II GSK 302/07

II GSK 302/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-01-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-07-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Kuba /sprawozdawca/
Janusz Zajda /przewodniczący/
Małgorzata Korycińska
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 356/07 - Wyrok WSA w Warszawie z 2007-04-18
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
art. 2 ust. 1, art. 4
Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru
Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 74
Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska Andrzej Kuba (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 356/07 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od J. B. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 356/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę J. B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] czerwca 2006 r. o odmowie przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego.
W uzasadnieniu Sąd podał, że w dniu [...] maja 2005 r. do Biura Powiatowego ARiMR w P. wpłynął wniosek M. B. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, dotyczący działek gruntu o numerach ewidencyjnych: 17, 689, 698, 699, 3, 2, 6, 51, 52, 119, 78/4, 60, 32, 102, 55/1, 5, 516, 6/1, 664, 710, 4/14, 58/4.
W dniu [...] stycznia 2006 r. wnioskodawca M. B. wspólnie z żoną B. B. umową darowizny sporządzoną w formie aktu notarialnego przekazali część gospodarstwa rolnego obejmującego działki ewidencyjne: 516, 689, 664, 699, 710, 700, 665, 663, 17, 52, 51, 2, 3, 6, 89, 102, 55/1, 66 synowi J. B. Ponadto w dniu [...] grudnia 2005 r. wnioskodawca wraz z małżonką zawarli ze S. B. umowę dzierżawy gruntów rolnych obejmujących działki ewidencyjne 60, 32, 78/4, 119.
W dniu [...] stycznia 2006 r. J. B. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego. Do wniosku skarżący załączył wskazaną wyżej umowę darowizny, umowę dzierżawy gruntów oraz umowę o przejęcie dopłat, zawartą pomiędzy J. B. a S. B., zawierającą oświadczenie S. B., że zrzeka się prawa do dopłat bezpośrednich do dzierżawionych gruntów za rok 2005 na rzecz J. B..
Po rozpoznaniu wniosku J. B., decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. − Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), art. 3 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa o płatnościach bezpośrednich), odmówił J. B. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych naliczonych na podstawie wniosku złożonego przez M. B. Zdaniem organu, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, że w sprawie doszło do przeniesienia posiadania na rzecz J. B. wszystkich działek rolnych wskazanych przez M. B. we wniosku o przyznanie płatności wobec tych działek. Organ uznał, że J. B. wykazał posiadanie jedynie działek o nr ew. 516, 689, 698, 710, 664, 699, 700, 663, 665, 17, 52, 51, 2, 3, 6, 102, 55/1, natomiast nie wykazał posiadania działek o nr ew. 60, 32, 78/4, 119, deklarowanych uprzednio we wniosku M. B.
Po rozpatrzeniu odwołania J. B., decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, że warunkiem przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych nabywcy jest przejęcie przez niego całego gospodarstwa (jeden producent zbywający, jeden producent nabywający). Przeniesienie części działek nie jest wypełnieniem przesłanek ustawowych pozwalających na uzyskanie płatności do gruntów rolnych, których dotyczy pierwszy wniosek. Ponadto organ wskazał, że treść wzoru wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego, stanowiącego załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie wzorów wniosków o przyznanie płatności oraz szczegółowych warunków przyznawania płatności (Dz. U. Nr 52, poz. 523 ze zm.), wskazuje, że warunkiem przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych producentowi rolnemu w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na tego producenta rolnego jest przejęcie przez niego wszystkich działek zadeklarowanych we wniosku złożonym przez poprzedniego posiadacza przedmiotowych działek.
Oddalając skargę J. B. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że decydująca dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich. Z literalnej wykładni tego przepisu wynika, że płatności do gruntów rolnych przysługują posiadaczowi gospodarstwa rolnego. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżącemu na podstawie umowy darowizny z dnia [...] stycznia 2006 r. przekazana została jedynie część gospodarstwa rolnego stanowiącego własność M. i B. B. Pozostała część gospodarstwa wydzierżawiona została przez rodziców skarżącego innemu producentowi rolnemu − S. B. Skarżący składając wniosek o przyznanie dopłat nie był zatem posiadaczem całości gospodarstwa objętego pierwotnym wnioskiem o przyznanie dopłat bezpośrednich. Sąd stwierdził, że płatność do gruntów rolnych przysługuje następcy producenta rolnego, o ile dotychczasowy producent przeniesie na rzecz następcy posiadanie gospodarstwa rolnego w drodze umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej, obejmującej wszystkie działki wnioskowane przez dotychczasowego producenta o przyznanie płatności. Organy trafnie więc uznały, że skarżący nie spełnia warunków do przejęcia prawa do płatności określonych w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich, gdyż nie wykazał posiadania wszystkich działek objętych wnioskiem M. B.
Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska organów orzekających w przedmiotowej sprawie, że przeniesienie gospodarstwa rolnego na więcej niż jednego producenta nie jest wypełnieniem przesłanek ustawowych pozwalających na uzyskanie płatności, a za prawidłowe przeniesienie gospodarstwa rolnego uznać można takie, gdy producent rolny (przekazujący) przenosi na rzecz innego producenta rolnego (przejmującego) wszystkie działki wchodzące w skład jego gospodarstwa. W ocenie Sądu nie można bowiem wykluczyć sytuacji, gdy gospodarstwo zostanie przekazane dwóm lub więcej podmiotom i nieruchomość ta będzie przedmiotem współwłasności łącznej. Nadal koniecznym warunkiem uzyskania płatności przez wnioskującego o przyznanie płatności będzie jednak wykazanie, że w jego współposiadaniu znajduje się całość gospodarstwa rolnego objętego pierwotnym wnioskiem. Stanowisko Sądu w tej kwestii nie zmienia jednak sytuacji skarżącego, który na skutek dokonanych przez swoich rodziców czynności prawnych został właścicielem i posiadaczem jedynie części gospodarstwa rolnego objętego pierwotnym wnioskiem. Rozważania te potwierdza powoływany przez skarżącego przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217), który obowiązuje dopiero od dnia 27 lutego 2007 r. i tym samym nie stanowił podstawy do orzekania przez organy w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ postanowień art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie producenta rolnego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, Sąd zwrócił uwagę, że składając wniosek z dnia [...] maja 2005 r. o przyznanie płatności M. B. podpisał oświadczenie w części IX wniosku odnośnie znajomości zasad przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.
W skardze kasacyjnej J. B. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego:
1) art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich,
polegającą na uznaniu, że warunkiem przyznania płatności bezpośrednich do
gruntów rolnych nabywcy jest przejęcie przez niego całego gospodarstwa (jeden
producent zbywający, jeden producent nabywający), chociaż analiza wskazanego
przepisu ustawy nie może prowadzić do wniosku, że ustawodawcy chodziło
wyłącznie o jednego nabywającego producenta rolnego − przeciwnie − zdaniem
skarżącego producentów rolnych może być więcej;
2) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich
przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że skoro producentowi rolnemu
przysługują płatności tylko na będące w jego posiadaniu grunty rolne, to J.
B. nie spełnia tego koniecznego warunku, chociaż − zdaniem skarżącego −
będące w jego posiadaniu grunty rolne stanowiły zorganizowaną całość gospodarczą
i wypełniły ustawowe określenie gospodarstwa rolnego, a tym samym jest on
uprawniony do otrzymania płatności bezpośrednich z tytułu przeniesionych na niego
umową darowizny działek gruntu i posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego.
Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji dokonał błędnej interpretacji art. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Z przepisu tego nie wynika, że ustawodawcy chodziło wyłącznie o jednego nabywającego producenta rolnego. Byłoby to ograniczenie prawa właściciela do swobodnego dysponowania własnością. Ponadto strona podniosła, że skoro ustawodawca nie stwierdził jednoznacznie, że warunkiem przyznania płatności jest nabycie gospodarstwa przez jednego producenta, to interpretacja przepisów powinna zmierzać w kierunku korzystnym dla producenta rolnego, tym bardziej że uczynił to już ustawodawca w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych. Ustawodawca zauważył więc, że sytuacje życiowe mogą wymuszać na producentach zbywających i producentach nabywających taki właśnie sposób przekazywania gruntów rolnych jak w sprawie niniejszej. Za stanowiskiem skarżącego przemawia także fakt, że przepisy o rentach strukturalnych pozwalają zbywającemu grunty rolne na powiększenie jednego lub kilku gospodarstw rolnych poprzez odpłatne lub nieodpłatne przeniesienie własności lub oddanie w dzierżawę.
Skarżący podniósł również, że wniosek o dopłaty dotyczył 2005 r. i praktycznie przez ten rok gospodarstwo było w posiadaniu M. i B. B. jako jego współwłaścicieli (umowa darowizny – [...] styczeń 2006 r., umowa dzierżawy – [...] grudzień 2005 r.). Działki gruntu z uwagi na łączny obszar i położenie stanowiły zorganizowaną całość gospodarczą i były gospodarstwem rolnym, którego kolejnym posiadaczem był skarżący.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu podkreślił, że płatności do gruntów rolnych przysługują posiadaczowi gospodarstwa rolnego rozumianego jako wszystkie nieruchomości będące w posiadaniu tego samego podmiotu.
Organ wskazał, że powołane przez skarżącego przepisy o rentach strukturalnych nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że nabycie prawa do płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego regulują odrębne przepisy − ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarżący zarzucił jedynie zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, a konkretnie art. 4 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. Nr 6, poz. 40 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o płatnościach bezpośrednich, przez błędną ich wykładnię i dlatego należało się odnieść wyłącznie do tych zarzutów, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie zachodziła bowiem nieważność postępowania, którą Sąd bierze pod rozwagę z urzędu.
Nie zachodziła potrzeba zajmowania się również ustaleniami faktycznymi przyjętymi w zaskarżonym wyroku, które są bezsporne, również z powodu braku jakichkolwiek zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Na wstępie rozważań dotyczących przepisów prawa materialnego regulujących przyznanie płatności, o którą ubiega się w rozpoznawanej sprawie skarżący w związku z przejęciem gospodarstwa rolnego, należy zwrócić uwagę, że przyznanie tego rodzaju płatności jest formą wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów Unii Europejskiej określonych w art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Przyznane producentom rolnym płatności mają służyć wzrostowi dochodów z rolnictwa, poprawie warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie.
Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru ustala warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, określonych w przepisach rozporządzenia nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 03 z 21 października 2003 r.). Na podstawie upoważnienia zawartego w art. 145 cyt. wyżej rozporządzenia nr 1782/2003, Komisja uwzględniając wymóg przyjęcia szczegółowych przepisów dotyczących wdrożenia tego aktu, wydała rozporządzenie nr 796/2004 ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu nr 1782/2003.
Rozporządzenia, jako jedna z form wtórnego prawa wspólnotowego, są aktami prawnymi, które obowiązują w całości i podlegają bezpośredniemu stosowaniu w państwach członkowskich.
Mając na uwadze, że wymieniona ustawa o płatnościach bezpośrednich jest pochodną względem wskazanych wyżej rozporządzeń wspólnotowych, odtworzenie normy prawnej stanowiącej podstawę przyznania skarżącemu uprawnienia do płatności bezpośredniej z tytułu przejęcia gospodarstwa rolnego uwzględniać musi wykładnię prowspólnotową.
Przepis art. 74 rozporządzenia nr 796/2004 określa następstwa przekazywania gospodarstw rolnych w zakresie nabycia prawa do uzyskania płatności z nimi związanych.
Z przepisu tego wynika, że przekazującemu nie przyznaje się żadnej pomocy w odniesieniu do przekazywanego gospodarstwa w przypadku, gdy przekazywane jest całe gospodarstwo przez jednego rolnika na rzecz drugiego po złożeniu wniosku pomocowego i przed spełnieniem wszystkich warunków przyznawania pomocy (ust. 2). Pomoc, o którą ubiega się przekazujący przyznawana jest przejmującemu w przypadku, gdy w odpowiednim czasie przejmujący poinformuje właściwe władze o przekazaniu i zwróci się o wypłacenie pomocy, przedstawi wszystkie dowody przekazania wymagane przez właściwe władze, a ponadto zostały spełnione wszystkie warunki do przyznania pomocy w odniesieniu do przekazywanego gospodarstwa (ust. 3). W przypadku zaś, gdy wniosek o pomoc zostanie złożony po wykonaniu czynności niezbędnych do przyznania pomocy, a gospodarstwo przekazywane jest w całości przez jednego rolnika na rzecz drugiego po rozpoczęciu tych czynności, lecz przed spełnieniem wszystkich warunków przyznawania pomocy, pomoc może zostać przyznana przejmującemu pod warunkiem, że w czasie przekazywania ustalonym przez państwa członkowskie przejmujący poinformuje właściwe władze o przekazaniu i zwróci się o wypłacenie pomocy oraz przedstawi wszystkie dowody przekazania wymagane przez właściwe władze (ust. 5). Według ust. 6 państwa członkowskie mogą przy tym zdecydować, tam, gdzie ma to zastosowanie, o przyznaniu pomocy przekazującemu. W takim przypadku przejmującemu nie przyznaje się żadnej pomocy; państwa członkowskie zastosują, z potrzebnymi zmianami, wymogi określone w ust. 2−5 tego przepisu.
Przepis art. 74 rozporządzenia Komisji UE ustanawia również wiążące zasady przekazywania gospodarstw, odnoszące się do stron tej czynności, a mianowicie: 1) wszystkie prawa i obowiązki przekazującego wynikające ze stosunku prawnego między przekazującym a właściwym organem powstałe na skutek złożenia wniosku o pomoc przechodzą na przejmującego; 2) wszelkie działania niezbędne do przyznania pomocy i wszystkie deklaracje złożone przez przekazującego przed przekazaniem są przypisane przejmującemu do celów stosowania odpowiednich reguł wspólnotowych; 3) gospodarstwo przekazane uważa się, tam, gdzie ma to zastosowanie, za odrębne gospodarstwo w odniesieniu do roku gospodarczego lub danego okresu premiowego (ust. 4 art. 74 rozporządzenia).
Po przeanalizowaniu treści przepisu art. 74 rozporządzenia Komisji UE nr 796/2004 i przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich należy stwierdzić, że dokonana przez WSA w W. wykładnia przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich pozostaje w zgodzie z treścią przepisów prawa wspólnotowego, a w szczególności art. 74 rozporządzenia i odpowiada wymogom wszystkim regułom wykładni, w tym również zasadzie wykładni prowspólnotowej.
Zasady nabycia uprawnień do dopłat w związku z przejęciem gospodarstwa rolnego, określone rozporządzeniem nr 796/2004, nie budzą wątpliwości, a dla ich odtworzenia na potrzeby rozpoznawanej sprawy nie było potrzebne dokonywanie wykładni tej normy prawnej poza semantyczną, co w zasadzie pozostaje poza kompetencjami sądu krajowego (art. 234 TWE).
Zarówno w ust. 3, jak i w ust. 5 przepisu art. 74 rozporządzenia Komisji UE nr 796/2004 warunki przyznania pomocy przejmującemu odnoszą się do całości przekazywanego gospodarstwa.
Reasumując powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że jednym z koniecznych warunków przyznania płatności w myśl art. 74 rozporządzenia nr 796/2004 jest przekazanie przejmującemu przez przekazującego całości gospodarstwa rolnego.
Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich poprzez jego błędną wykładnię.
Powołany przepis zgodnie z przyznaną krajom członkowskim w powołanym wyżej rozporządzeniu kompetencją ma charakter wykonawczy i uzupełniający odnośnie przyjętych w rozporządzeniu reguł przyznawania pomocy w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego.
Z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wynika, że sądy krajowe są zobowiązane interpretować prawo krajowe w granicach określonych prawem wspólnotowym (rozporządzeniem) w celu osiągnięcia rezultatu zamierzonego tym prawem.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis prawa krajowego – art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich spełnia wymóg zgodności z przepisami rozporządzenia nr 796/2004.
Przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego w trybie tego przepisu, pomimo braku wyraźnego określenia w treści zakresu tego przeniesienia (jak to ma miejsce odnośnie przyznawania płatności ONW na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich − Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), dotyczy przekazania gospodarstwa rolnego rozumianego jako wszystkie działki rolne, objęte wnioskiem o przyznanie płatności, a więc jest zbieżne z zawartym w art. 74 rozporządzenia wymogiem przeniesienia całego gospodarstwa.
Przyjęcie takiego wyniku wykładni wynika przede wszystkim z charakteru prawnego przyznanego podmiotowi przejmującemu uprawnienia do złożenia wniosku o przyznanie płatności w związku z przekazaniem posiadania gospodarstwa rolnego.
Płatności mają charakter przedmiotowy i odnoszą się do posiadanych gruntów rolnych. W przypadku przeniesienia posiadania działek rolnych podmiot je nabywający nabywa jednocześnie samodzielne uprawnienie do złożenia wniosku o przyznanie płatności do nabytych działek, z tym jednak zastrzeżeniem, że wniosek taki, by był skuteczny, musi być między innymi złożony w terminie określonym w art. 3 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich.
Przepis art. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich ma charakter szczególny, albowiem dotyczy szczególnego przypadku, gdy płatność zostaje przyznana innemu podmiotowi niż ten, który złożył wniosek pomocowy. Prawo do wystąpienia o przyznanie płatności stanowi w tym wypadku wyjątek od sztywnej reguły obowiązku przestrzegania przez kraje członkowskie wiążącego określenia terminu składania wniosków oraz przyznawania pomocy tylko temu producentowi rolnemu, który wystąpił na dany rok o taką pomoc. Materialnoprawna konstrukcja przeniesienia prawa do dopłat na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich wywiera w sferze przepisów procesowych ten skutek, że stroną postępowania, a następnie adresatem decyzji administracyjnej staje się przejmujący. Zatem wniosek złożony na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich jest procesowym instrumentem dokonania zmiany podmiotowej po stronie adresata pomocy (jest odstępstwem od zasady, że uprawnienie ma charakter osobisty).
Złożony przez uprawnionego wniosek, zanim zostanie wydana decyzja, prowadzi do modyfikacji stosunku procesowego nawiązanego pierwotnym wnioskiem złożonym przez przekazującego tylko w zakresie podmiotowym, albowiem treść uprawnień i obowiązków związanych z przyznawaną pomocą nie zmienia się. Rozpatrywany przez organ administracji publicznej wniosek, na podstawie którego przyznana zostanie podmiotowi przejmującemu pomoc, jest pierwotnym wnioskiem złożonym przez przekazującego. Także przedmiot tego wniosku, a więc żądane wypłacenia płatności do określonych gruntów rolnych, związany jest z zakresem zdefiniowanym przez pierwszego wnioskodawcę.
W przepisie art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich ustawodawca w sposób wyraźny wskazuje, że "przejmującemu" nie jest wypłacana "nowa" pomoc, ale przyznawana jest płatność, której dotyczył pierwszy wniosek. Także z zapisów rozporządzenia nr 796/2004 wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że pomoc przyznawana przejmującemu dotyczy wszystkich gruntów rolnych zgłoszonych przez przekazującego. Świadczy o tym użyte w art. 74 ust. 4 lit. a) rozporządzenia sformułowanie, że "wszystkie prawa i obowiązki przekazującego wynikające ze stosunku prawnego między przekazującym a właściwym organem powstałe na skutek złożenia wniosku o pomoc przechodzą na przejmującego".
Regulacja ta wskazuje na ciągłość stosunku prawnego nawiązanego wnioskiem o przyznanie pomocy, odnosi się do określonych tym wnioskiem podstaw jej udzielenia, tj. posiadania wyszczególnionych we wniosku gruntów rolnych.
Ustosunkowując się do podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich i wiążącej się z nim definicji gospodarstwa rolnego, polegającego na, zdaniem skarżącego, błędnej wykładni tego przepisu i uznaniu, że skoro producentowi rolnemu przysługują płatności tylko na będące w jego posiadaniu grunty rolne, to skarżący wypełnił tę przesłankę mając w posiadaniu grunty rolne stanowiące zorganizowaną całość gospodarczą i wypełniające ustawowe określenie gospodarstwa rolnego, należy stwierdzić, że przepis ten w żadnym stopniu nie podważa zastosowania art. 4 ust. 1 omawianej ustawy po dokonaniu opisanej wyżej interpretacji tego przepisu w zakresie przekazania całości gospodarstwa rolnego objętego pierwotnym wnioskiem.
Występujący w przepisie art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich termin "gospodarstwo rolne" jest jednym z elementów składowych instytucji przejęcia płatności bezpośrednich od przekazującego go i z tego względu ma charakter materialnoprawny. O możliwości realizacji prawa do płatności w sytuacji przekazania gospodarstwa rolnego decyduje treść art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich ukształtowana sposobem rozumienia pojęć w nim użytych na gruncie prawa wspólnotowego.
Nie bez znaczenia dla przyjętej w zaskarżonym wyroku wykładni przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zakresie obowiązku przekazania w całości gospodarstwa rolnego objętego pierwotnym wnioskiem o przyznanie płatności jest treść przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie wzorów wniosków o przyznanie płatności oraz szczegółowych warunków przyznawania płatności (Dz. U. Nr 52, poz. 523 ze zm.), a szczególnie wzór formularza takiego wniosku W-1/05 niezawierający danych o zmianie wielkości przekazanego gospodarstwa rolnego względem pierwotnego wniosku. To wskazuje, że ustawodawca nie przewidział takiej sytuacji faktycznej i prawnej, że nowym wnioskiem będzie objęta tylko część pierwotnego gospodarstwa rolnego przekazującego, względem którego ubiegał się on dopłat.
Powoływanie się przez skarżącego na przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217), który podważa przyjętą przez Sąd I instancji wykładnię przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, nie mogło być zarzutem skutecznym, gdyż przepis ten obowiązywał w czasie rozpoznawania niniejszej sprawy w postępowaniu administracyjnym. Ustawa ta uchyliła dotychczasową ustawę o płatnościach bezpośrednich z 18 grudnia 2003 r. (art. 59 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, a w tym również omawiany art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, ale to nastąpiło już po rozstrzygnięciu niniejszej sprawy.
Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej do postępowań w sprawach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, to tym bardziej przepisy dotychczasowe stosuje się do spraw zakończonych pod rządami starej ustawy o płatnościach bezpośrednich.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i dlatego ją oddalił na mocy art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.