II GSK 2950/15

II GSK 2950/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-08-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-10-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Zabłocka
Mirosław Trzecki /przewodniczący/
Stefan Kowalczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
III SA/Wr 924/14 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2015-06-30
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 1164
art. 3 ust. 1
Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 30
Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
Dz.U. 2016 poz 1387
art. 3 ust. 2, art. 3 ust. 3
Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - tekst jedn.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 924/14 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w L. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] października 2014 r. nr [...]; 3. zasądza od Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu na rzecz A. Spółki z o.o. w L. 820 (osiemset dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowo-administracyjnego.
Uzasadnienie
II GSK 2950/15
U Z A S A D N I E N I E
Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 924/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę A. Spółki z o.o. w L. (dalej: Skarżąca), na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: Dyrektor ARiMR), z dnia [...] października 2014 r., wydanej w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu [...] maja 2013 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. wpłynął wniosek Skarżącej, o przyznanie płatności na rok 2013. Wniosek ten został przekazany Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L., z siedzibą w Rudnej (dalej: Kierownik ARiMR), jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia.
W sekcji VII wniosku Skarżąca zadeklarowała do jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej, sześć działek ewidencyjnych, a w sekcji VIII zadeklarowała pięć dziełek rolnych, o łącznej powierzchni 93,83 ha
W odpowiedzi na wezwanie Kierownika ARiMR, w związku z pojawieniem się wątpliwości, co do stwarzania sztucznych warunków do uzyskania pomocy finansowej osoba reprezentująca Skarżącą zakwestionowała podstawy prawne wezwania do wyjaśnienia okoliczności, które wykraczają poza zakres prowadzonego postępowania. Wyjaśniła, że Skarżąca jest samodzielnym i niezależnym podmiotem prowadzącym działalność rolniczą na posiadanych przez siebie gruntach rolnych. Jest spółką kapitałową prawa handlowego, posiadającą osobowość prawną, zarządzaną przez niezależny i samodzielny w podejmowanych decyzjach zarząd. Prowadzi działalność rolniczą na własny rachunek i we własnym imieniu. Samodzielnie ponosi koszty i czerpie korzyści z prowadzonej działalności. Wskazała również, że zawarła między innymi, odrębną umowę na usługi rolne oraz umowę w zakresie stałego prowadzenia księgowości.
W dniu [...] kwietnia 2014 r. przeprowadzono w gospodarstwie rolnym Skarżącej kontrolę na miejscu, w wyniku której stwierdzono, iż granice uprawy, w przypadku działek A(A1), B(B1), C (C1), D(D1) i E(E1), wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku (kod D50), jak również stwierdzono obszar nie nadający się do płatności (kod DR51).
W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, reprezentant Skarżącej oświadczył, że spółka prowadzi uprawy na dzierżawionych gruntach i korzysta z usług spółki H., nie zatrudnia pracowników i nie posiada żadnego sprzętu, a o rodzaju prowadzonych upraw decyduje zgromadzenie wspólników.
W odpowiedzi na ponowne wezwanie Kierownika ARiMR, do wykazania, że spółka znajduje się w posiadaniu gruntów rolnych, Skarżąca wyjaśniła, że jest samodzielnym i niezależnym od innych podmiotem prowadzącym działalność rolniczą. Samodzielnie ponosi koszty i czerpie korzyści z prowadzonej działalności. Posiada niezależną gospodarkę finansową i rolną. W związku z prowadzoną działalnością, we własnym imieniu i na własną rzecz dokonuje sprzedaży plonów, zleca usługi rolne i prowadzenie usług księgowych, posiada odrębny rachunek bankowy, opłaca podatek rolny i jest zarządzana przez profesjonalny zarząd. Na potwierdzenie tych okoliczności dołączyła szereg dokumentów.
Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Kierownik ARiMR odmówił przyznania Skarżącej płatności w ramach wsparcie bezpośredniego na rok 2013, bowiem uznał, że doszło do stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności rolnośrodowiskowych, w rozumieniu art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L nr 312 z 23 grudnia 1995 r., str. 1, dalej rozporządzenie 2988/95). Zdaniem organu, osoby reprezentujące Skarżącą sztucznie podzieliły gospodarstwo rolne, poprzez utworzenie trzech spółek, powołanych jedynie w celu pobierania pomocy finansowej. Istniejące między spółkami powiązania osobowe, funkcjonalne i kapitałowe pozwalają uznać, iż celem działania tych podmiotów było pobieranie pomocy finansowej, w odniesieniu do gruntów, które faktycznie nie są użytkowane rolniczo przez spółkę.
Decyzją z [...] listopada 2014 r. Dyrektor ARiMR, po rozpoznaniu odwołania utrzymał w mocy powyższą decyzję.
W uzasadnieniu podkreślił, że do rozstrzygnięcia sprawy, konieczne jest przedstawienie powiązania Skarżącej z dwoma innymi podmiotami, to jest z C. Sp. z o.o. oraz B. Sp. z o.o.
Wskazał, iż powyższe spółki zadeklarowały do płatności rolnośrodowiskowych na rok 2013, tereny o zbliżonym areale (odpowiednio: 88,92 ha; 93,83 ha oraz 94,01 ha), położone w bezpośrednim sąsiedztwie, mimo braku między nimi jakichkolwiek naturalnych granic. W ocenie Dyrektora ARiMR, taka deklaracja gruntów, formalnie poprawna, budzi zastrzeżenia co do faktu rzeczywistego prowadzenia działalności rolniczej, w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009.
Podzielił stanowisko Kierownika ARiMR, zgodnie z którym, w sprawie ma miejsce sztuczne stwarzanie warunków, w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia. Analiza dokumentacji sprawy dowodzi bowiem istnienia między wszystkimi trzema spółkami powiązań organizacyjnych, osobowych, ekonomicznych i funkcjonalnych, co pozwala stwierdzić, że podmioty te zostały utworzone w celu pobierania pomocy finansowej, wypłacanej przez ARiMR, wskazując w uzasadnieniu decyzji, szczegółowo powiązania personalne i podkreślając, że 99 % udziałów w każdej ze spółek posiada D. Sp. z o.o., oraz akcentując, że siedziba wszystkich spółek mieści się pod tym samym adresem w L..
Dyrektor ARiMR, odwołując się do art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005, w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L Nr 25 z 1 lipca 2011 r. str. 8 ze zm.; dalej rozporządzenie 65/2011) oraz do art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, uznał, że w sprawie doszło do obejścia prawa w rozumieniu obu tych przepisów, zarówno w zakresie istnienia elementów obiektywnych, jak i subiektywnych. Jego zdaniem dowodzą tego dwie umowy przedstawione przez przedstawiciela Skarżącej, z dnia [...] maja 2013 r., o świadczenie usługi koszenia oraz zbiór masy zielonej przez E. Sp. z o.o. i z dnia [...] czerwca 2013 r., o współpracy i zarządzaniu gospodarstwem Skarżącej przez F. Sp. z o.o.
Wskazał również na konkretne powiązania personalne między Skarżącą a spółkami, które w obu umowach występowały w roli zleceniobiorców, uznając ze powiązania takie dowodzą, że umowy te były zawierane w celu obejścia prawa i nie mogą stanowić rzetelnego dowodu potwierdzającego faktyczne prowadzenie przez Skarżącą działalności rolniczej. Umowy zmierzały bowiem wyłącznie do stworzenia sztucznych i pozornych warunków do prowadzenia takiej działalności.
Podkreślił, że umowa z [...] czerwca 2013r., o współpracy i zarządzaniu gospodarstwem Skarżącej, dotyczy wyłącznie czynności związanych ze sporządzaniem i składaniem wniosków pomocowych. Nie obejmuje natomiast żadnych czynności faktycznych, które wiązałyby się z prowadzeniem działalności rolniczej. Istotną w sprawie okolicznością jest też to, że umowy wszystkich trzech spółek zostały zawarte w tym samym dniu ([...] lutego 2010 r.) w tej samej, wrocławskiej kancelarii notarialnej, a spółki zostały zarejestrowane w Krajowym Rejestrze Sadowym w krótkim przedziale czasowym ([...] i [...] kwietnia oraz [...] maja 2010 r.). Nadto, do 2009 r. cały areał zgłaszany obecnie do płatności przez wszystkie trzy spółki, deklarowany był wcześniej przez jeden podmiot: D. Sp. z o.o., który to podmiot posiada obecnie we wszystkich trzech spółkach taką samą wielkość udziałów. W ocenie organu podział jednego gospodarstwa między trzy spółki spowodował (według obliczeń organu pierwszej instancji, które Dyrektor ARiMR przyjął za własne), że płatność za 2013 rok byłaby większa od tej, jaką od tego samego areału mógłby uzyskać tylko jeden podmiot.
Zdaniem Dyrektora ARiMR o sztuczności i pozorności stworzonych przez Skarżącą warunków do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej świadczą: brak umów potwierdzających wynajem (użyczenie) sprzętu rolniczego, brak pracowników, którzy wykonywaliby prace na gruntach wskazanych we wniosku pomocowym, brak ewentualnych pracowników najemnych, brak faktur, które potwierdzałyby zakup lub sprzedaż produktów, co pozwalałoby przyjąć, że Skarżąca prowadziła jakąkolwiek działalność rolniczą, ścisłe powiązania osobowe we wszystkich spółkach. Skarżąca natomiast nie starała się wykazać istnienia wymienionych okoliczności, ograniczając się jedynie do polemiki co do zasadności i prawidłowości wezwań organu do ich wykazania.
Powołując się na § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 361 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe) oraz art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L nr 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16 ze zm.; dalej rozporządzenie 73/2009), uznał, że skoro postępowanie wyjaśniające w sprawie wykazało, że Skarżąca nie prowadziła działalności rolniczej, to płatności, o które się ubiegała, jej nie przysługują. Ponadto, organ uznał, że wnioskodawczyni nie spełnia kryterium posiadania gospodarstwa rolnego.
Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2015r. Sąd I instancji oddalił skargę na powyższą decyzję.
W ocenie Sądu I instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił podstawę do przyjęcia, że doszło do stworzenia sztucznych warunków, wyłącznie w celu uzyskania nienależnych płatności. Powyższe stwierdzenie potwierdzają następujące okoliczności:
- do 2009 r. wszystkie grunty, które obecnie były deklarowane do płatności przez trzy podmioty (w tym Skarżącą), obejmował swoim wnioskiem pomocowym wyłącznie jeden podmiot – B. Sp. z o.o.,
- umowy spółek kapitałowych (B. Sp. z o.o., A. Sp. z o.o. oraz C. Sp. z o.o., zostały zawarte w dniu [...] lutego 2010 r., w tej samej kancelarii notarialnej, przy czym pierwotna spółka (D. Sp. z o.o.) posiada we wszystkich nowo utworzonych spółkach taką samą wielkość udziałów (99 %),
- spółki powstałe w 2010 r. zostały zarejestrowane w KRS w zbliżonym, nieco przekraczającym miesiąc, przedziale czasowym ([...] i [...] kwietnia oraz [...] maja 2010 r.),
- w powyższych umowach, identycznie został określony przedmiot działalności każdej z nowopowstałych spółek,
- wszystkie spółki powstałe w 2010 r., posiadają siedzibę pod tym samym adresem,
- każda ze spółek, powstałych w 2010 r. zadeklarowała do płatności na 2013 r. tereny o podobnym areale, położone w bezpośrednim sąsiedztwie, przy braku naturalnych granic między nimi,
- wszystkie spółki powiązane są również personalnie, bowiem te same osoby fizyczne (wskazane imiennie w uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd decyzji) występują, bądź to jako wspólnicy, bądź członkowie zarządu (albo w obu tych rolach łącznie), w co najmniej dwóch z trzech spółek,
- te same osoby, są również wspólnikami innych spółek (E. Sp. z o.o. oraz F.), z którymi Skarżąca zawierała umowy, zlecając usługi koszenia gruntów i zbioru masy zielonej (umowa z dnia [...] maja 2013 r. lub współpracę i zarządzanie gospodarstwem (umowa z dnia [...] czerwca 2010 r.).
Okoliczności potwierdzające te okoliczności, stwierdzone zostały na podstawie wiarygodnych dowodów, to jest dokumentów urzędowych o publicznej wiarygodności (Krajowy Rejestr Sądowy) albo umów (w formie aktów notarialnych bądź sporządzonych w zwykłej formie pisemnej), które dotyczą Skarżącej.
Zdaniem Sądu I instancji, twierdzeniom organów, opartych na analizie wskazanych dowodów, Skarżąca przeciwstawiła jedynie odmienne twierdzenia. Natomiast, o sztuczności wyodrębnienia gospodarstwa Skarżącej, świadczy również to, że nie przedstawiła żadnych umów, z których wynikałoby, że jest ona najemcą gruntów zadeklarowanych do płatności oraz biorącą w użyczenie sprzęt rolniczy, przy wykorzystaniu którego prowadziła działalność rolniczą. Skarżąca przyznała bowiem, że nie zatrudnia pracowników. Brak jest też dowodów (faktur), które potwierdzałyby zakup materiału i sprzedaż produktów, a więc dokonywania czynności nieodzownych przy prowadzeniu działalności rolniczej.
Analiza sprawozdań finansowych Skarżącej potwierdziła – zdaniem Sądu I instancji – że poszczególne spółki powstałe na bazie spółki macierzystej, nie prowadzą w rzeczywistości własnej działalności rolnej na gruntach zadeklarowanych do płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. Okoliczność tę potwierdziły znikome kwoty przychodów (netto) skonfrontowane z dużym areałem gruntów rolnych i upraw oraz z twierdzeniem Skarżącej o rzekomym osiąganiu przychodów ze sprzedaży plonów, jak ustalenie, że źródłem zysku są wyłącznie dotacje. W sprawozdaniach finansowych Skarżąca nie wykazała należności długoterminowych, natomiast należności krótkoterminowe są wykazane tylko z podatków, ceł, ubezpieczeń społecznych oraz dotacji. Należności te mają charakter degresywny.
W świetle wskazanych okoliczności, zdaniem Sądu I instancji organy dokonały swobodnej, a przy tym w pełni logicznej oceny zgromadzonego materiału, konkludując, że wszystkie powiązania ekonomiczne, osobowe, organizacyjne i funkcjonalne wskazują na stworzenie sztucznych warunków, dokonanych w celu osiągnięcia nie uzasadnionej korzyści majątkowej. Wniosek ten znajduje oparcie w ustalonych okolicznościach faktycznych: jednej dacie i miejscu sporządzenia umów spółek, powstałych w 2010 r., jednej siedzibie wszystkich spółek, podobnym okresie rejestracji, podobnym przedmiocie działalności, nieudowodnieniu tytułów prawnych do dysponowania gruntami zadeklarowanymi we wniosku o płatności, brak sprzętu i pracowników, jak również brak dochodów, których źródłem byłaby rzeczywiście prowadzona przez spółkę działalność rolnicza, np. ze sprzedaży plonów, przy jednoczesnym wskazaniu w sprawozdaniach finansowych dotacji jako podstawowego źródła zysku.
Tym samym Sąd I instancji uznał, że organy działały zgodnie z art. 30 rozporządzenia 73/2009 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, odmawiając przyznania Skarżącej wsparcia, o które wnioskowała.
Sąd I instancji nie dopatrzył się również naruszeń prawa (procesowego, ani materialnego) zarzucanych w skardze, w tym art. 3 (błędnie wskazany jako art. 21) ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz.U. z 2012r. poz. 1164, dalej ustawa o płatnościach bezpośrednich). W szczególności, organy oparły swoje rozstrzygnięcia na rzeczowych źródłach dowodowych (dokumentach), uwzględniając przy tym – przy dokonywaniu oceny – również dowody o które wnioskowała Skarżąca.
Sąd I instancji stwierdził również, że argument wywodzony przez organ z art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Dz. Urz. UE L nr 321 z dnia 1 grudnia 2008 r., str. 14, dalej rozporządzenie 1166/2008) miał jedynie posiłkowe znaczenie dla ostatecznej konkluzji, która przesądziła o odmowie przyznania Skarżącej wnioskowanej płatności. Powołanie się na wspomniany przepis nie może być uznane za naruszenie prawa, które miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Tym bardziej, iż za nieuprawniony należy uznać pogląd Skarżącej o niedopuszczalności zastosowania tego ostatniego przepisu, z tego powodu, że nie został on wymieniony w grupie przepisów stanowiących podstawę normatywną orzeczenia II instancyjnego, w początkowym fragmencie osnowy tej decyzji. Wynikającego z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej k.p.a.) wymogu powołania podstawy prawnej, nie można bowiem utożsamiać ze sformalizowaną powinnością wskazania wszystkich przepisów, na których dane rozstrzygnięcie zostało oparte, w określonym miejscu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi, Skarżąca zarzuciła na podstawie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie :
I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
tj. art. 1 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, a to poprzez uznanie, że w toku postępowania administracyjnego organ II instancji prawidłowo odmówił Skarżącej przeprowadzenia wnioskowanych przez nią dowodów ze świadków (K. K. oraz osób przeprowadzających u Skarżącej certyfikację ze strony G. sp. z o.o.), zgłoszonych przez Skarżącą na okoliczności posiadania zadeklarowanych do płatności gruntów oraz prowadzenia działalności rolniczej na własny rachunek i we własnym imieniu, a także organizacji i sposobów optymalizacji przedmiotowej działalności,
II. naruszenie prawa materialnego to jest:
1. art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) z dnia 18 grudnia 1995r. nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w świetle zebranego dotychczas w sprawie materiału dowodowego przepis ten nie ma zastosowania,
2. art. 2 lit. c oraz art. 30 rozporządzenia 73/2009, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, przepis ten nie ma zastosowania,
3. art. 2 lit. a) rozporządzenia 1166/2008, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy zdefiniowane tym przepisem pojęcie "gospodarstwa rolnego" dotyczy innej gałęzi prawa i jest irrelewantne z punktu widzenia przesłanek uzyskania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego dla rolników,
4. art. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w ramach ustalonego dotychczas stanu faktycznego Skarżąca nie spełnia przesłanek do otrzymania płatności bezpośrednich w 2013r.,
5. art. 21 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ II instancji spełnił ciążący na nim ciężar dowodu wykazania okoliczności stworzenia przez Skarżącą tzw. sztucznych warunków do otrzymania płatności.
Podnosząc powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów, rozszerzając tą argumentacje w złożonym piśmie procesowym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W skardze kasacyjnej Skarżąca sformułowała zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Zarzuty te sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, akceptującego ustalenia organów, a polegającego na uznaniu działania polegającego na sztucznym stworzeniu warunków do otrzymania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w celu pozyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami wsparcia, określonymi w regulacjach prawa unijnego i krajowego.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia ich łączną ocenę, bowiem zasadnicza istota zaistniałego w sprawie sporu, sprowadza się do rozstrzygnięcia tego, czy działania Skarżącej zmierzały do stworzenia sztucznych warunków, w celu uzyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego, co uzasadniałoby odmowę przyznania wnioskowanej pomocy..
Należy podkreślić, że środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej wypłacane są z budżetu Unii Europejskiej, a w związku z tym podlegają ochronie. Zgodnie z art. 30 rozporządzenia 73/2009, nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.
Nadto, jak stanowi art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, przez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.
W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazuje się, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Obejście prawa, czy też jego nadużycie, nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot (pkt 52-53 wyroku ETS z 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; LEXIS.pl nr 405322 ).
Przepisy rozporządzenia 73/2009, jak i rozporządzenia nr 2899/95 nie precyzują, na czym polega sztuczne stworzenie warunków wymaganych do uzyskania płatności, pozostawiając tym samym rozstrzygnięcie tej kwestii organom stosującym prawo.
Pomocna, w zakresie sprecyzowania warunków które muszą zostać spełnione aby uznać, iż doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do uzyskania płatności, jest wykładnia dokonana na tle przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja (www.eur-lex.europa.eu). Trybunał wyjaśnił, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia, wymaga zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a także, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii, poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. TSUE stwierdził, że do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami..
Wskazania zawarte w powyższym wyroku określają prawidłowy sposób postępowania, przy ocenie wystąpienia przesłanek do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności. Tak więc konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek)..
Natomiast, przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (por. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE (cz. I), Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6(69), s. 25-26).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie przez organ, że doszło do sztucznego stworzenia przez beneficjenta warunków do uzyskania wnioskowanej pomocy unijnej, w rozumieniu art. 30 rozporządzenia 73/2009 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, możliwe jest dopiero w wyniku spójnego podsumowania zdarzeń wywołanych działaniem zainteresowanej strony ubiegającej się o tę pomoc. Konieczna jest także równoczesna wszechstronna i logiczna ocena tych wszystkich okoliczności wynikających z wniosku innego podmiotu, czy podmiotów oraz ich innych działań, świadczących o zamiarze innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych ukierunkowanych wyłącznie na to, by osiągnąć zamierzony przez beneficjenta skutek prawny, w postaci uzyskania środków pomocowych. Punktem odniesienia przeprowadzanej przez organ oceny powinny być cele ustanowione przez prawodawcę unijnego i krajowego, uzasadniające przyznanie pomocy. Ocena tych okoliczności jest inna w sytuacji, gdy dotyczy płatności podlegających modulacji, czy też degresji, a inna gdy w zakresie płatności obszarowych na dany rok nie obowiązywały żadne modulacyjne ograniczenia płatności.
Należy również wskazać, że w postępowaniu w sprawie płatności bezpośrednich przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie, o ile regulacje szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
Według art. 3 ust. 2 ustawy o wspieraniu, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Z treści powołanych przepisów, wywieść należy, że sytuacja procesowa stron, w zakresie dowodzenia, została w sposób istotny zmodyfikowana. Odstąpiono bowiem od modelu przyjętego w Kodeksie postępowania administracyjnego, według którego obowiązek przeprowadzenia całego postępowania, co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie (por. np. wyrok NSA z dnia z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1884/14, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z powyższych uregulowań wynika, że ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej, określonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. – nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz wymóg wyczerpującego zarówno zebrania, jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na organie nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności (por. np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 810/11). Nie znaczy to jednak, że organ nie ma prawnego obowiązku podjęcia działań celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdy zachodzą wątpliwości co zasadności zgłoszonego wniosku i przyznania dochodzonych płatności.
W rozpatrywanym przypadku organ powziął wątpliwość, czy w sprawie wszczętej z wniosku o przyznanie płatności nie ma miejsca obejście prawa przewidziane przepisem art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95. W tym stanie rzeczy niewątpliwie to na organie spoczywał obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak i obowiązek wyczerpującego zarówno zebrania, jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego dla oceny, czy doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania takich płatności. Przypomnienia wymaga przy tym, że o tym, jakie okoliczności mają znaczenie prawotwórcze, decydują prawidłowo interpretowane normy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie należy zatem wziąć pod uwagę wskazania zawarte w wyroku TSUE, z dnia 12 września 2013 r., w sprawie C-434/12.
Zauważyć należy, że zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na zagadnieniu posiadania przez Skarżącą nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat i prowadzenia na nich działalności rolniczej na własny rachunek. Zdaniem Skarżącej, na skutek odmowy przesłuchania przez organ świadków, celem ustalenia powyższych okoliczności, doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a., bowiem okoliczności, co do których mieli być przesłuchani świadkowie, miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
W myśl art. 75 § 1. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis art. 78 § 1 k.p.a. stanowi natomiast, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ zasadnie nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków, celem ustalenia okoliczności związanych z posiadaniem oraz samodzielnym prowadzeniem gospodarstwa na rachunek, rzecz i ryzyko spółki.
Podkreślić bowiem należy, że zasadniczą podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy, zainicjowanej na skutek wniosku Skarżącej, o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. jest regulacja przewidująca odmowę płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Istota sporu nie dotyczyła więc definicji rolnika, gospodarstwa oraz działalności rolniczej.
W tym stanie rzeczy zachodziły podstawy, by uznać, że dowody o których przeprowadzenie wnosiła Skarżąca, w świetle wykładni zaprezentowanej w wyroku TSUE z 12 września 2013 r., w sprawie C-434/12, nie były konieczne dla rozważenia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynikałoby, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty i zaistnienia woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej, poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek.
Naczelny Sądu Administracyjnego podziela przy tym pogląd, że choć strona – zgodnie z art. 78 k.p.a. – posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu, to uprawnienie to podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, organ powinien każdorazowo rozważyć, zwłaszcza w sytuacji gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń.
Oceniając w tym kontekście podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a., z przyczyn wskazanych wyżej, należy uznać za nieuzasadnione.
Zasadne okazały się natomiast zarzuty naruszenia art. 80 k.p.a., co do wszechstronnej oceny zaistnienia warunków do zastosowania art. 30 rozporządzenia 73/2009 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, co do stworzenia sztucznych warunków, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem płatności bezpośrednich.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu słusznie zaakceptowane przez Sąd I instancji, że stworzenie przez osoby powiązane ze sobą kapitałowo trzech spółek (B. Sp. z o.o., A. Sp. z o.o. oraz C. Sp. z o.o. ), formalnie niezależnych od siebie, aplikujących o płatności tego samego rodzaju, jak i płatności rolnośrodowiskowych, do deklarowanych przez nie nieruchomości rolnych, o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności, w systemie stawek degresywnych, po przekroczeniu określonej powierzchni gospodarstwa, świadczy o koordynacji działań podejmowanych w celu wykreowania obiektywnych okoliczności, umożliwiających pobieranie zwiększonych płatności. W ocenie NSA, "multiplikowanie" spółek prawa handlowego nie stanowi uzasadnionej okolicznościami rozpoznawanej sprawy formy prowadzenia działalności rolniczej, a jest natomiast przejawem działania nastawionego na uzyskanie płatności w kwocie wyższej niż dopuszczalna.
Należy przy tym zaznaczyć, że do 2009 r. wszystkie grunty, które obecnie były deklarowane do płatności przez trzy podmioty (w tym spółkę, występującą w roli Skarżącej w niniejszej sprawie) obejmował swoim wnioskiem pomocowym wyłącznie jeden podmiot – D. Sp. z o.o. W dniu [...] lutego 2010 r. zostały zawarte trzy umowy spółek kapitałowych ( B. Sp. z o.o., A. Sp. z o.o. oraz C. Sp. z o.o.), przy czym pierwotna spółka posiada we wszystkich nowoutworzonych spółkach taką samą wielkość udziałów (99%). Spółki powstałe w 2010 r. zostały zarejestrowane w KRS w zbliżonym przedziale czasowym i mają identyczny przedmiot działalności oraz posiadają siedzibę pod tym samym adresem. Każda ze spółek, które powstały w 2010 r. (w tym Skarżąca) zadeklarowała do płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. tereny o podobnym areale, położone w bezpośrednim sąsiedztwie, przy braku naturalnych granic między grantami objętymi wnioskiem każdej ze spółek. Wszystkie trzy spółki powiązane są również personalnie przez to, że te same osoby fizyczne występują bądź to jako wspólnicy, bądź członkowie zarządu (bądź w obu tych rolach łącznie) w co najmniej dwóch z trzech spółek. Te same osoby są również wspólnikami innych spółek (E. Sp. z o.o. oraz F.), z którymi Skarżąca zawierała umowy o współpracy i zarządzaniu gospodarstwem i świadczeniu usług koszenia gruntów i zbioru masy zielonej.
Wskazać również należy, iż stwierdzenie stworzenia sztucznych warunków do przyznania unijnej pomocy finansowej jest wynikiem zdarzeń wywołanych działaniem Skarżącej ubiegającej się o tę pomoc, czy też innych faktów i zdarzeń ustalonych w sprawie, jak też oceną okoliczności obejmującej nie tylko Skarżącą ale także również pozostałe spółki ubiegające się o przyznanie tych samych płatności a więc płatności bezpośrednich jak i płatności rolnośrodowiskowych. Należy bowiem podkreślić iż wskazane spółki złożyły poza wnioskiem dotyczącym płatności bezpośrednich (JPO UPO) również wniosek o płatności rolnośrodowiskowe (PRŚ), w przypadku których, przesłanki opłacalności podziału jednego dużego gospodarstwa na kilka mniejszych pozwalają ominąć zasadę modulacji płatności i to niezależnie od tego, iż modulacje ustanowione zostały w poźniejszym okresie niż powstałe spółki. Utworzenie natomiast większej ilości podmiotów przynosi zauważalnie istotnie wyższą kwotę płatności rolnośrodowiskowej. Tak więc w przypadku wniosku o płatności bezpośredniej, niewielka kwota uzyskana w wyniku utworzenia spółek oraz fakt, że w czasie powstania spółek brak było przepisów modulacyjnych, tym samym nie uzasadnia przyjęcia, iż komentowany rygor nieprzyznania płatności jest ograniczony wyłącznie do określonych rodzajów płatności (PRŚ).
Mając uwadze wcześniejsze wywody dotyczące przesłanek zastosowania art. 30 rozporządzenia 73/2009 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy nie dokonały oceny, czy mimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych dla uzyskania płatności bezpośrednich, cel systemu wsparcia bezpośredniego nie został osiągnięty. Zarówno organy, jak też Sąd I instancji, nie odniosły się bowiem do tej kwestii, co sprawia, że sprawa nie została rozpoznana wszechstronnie, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy.
Prawidłowe natomiast zastosowanie w stosunku do Skarżącej, ubiegającej się o przyznanie płatności bezpośredniej, art. 30 rozporządzenia 73/2009 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2899/95, musi być poprzedzone zbadaniem, przez Sąd I instancji, czy organ wykazał w sposób staranny, wszechstronny, logiczny i przekonywujący (przy posiłkowaniu się wskazówkami interpretacyjnymi Trybunału Sprawiedliwości zawartymi w omawianym wyroku), że miało miejsce sztuczne, pozorne w istocie, stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności i uzyskanie korzyści sprzecznej z celami danego systemu wsparcia. Konieczne jest zatem dokładne określenie nie tylko korzyści finansowej, którą miała zamiar osiągnąć Skarżąca, ale również tego, czy został zrealizowane cele właściwy dla danego systemu wsparcia określone m.in. w rozporządzeniu 73/2009.
Zauważyć bowiem, że w w/w rozporządzeniu 73/2009 wskazano m.in. że więksi beneficjenci nie wymagają takiego samego poziomu jednolitego wsparcia, aby osiągnąć cel skutecznego wsparcia dochodów. Ponadto ze względu na możliwości dostosowania większym beneficjentom łatwiej jest zarządzać niższym poziomem jednolitego wsparcia. Sprawiedliwe jest zatem oczekiwanie, aby rolnicy otrzymujący duże kwoty wsparcia w sposób szczególny przyczyniali się do finansowania środków rozwoju obszarów wiejskich skierowanych na nowe wyzwania. Właściwe jest zatem ustanowienie mechanizmu umożliwiającego zwiększenie redukcji wyższych płatności i wykorzystanie uzyskanych w ten sposób wpływów do podjęcia nowych wyzwań w ramach rozwoju obszarów wiejskich (punkt 11 preambuły). Systemy wsparcia bezpośredniego przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów mające na celu, w szczególności, zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne do uzyskania takiego wsparcia (punkt 25 preambuły).
Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. i w oparciu o ten przepis uchylił zaskarżony wyrok, rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Orzekając ponownie, organ odwoławczy będzie zobowiązany, biorąc pod uwagę przedstawione wyżej rozważania Sądu, dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy i precyzyjnego ustalenia, czy pomimo formalnego poszanowania przesłanek, cel realizowany przez uregulowania systemu wsparcia bezpośredniego nie został osiągnięty.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w i art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.). Koszty postępowania należne skarżącej obejmują poniesione przez nią opłaty sądowe, w tym wpis od skargi (200 zł), opłata kancelaryjna za odpis orzeczenia z uzasadnieniem (100 zł) oraz wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę (240 zł za udział w postępowaniu przed Sądem I instancji oraz 120 zł za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej, a także udział w rozprawie przed NSA).