na przykład, na podstawowe, zasadnicze lub dodatkowe, czy też na przykład na badawcze, analityczne, techniczne, wyjaśniające, procesowe, poza procesowe etc, etc.), albowiem – co nie mniej oczywiste – nie jest to konieczne, jeżeli w tym też kontekście odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który zawiera – co wymaga podkreślenia – egzemplifikację zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego.
W korespondencji do powyższego – i zarazem afirmując pogląd prawny prezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 2603/24 – trzeba więc stwierdzić, że podejście Sądu I instancji do rozumienia art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie jest prawidłowe, albowiem – w tym zwłaszcza wobec tego, że mowa jest w nim o "pobieraniu opłat w wysokości kosztów wykonania", co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że chodzi o koszty poniesione – Sąd ten nie dostrzegł, że zgodnie z przywołanym przepisem prawa zasadą jest odpłatność za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, która ciąży – poprzez obowiązek poniesienia opłaty (zdanie drugie art. 36 ust. 1) na osobach lub jednostkach organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, zaś wyjątki od tej zasady w odniesieniu do bieżącego nadzoru sanitarnego zostały ustanowione w ust. 2 art. 36 przywołanej ustawy, a pewne jej modyfikacje wynikają z jej art. 36 ust. 2a – 3a.
W świetle powyższego za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że w odniesieniu do badań oraz innych czynności (przy tym, niezależnie od ich rodzaju lub charakteru oraz jurysdykcyjnego albo niejurysdykcyjnego typu postępowania administracyjnego) podejmowanych w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, o którym jest mowa w art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zasada odpłatności zachowuje zastosowanie w pełnym zakresie, a jeżeli tak, to również w odniesieniu do badań i innych czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w procedurze uzgadniania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych – o czym stanowi art. 3 pkt 1a przywołanej ustawy – która na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 k.p.a. została przeprowadzona przez skarżący kasacyjnie organ w związku z zainicjowanym przez Wojewodę Świętokrzyskiego postępowaniem w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenie zamkniętym dla inwestycji pn. "Budowa i przebudowa infrastruktury kolejowej (wraz z niezbędnymi rozbiórkami) [...]".
Jeżeli w tym też kontekście ponownie podkreślić, że pojęcia "innych czynności", o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie definiuje sam ustawodawca, co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że nie ograniczają się one jedynie do czynności o charakterze badawczym, analityczno-sanitarnym lub kontrolnym, a co za tym idzie do wniosku, że zakresem tego pojęcia – wobec zastosowanej konwencji językowej "inne czynności" – zostały objęte wszelkie czynności (w tym techniczno-procesowe, wyjaśniające, dokumentacyjne), jeżeli tylko wykazują związek z celami i zakresem wykonywanego nadzoru sanitarnego (np. w postępowaniu incydentalnym zmierzającym do uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych), a w konsekwencji, że w zakresie kosztów "innych czynności" wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego mogą mieścić się koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z procesem wydania postanowienia lub decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 2603/24 oraz przywołane tak orzecznictwo), to stanowisko Sądu I instancji – a mianowicie, że "[...] same opłaty nie mogą obejmować tak podstawowej czynności jak czas poświęcony na samo przygotowanie, napisanie i wydanie decyzji" (s. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) – trzeba uznać za tym bardziej nieuzasadnione.
Zwłaszcza, gdy w korespondencji do przedstawionych argumentów odwołać się również do znaczenia konsekwencji wynikających z treści przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przepis § 3 tego rozporządzenia wprost nakazuje zaliczyć w poczet kosztów badań laboratoryjnych oraz innych czynności ich koszty bezpośrednie (średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, koszty materiałowe, koszty podróży służbowych pracowników lub przeciętne koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych), zaś jego § 4 nakazuje zaliczenie w poczet tych kosztów także koszty pośrednie (tj. koszty samej działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności, obejmujące: 1) średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzenia; 2) koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych; 3) koszty zużytej energii elektrycznej, wody i gazu; 4) koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego; 5) koszty transportu), co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że zakres obowiązku ponoszenia kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności jest względnie szeroki, obejmując w istocie całość zasadniczych kosztów działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych, o ile tylko wykazują one związek z wykonywaniem zadań z zakresu nadzoru sanitarnego.
W rekapitulacji trzeba więc stwierdzić, że wobec ustanowionej na gruncie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zasady odpłatność za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego – opłata jest bowiem pobierana w "[...] wysokości kosztów wykonania" tychże badań oraz innych czynności, a więc w wysokości kosztów poniesionych (co znajduje również swoje uzasadnienie w § 3 oraz § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej) – brak jest jakichkolwiek normatywnych podstaw, aby z zakresu "innych czynności" podlegających opłacie można było wyłączać typowe czynności procesowe związane z postępowaniem wyjaśniającym (w tym związane z zebraniem, rozważeniem i oceną całego materiału dowodowego) oraz przygotowaniem, wydaniem i doręczeniem orzeczenia (aktu) administracyjnego, jeżeli wydanie tego orzeczenia (aktu) stanowi formę wykonywania nadzoru sanitarnego (wyrok NSA w sprawie II GSK 2603/24), co w rozpatrywanej sprawie odnosi się do formy wykonywania zapobiegawczego nadzoru sanitarnego materializującej się w uzgodnieniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, a więc w postanowieniu z dnia 12 maja 2023 r., którego podstawę wydania stanowił art. 3 pkt 1a i art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2a i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 106 k.p.a.
Przedstawione argumenty sprzeciwiają się więc tezie Sądu I instancji, że w odniesieniu do innych czynności, o których stanowi art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej miałoby chodzić tylko o "[...] takie czynności, które [...] stanowią pewien element dodatkowy [...]", a w konsekwencji tezie, że organy inspekcji sanitarnej nie wyjaśniły – co miałoby świadczyć o wadliwym ustaleniu wysokości opłaty – "[...] jakie ponadstandardowe koszty poniosły w związku z wydaniem postanowienia w trybie art. 106 k.p.a.", co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że za uzasadnione należało uznać zarzuty z pkt 1) lit. a) – e) petitum skargi kasacyjnej, albowiem stanowisko – i zarazem oczekiwanie – tego Sądu odnośnie do potrzeby przeprowadzenia w rozpatrywanej sprawie dalej jeszcze idących ustaleń w zakresie odnoszącym się do (wykazania) poniesienia "ponadstandardowych kosztów", a co za tym idzie w zakresie odnoszącym się do ustaleń, które miałyby prowadzić do określenia i nałożenia opłaty w prawidłowej wysokości, nie jest uzasadnione.
W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W związku z tym więc, że skarga kasacyjna zasadnie, a co za tym idzie skutecznie, podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, który podlegał uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii – a co za tym idzie, wobec zaktualizowania się przesłanek stosowania art. 188 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę P. S.A. w W. na decyzję Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach w przedmiocie opłaty za sprawowanie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego stwierdzając, że w świetle wszystkich przedstawionych argumentów nie jest ona zasadna i podlega oddaleniu.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.