I GSK 59/21

I GSK 59/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący/
Marek Sachajko /sprawozdawca/
Piotr Pietrasz
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 640/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-09-02
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1500
art. 20 ust 1 i 2
Ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Spółki z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 640/19 w sprawie ze skargi G. Spółki z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. Spółki z o.o. w B. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 640/19, oddalił skargę G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. (dalej: strona, skarżąca) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na podstawie wniosku P. spółka cywilna z dnia 13 maja 2008 roku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2008. Strona zadeklarowała grunty rolne o łącznej powierzchni 92,35 ha w ramach wariantu 2.2 uprawy rolnicze. W dniu 17 maja 2010 roku wpłynął do Powiatowego Biura ARiMR w Białobrzegach wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej złożony przez podmiot A. sp. z o.o. w związku z przejęciem posiadania gospodarstwa rolnego, deklarowanego przez P. spółka cywilna. W toku toczącego się postępowania były wydawane decyzje zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy. W dniu 20 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok uchylający decyzje organów obu instancji, VIII SA/Wa 675/10. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 września 2012 roku, II GSK 1311/11, oddalił skargę kasacyjną. W dniu 19 lutego 2019 roku G. sp. z o.o. złożyła wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania jako następca prawny wnioskodawcy. Do wniosku dołączono postanowienie Krajowego Rejestru Sądowego, [...], z dnia [...] października 2018 roku o wpisie do rejestru przedsiębiorców, połączenia w trybie uproszczonym spółki G. ze spółkami A. sp. z o.o., A. sp. z o.o., A. sp. z o.o., A. sp. z o.o. i A. sp. z o.o.
W dniu 10 kwietnia 2019 roku organ pierwszej instancji wydał decyzję, którą odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2008 skarżącej spółce z uwagi na przekroczenie terminu określonego w § 22 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania ,,Program rolnośrodowiskowy‘’ objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 ( Dz.U. 2009, nr 33, poz. 262 ze zm., dalej: rozporządzenie).
Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła skarżąca spółka tj. G. sp. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu ww. decyzji wskazał, iż zgodnie z § 22 ust. 1 rozporządzenia w przypadku śmierci wnioskodawcy, rozwiązania osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej albo przekształcenia wnioskodawcy może wstąpić do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w miejsce wnioskodawcy jeżeli objął w posiadanie użytki rolne lub stado zwierząt ras lokalnych objęte zobowiązaniem. W przypadku określonym powyżej, następca prawny wstępuje do toczącego się postępowania w miejsce rolnika na wniosek złożony w terminie 2 miesięcy od dnia wystąpienia zdarzenia prawnego, w wyniku którego zaistniało następstwo prawne (§ 22 ust. 2 rozporządzenia). Organ wskazał, że z danych zamieszczonych w aktualnym KRS wynika, iż nastąpiło połączenie G. sp. z o.o. ze spółką A. sp. z o.o. oraz czterema innymi podmiotami. Połączenie nastąpiło w trybie uproszczonym na podstawie art. 516 § 5 i 6 ustawy z dnia 15 września 2000 roku - Kodeks spółek handlowych (Dz.U z 2000 roku, nr 94, poz. 1037 ze zm., dalej: k.s.h.). Na podstawie art. 516 § 5 k.s.h. stosuje się odpowiednio § 1 tego artykułu tzn. połączenie następuje bez powzięcia uchwały i zmiany umowy spółki. Zgodnie z odpisem pełnym ostatni wpis w rejestrze przedsiębiorców został dokonany w dniu 23 października 2018 roku. Organ wskazał, że jak wynika z art. 493 § 2 k.s.h. połączenie następuje z dniem wpisania połączenia do rejestru właściwego według siedziby, odpowiednio spółki przejmującej albo spółki nowo zawiązanej. Analizując termin ,,z dniem wpisania’’ organ wskazał, że zgodnie z art. 552 k.s.h. spółka przekształcana staje się spółką przekształconą z chwilą wpisu spółki przekształconej do rejestru. Za datę zdarzenia prawnego, w wyniku którego nastąpiło przeniesienie gospodarstwa rolnego, zdaniem organu, należało uznać dzień 23 października 2018 roku i od tego dnia rozpoczął bieg dwumiesięczny termin do złożenia wniosku. Organ wskazywał, iż biorąc pod uwagę § 22 ust. 2 rozporządzenia termin do złożenia wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania upłynął z dniem 24 grudnia 2018 roku, a zatem G. sp. o.o. składając wniosek w dniu 19 lutego 2019 roku przekroczył dopuszczalny termin na wstąpienie do przedmiotowego postępowania. Z tego względu organ odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2008.
Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła G. sp. z o.o. w B.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ww. wyrokiem skargę tę oddalił. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż skarżąca niekonsekwentnie zaprezentowała swoje stanowisko w sprawie. Z jednej strony G. sp. z o.o. w dniu 19 lutego 2019 roku skierowała wniosek do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białobrzegach o wstąpienie do toczącego się postępowania o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej z wniosku A. sp. z o.o. (podmiot, który przejął posiadanie gospodarstwa po P. spółka cywilna). Z drugiej strony w skardze kwestionowała możliwość sukcesji administracyjnoprawnej takiego roszczenia.
Zdaniem Sądu możliwość przejęcia prawa o przyznanie płatności przewiduje ww. rozporządzenie. Istotne jest więc ustalenie daty, od kiedy biegnie termin w którym następca prawny wstępuje do toczącego się postępowania o przyznanie płatności (§ 22 ust. 2 rozporządzenia). WSA wskazał, że na podstawie art. 20 ust.1 i 2 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 roku o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz.U. 2019, poz. 1500 ze zm., dalej: ustawa o KRS), wpis do rejestru polega na wprowadzeniu do systemu teleinformatycznego danych zawartych w postanowieniu sądu rejestrowego, niezwłocznie po jego wydaniu. W sprawach w których postanowienia sądu rejestrowego są skuteczne lub wykonalne z chwilą uprawomocnienia, wraz z wpisem zamieszcza się wzmiankę o jego nieprawomocności. Wpisem do rejestru KRS, zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy o KRS jest również jego wykreślnie. Zgodnie z art. 694 (5) § 2 ustawy z 17 listopada 1964 roku - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. 2019, poz. 1460 ze zm., dalej: k.p.c.) postanowienia o wpisie są skuteczne i wykonalne z chwilą ich wydania z wyjątkiem postanowień dotyczących wykreślenia z rejestru. Oznacza to, że z chwilą przekształcenia (wpisu spółki przekształconej do rejestru) następuje transformacja struktury prawnej spółki, a spółka przekształcana staje się spółką przekształconą, z wywołaniem wszelkich przepisanych w tym zakresie przez prawo skutków. WSA stwierdził, że art. 552 k.s.h. jednoznacznie wskazuje, że momentem przekształcenia jest moment wpisania spółki przekształconej do rejestru. W związku z tym, wykreślenie spółki przekształconej ma walor jedynie porządkowy. WSA wskazał, że koncentrowanie się na momencie wykreślenia spółki przekształconej z rejestru jest niezasadne, gdyż nie ta data decyduje o momencie przekształcenia podmiotu. Z tych też względów WSA uznał, że zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów art. 493 i art. 552 k.s.h. nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Nie doszło również do naruszenia § 22 ust. 2 rozporządzenia. WSA uznał, że wniosek spółki G. sp. z o.o. o wstąpienie do postępowania w przedmiocie przyznanie płatności rolnośrodowiskowych za 2008 rok okazał się spóźniony. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. WSA skargę oddalił.
G. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) zaskarżyła w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7. art. 77 § 1, art. 80, oraz art. 107 § 3 kpa w związku z § 22 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania " Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.U z 2009 roku, nr 33, poz. 262 ze zm.) poprzez wadliwe uznanie przez WSA, że datą - zgodnie od kiedy biegnie termin w którym następca prawny wstępuje do toczącego się postępowania o przyznanie płatności wpis o połączeniu nastąpił w dniu 23 października 2018 r. i od tej daty rozpoczął bieg terminu do złożenia wniosku kontynuacyjnego. Podczas gdy nie rozważono charakteru tego terminu tj. czy jest terminem prawa procesowego czy materialnego. Przyjęcie, że termin ten jest terminem prawa procesowego warunkuje konieczność wezwania przez organ skarżącej spółki czy jej wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania po przekształceniach spółek z 19 lutego 2019 r., nie powinien być wywiedziony wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia;
2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 20 ust 1 i 2 ustawy z 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz.U. 2019, poz. 1500 ze zm.) w związku z art. 552 Kodeksu spółek handlowych poprzez wadliwe uznanie przez WSA, że datą, od kiedy następca prawny wstępuje do toczącego się postępowania o przyznanie płatności jest data wpisu o połączeniu spółek, podczas gdy miarodajna jest data uprawomocnienia się postanowienia w przedmiocie wpisu do rejestru połączenia spółek;
3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji przyczyn z powodu których Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę oraz sporządzenie uzasadnienia niepoddającego się ocenie sądu kasacyjnego w zakresie motywów przyjętych przez Sąd, przemawiających za tym, że spółka uchybiła terminowi, o którym mowa w § 22 ust. 2 rozporządzenia oraz tego, że termin na wstąpienie do toczącego się postępowania o przyznanie płatności biegnie od wpisu o połączeniu nastąpił w dniu 23 października 2018 r. i od tej daty rozpoczął bieg terminu na złożenie wniosku kontynuacyjnego, podczas gdy termin ten biegnie od daty uprawomocnienia się postanowienia przedmiocie wpisu do rejestru połączenia spółek;
4) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sprzeczne z treścią materiału dowodowego ustalenia faktyczne Sądu I instancji, znajdujące odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa;
5. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie w granicach sprawy oraz niedoniesienie się przez WSA do wszystkich zarzutów skargi.
Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Warszawie z [...] lipca 2019 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto strona wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.
Zarówno z treści art. 183 § 1, art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że normatywne wzorce strukturalne skargi kasacyjnej zostały zawarte w art. 176 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (art. 176 § 1. p.p.s.a.). Ponadto, poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy (art. 176 § 2 p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć (a) na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz (b) na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności (por. wyrok NSA z 22.06.2023 r., III FSK 1402/22; publikowany na www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe orzeczenia tamże).
Odnosząc się do analizy zarzutów naruszenia prawa procesowego już na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się jednolicie, że przez ten "wpływ" należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi słowy obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były - co trzeba podkreślić - na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny.
W orzecznictwie podkreśla się, że równie ważnym jak podstawy kasacyjne elementem skargi kasacyjnej jest jej uzasadnienie. Powinno ono zostać sformułowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, które skarżący kasacyjne uznaje za naruszone. W przypadku wniesienia zarzutu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
Powyższe rozważania w zakresie m.in. art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. są istotne z uwagi na fakt, że niektóre zarzuty skargi kasacyjnej nie spełniają wyżej opisanych, normatywnych wzorców kasacyjnych. Okoliczność ta powoduje brak podstaw do ich merytorycznej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie kasacyjnej unormowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
W ramach powyższej podstawy kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 1, 2, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. (pkt 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej).
Należy wskazać, że tak sformułowane zarzuty w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wymagały wykazania, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich koniecznych elementów, o których mowa w tym przepisie, tj. zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie ww. niezbędne elementy normatywne. Celem wprowadzenia ustawowego wzorca dla sporządzanych przez sądy administracyjne uzasadnień nie było stworzenie dodatkowej podstawy prawnej do kwestionowania trafności rozstrzygnięcia (ustaleń faktycznych sprawy), lecz umożliwienie zapoznania się przez stronę i sąd wyższej instancji z motywami sądu pierwszej instancji, które doprowadziły ten sąd do podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Tak więc, jeśli uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom ustawowym zawartym w art. 141 § 4 p.p.s.a., a w konsekwencji umożliwia: zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu, prześledzenie przebiegu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego oraz toku rozumowania Sądu, który doprowadził do zajęcia zaprezentowanego w tym wyroku stanowiska, a dalej – sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej tego wyroku, co miało miejsce w tej sprawie, to nie można uznać tego zarzutu za trafny.
Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2020 r., II GSK 4286/17 Legalis, Nr 2399269). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że powyższy zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił bowiem instytucję następstwa prawnego, a to w kontekście postanowień § 22 ust. 2 rozporządzenia, m.in. w zakresie terminu do złożenia wniosku kontynuacyjnego.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej (k. 4 – 6) wynika, że skarżąca kasacyjnie - poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. kwestionuje argumentację przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji w zakresie dokonanej przez ten Sąd oceny postępowania organu z perspektywy zarówno ustawy – Kodeks spółek handlowych oraz § 22 ust. 2 rozporządzenia, w szczególności w aspekcie określenia terminu do złożenia wniosku kontynuacyjnego. W tym obszarze WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo opisał powyższą problematykę i przedstawił swoje stanowisko w tym zakresie. Podkreślenia wymaga, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. kasator nie może - z uwagi na wzorce normatywne – kwestionować zarówno ustaleń faktycznych, jak i sposobu wykładni czy też zastosowania prawa materialnego przez organy, zaakceptowanego następnie przez WSA.
Dokonując analizy 5 zarzutu zawartego w petitum skrgi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwiedza, że zarzut ten jest bezzasadny.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 134 §1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez ten Sąd pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi. Podkreślić należy, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). "Należy więc przyjąć, że niezwiązanie wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi oznacza, iż granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania tego sądu. Te ostatnie będą zawsze szersze od zakresu zaskarżenia. Sformułowanie zawarte w art. 134 § 1, że sąd administracyjny "nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi", nie oznacza bowiem tylko zezwolenia i uprawnienia tego sądu do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz również jego obowiązek [por. T. Woś, w: T. Woś (red.): Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 274 i J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 197]." Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Wobec konstrukcji omawianego zarzutu kasacyjnego – w tym, wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z dnia: 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07; 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97) należy stwierdzić, że wojewódzki sąd administracyjny może całościowo ocenić zarzuty oraz argumenty skargi i odnieść się – co należy podkreślić – do tych spośród nich, których zbadanie i rozpatrzenie jest niezbędne oraz konieczne z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonego aktu (por. w tej mierze np. wyroki NSA dnia: 24 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 2294/14; 5 lipca 2020, sygn. akt I OSK 2559/20; 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20; 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1683/17). Brak zaś odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze, nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Uchybieniem tym może być pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz – co należy w szczególny sposób podkreślić – wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby inaczej orzec w sprawie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1824/10; 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 851/15; 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1084/13; 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15; 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 641/17, z 25.04.2024 r., III OSK 794/23, LEX nr 3712243).
Dokonując analizy 1 i 2 zarzutu skargi kasacyjnej należy uznać, że zarzuty te są bezzasadne, a ponadto nie zostały w sposób zgodny wzorcami normatywnymi uzasadnione. Podkreślić należy, że w postępowaniu w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych zastosowanie – w aspekcie proceduralnym – znajdują przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (PROW 2007-2013, Dz. U 2020, poz. 1371). Zauważyć także należy, że w świetle art. 21 ust. 2 ustawy PROW 2007-2013, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:
1) stoi na straży praworządności;
2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Przepis ten w istotny sposób modyfikuje zatem obowiązki organów ARiMR w stosunku do reguł obowiązujących na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego. Ograniczeniu uległy bowiem niektóre z podstawowych zasad, takie jak: zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności na podstawie przepisów ustawy PROW 2007-2013 zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. W zakresie zaś art. 80 k.p.a. regulującego dokonywanie przez organ swobodnej oceny dowodów, w podstawach kasacyjnych złożonej przez skarżącego skargi kasacyjnej nie można doszukać się sposobu naruszenia tego unormowania, z wykazaniem konkretnie, jakie kryteria oceny zostały naruszone, dlaczego zasadzie swobodnej oceny dowodów organy uchybiły. Także uzasadnienie decyzji spełnia wymogi normatywne zawarte w art. 107 § 3 k.p.a. W zarzutach procesowych skargi kasacyjnej odnośnie do sposobu naruszenia powołanych przepisów, strona głównie wskazuje na zaniechanie rozważenia przez WSA charakteru prawnego terminu do złożenia wniosku kontynuacyjnego tj. czy wskazania czy termin ten jest terminem prawa procesowego czy materialnego. Ten zarzut został niewłaściwe skonstruowany, a więc w sposób sprzeczny z wzorcami normatywnymi. Ocena bowiem charakteru prawnego terminu jest związana ze sposobem wykładni, a więc może zostać skutecznie podnoszona w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego. Podkreślić należy, że strona w skardze kierowanej do WSA wskazywała, że doszło w postępowaniu administracyjnym do naruszenia § 22 ust. 2 rozporządzenia. Podniosła w tym zakresie zarzut naruszenia przez organy prawa materialnego.
Podkreślić ponownie należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć (a) na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz (b) na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty zawarte w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej nie zostały w sposób zgodny z wzorcami normatywnymi uzasadnione. Brak jest w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczenia treści przytoczonych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa (m.in. art. 552 k.s.h.).
W tej sytuacji za chybione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 k.p.a., jak też zarzuty dotyczące naruszenia art. 80 i art. 107 k.p.a. regulującego kwestie dowodowe. Przede wszystkim dlatego, że w zarzutach procesowych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wywodów dotyczących wpływu tych uchybień na wynik sprawy. Skarżący nie podważył bowiem skutecznie ustaleń faktycznych sprawy.
Zgodnie z pierwotnym brzmieniem § 22 ust. 2 rozporządzenia wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na miejsce wnioskodawcy składa się w terminie 2 miesięcy od dnia wystąpienia zdarzenia prawnego, w wyniku którego zaistniało następstwo prawne. Z dniem 15 marca 2011 r. termin ten uległ wydłużeniu do 3 miesięcy. Jednakże zgodnie z § 2 rozporządzenia zmieniającego do postępowań w sprawie przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zwanej dalej "płatnością rolnośrodowiskową", wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe. Rozporządzenie zmieniające, stosownie do § 7, weszło w życie z dniem 15 marca 2011 r. Oznacza to, że w sprawach wszczętych i niezakończonych przed tą datą ma zastosowanie termin dwumiesięczny (por. w tym zakresie wyrok NSA z dnia 4 lutego 2022r., I GSK 1558/21).
Jak zostało wcześniej wskazane rozpoznawana sprawa ma swój początek w 2008 r. i do dnia wejścia w życie zmiany § 22 ust. 2 rozporządzenia PRŚ nie została zakończona. Skoro tak, to w sprawie miał zastosowanie termin dwumiesięczny, który upływał 24 grudnia 2018 r. W tej sytuacji złożenie przez stronę wniosku transferowego w dniu 19 lutego 2019 r. nastąpiło po terminie, a więc było nieskuteczne.
Odnosząc się do kolejnej kwestii wypada wskazać, że wstąpienie spółki jako następcy prawnego do toczącego się postępowania, w miejsce dotychczasowego wnioskodawcy, nie jest wyłącznie czynnością procesową. Czynność ta nosi przede wszystkim znamiona czynności materialnoprawnej. Jest ona bowiem przejawem woli osoby ją dokonującej, co do kontynuacji zadeklarowanego programu, wiedzy w zakresie objętym wnioskiem, a także wyraża chęć otrzymania płatności. Zatem należy przyjąć, że termin określony w § 22 ust. 2 rozporządzenia PRŚ jest terminem materialnym (nieprzekraczalnym). To z kolei prowadzi do wniosku, że z chwilą jego upływu wygasa prawo strony do otrzymania płatności, a dokonana przez stronę czynność jest bezskuteczna (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2022r., I GSK 1558/21).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnosząc się do podniesionej argumentacji w skardze kasacyjnej, skoro organ prawidłowo zastosował § 22 ust. 2 rozporządzenia PRŚ, w brzmieniu obowiązującym do 15 marca 2011 r., to za nieistotne dla rozpoznania tej sprawy należało uznać brak odniesienia się przez organ i Sąd I instancji do kwestii charakteru prawnego tego terminu, na co zwraca uwagę autor skargi kasacyjnej.
Podsumowując, za niezasadne należało uznać podniesione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty. Zaskarżone orzeczenie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz zastosował adekwatny do wyników postępowania środek prawny, co odpowiada treści z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 151 p.p.s.a. Jak wcześniej zostało wywiedzione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne, a częściowo także nieprawidłowo skonstruowane. Ponadto Sąd I instancji dokonał kontroli na podstawie akt sprawy oraz przyjął za podstawę orzekania ustalony w sprawie stan faktyczny, w myśl art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O zasądzeniu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935.).