II GSK 292/23

II GSK 292/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
III SA/Łd 578/22 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-11-10
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 58
art. 92b, art. 92c
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
Dz.U. 2024 poz 572
art. 189a, art. 10 § 1, art. 189d
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 153, art. 174 w pkt 2, art. 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 578/22 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 lipca 2022 r. nr BP.501.1278.2022.1278.GD11.244111 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2700 (słownie: dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 578/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę T. K. (dalej: strona, przedsiębiorca, skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z 18 lipca 2022 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu 16 października 2020 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości R. funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego dokonali kontroli drogowej pojazdu marki Scania o nr rej. [...] oraz naczepy marki Schmitz Cargobull AG o nr rej. [...]. Pojazdem, którym wykonywany był krajowy transport drogowy rzeczy, kierował Ł. J. Kontrolowany przewóz wykonywany był na rzecz i w imieniu przedsiębiorcy, prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą T. K. T. W wyniku kontroli stwierdzono następujące naruszenia przepisów transportu drogowego:
-przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone o czas do mniej niż 1 godziny (lp. 5.2.1. zał.nr 3 do u.t.d.);
- skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego o czas do 1 godziny, o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin i 30 minut (lp. 5.5.1. i lp. 5.5.2. zał. nr 3 do u.t.d.);
- skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej o czas do 1 godziny, o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin (lp. 5.7.1. i lp. 5.7.2. zał. nr 3 do u.t.d.);
- podłączenie do tachografu magnesu -niedozwolonego urządzenia lub przedmiotu wykonanego lub przeznaczonego do celów podrabiania lub przerabiania danych rejestrowanych przez tachograf lub korzystanie z tego urządzenia lub przedmiotu (lp. 6.1.3. zał. nr 3 do u.t.d.).
Po przeprowadzeniu postępowania Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 25 stycznia 2021 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 11.150 zł. Decyzją z 9 czerwca 2021 r., rozpatrując odwołanie strony, GITD utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Wyrokiem z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 759/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA), po rozpoznaniu skargi przedsiębiorcy, uchylił zaskarżoną decyzję GITD.
Decyzją z 18 lipca 2022 r. GITD uchylił ww. decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego i nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 10.900 zł. W ocenie organu, nie budziły wątpliwości ustalenia, że kierowca w okresie od dnia zatrudnienia , tj. od 1 października 2020 r. do dnia kontroli podłączał magnes do impulsatora skrzyni biegów 5 razy, w ten sposób ingerował w pracę urządzenia rejestrującego - tachografu poprzez korzystanie z nielegalnego przedmiotu, który zmieniał zapisy rejestrowane przez tachograf. Dlatego zasadne było nałożenie kary pieniężnej 10.000 zł za naruszenie Ip. 6.1.3 zał. nr 3 do u.t.d.
Co do naruszenia Ip. 5.7 zał. nr 3 do u.t.d. GITD podał, że kierowca w dniu 1 października 2020 r. w trakcie 24-godzinnego okresu rozliczeniowego skrócił dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 39 minut. Jednakże, zmieniając sposób naliczenia kary pieniężnej, na zgodny z linią orzeczniczą NSA, za zasadne uznał nałożenie kary pieniężnej w wysokości 350 zł z tytułu w/w naruszenia sankcjonowanego przez Ip. 5.7.2 zał. nr 3 do u.t.d. W odniesieniu zaś do skrócenia przez kierowcę dziennego czasu odpoczynku o 5 minut podczas 24-godzinnego okresu rozliczeniowego rozpoczętego 14 października 2020r. o godzinie 01:23, GITD za zasadne uznał nałożenie kary za naruszenie określone w Ip. 5.7.1 zał. nr 3 do u.t.d. w wysokości 500 zł.
Odnośnie naruszenia Ip. 5.5 zał. nr 3 do u.t.d., organ II instancji stwierdził, że kierowca podczas 24-godzinnego okresu rozliczeniowego rozpoczętego 8 października 2020 r. o godzinie 04:24, skrócił dzienny czas odpoczynku, mający trwać co najmniej 11 godzin, o 44 minuty, za co należało nałożyć karę pieniężną w wysokości 100 zł za naruszenie sankcjonowane przez Ip. 5.5.1 zał. nr 3 do u.t.d. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że kierowca w trakcie rozpoczętego 8 października 2020 r. o godzinie 17:59 24- godzinnego okresu rozliczeniowego, skrócił minimalny 11-godzinny nieprzerwany odpoczynek o 2 godziny. Organ odwoławczy w tym zakresie uchylił karę pieniężną za naruszenie Ip. 5.5.1 i nałożył karę 200 zł jedynie za naruszenie Ip. 5.5.2. zał. nr 3 do u.t.d. Zatem, GITD stwierdził, że zasadne jest nałożenie na stronę kary pieniężnej 300 zł za stwierdzone naruszenia określone w Ip. 5.5.1, Ip. 5.5.2 załącznika nr 3 do u.t.d.
W zakresie naruszenia z Ip. 5.2 zał. nr 3 do u.t.d. GITD przyjął, że kierowca prowadził pojazd w dniu 1 października 2020 r. przez 10 godzin i 11 minut, przekraczając maksymalny dzienny czas prowadzenia pojazdu o 11 minut, co skutkowało uznaniem za zasadne nałożenie kary pieniężnej 100 zł z tytułu w/w naruszenia sankcjonowanego przez Ip. 5.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d.
Podsumowując, GITD stwierdził, że łączna kara za wszystkie ww. naruszenia określone w załączniku nr 3 do u.t.d. wynosi 10.900 zł, a zarzuty z odwołania strony są niezasadne. Co do zarzutów strony GITD wyjaśnił, iż naruszenie z Ip. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., nie ma zastosowania do przypadku podłączenia do impulsatora skrzyni biegów magnesu, ponieważ przepis ten sankcjonuje przypadki niewłaściwej obsługi tachografu lub odłączenia homologowanego i sprawnego technicznie tachografu. Sam fakt, że kierowca użył magnesu w celu zafałszowania danych cyfrowych wypełniał dyspozycję Ip. 6.1.3. zał. nr 3 do u.t.d. Organ podkreślił też, że w wyroku w sprawie III SA/Łd 759/21 WSA uznał za niezasadne zarzuty strony podważające naruszenie Ip. 6.1.3 zał.nr 3 do u.t.d.
GITD nie znalazł również podstaw do zastosowania art. 92b u.t.d. Strona nie wykazała, aby organizacja i wykonywanie przewozów drogowych odbywało się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy, podczas gdy odpowiedzialność przedsiębiorstwa za naruszenia przepisów transportowych wynika wprost z przepisów unijnych: rozporządzeń nr 165/2014 i nr 561/2006.
W ocenie GITD brak było podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. gdyż do opisanych naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia, a strona nie przedstawiła żadnych dowodów oraz okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania art. 92c u.t.d.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpatrując skargę przedsiębiorcy na ww. decyzję GITD uznał ją za niezasadną i skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.). Podkreślił, że skarżona decyzja GITD wydana została na skutek powtórnie przeprowadzonego postępowania administracyjnego będącego konsekwencją wyroku WSA w sprawie III SA/Łd 759/21, uchylającego poprzednią decyzję GITD i że jest związany oceną prawną wyrażoną we wspomnianym wyroku, na mocy art. 153 i art. 170 p.p.s.a.
W ocenie Sądu zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione, gdyż głównie stanowiły powielenie zarzutów podniesionych w skardze przeciwko decyzji GITD z 9 czerwca 2021 r., uwzględnionej prawomocnym wyrokiem o sygn. III SA/Łd 759/21. Mimo tego, Sąd ocenił wówczas jako niezasadne zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia lp. 6.1.3 zał. nr 3 do u.t.d., a z bezspornego stanu faktycznego wynikało, że kierowca użył magnesu - niedozwolonego przedmiotu przeznaczonego do podrabiania, to jest określenia inaczej niż w rzeczywistości, danych rejestrowanych przez tachograf. Tym samym stan faktyczny sprawy podlegał subsumcji do lp. 6.1.3. zał. nr 3 do u.t.d., a nie jak oczekiwał skarżący - do lp. 6.2.1 ww. załącznika.
Sąd podkreślił, że GITD, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., w pełni zastosował się do wykładni przepisów oraz wytycznych zawartych w wyroku w sprawie III SA/Łd 759/21, a więc i także do oceny i sankcjonowania naruszeń określonych w pozycjach lp. 5.2, lp. 5.5, lp. 5.7 załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez zaniechanie praktyki "sumowania kar" określonych kolejnymi progami tych pozycji, na rzecz wymierzenia kary z jednego, tj. najwyższego progu - adekwatnego do wysokości stwierdzonego naruszenia.
Na podstawie tej samej normy ocena ta wiązała także Sąd w tej sprawie, gdyż nie zaszły żadne okoliczności w zakresie stanu prawnego i faktycznego, które dawałyby podstawę do odstąpienia od poglądu prawnego wyrażonego we wcześniejszym orzeczeniu.
Odnosząc się z kolei do zarzutu niezastosowania przez organ przepisów działu IVa k.p.a. w zakresie możliwości odstąpienia od nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej, WSA uznał go za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Uznał bowiem, że w sprawie nie miały zastosowania art. 189a § 2 pkt 1-3, art. 189e i art. 189f k.p.a. Przypomniał, że kary pieniężne dla przewoźników nakładane są na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2021 r., poz. 919 z późn. zm.; dalej: u.t.d.). Akt ten przewiduje sztywną wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów transportu drogowego i nie ma możliwości ich miarkowania, a w art. 92b i 92c u.t.d. możliwość odstąpienia od nałożenia kary. Zatem z uwagi na treść art. 189a § 2 k.p.a. oraz uregulowanie wspomnianych kwestii w przepisach odrębnych, nie miały zastosowania przepisy działu IVa k.p.a., nawet z uwagi na powoływane przez stronę orzeczenie WSA w Warszawie z 2 lutego 2021 r., sygn. akt VI SA/WAa 1857/20, zważywszy w szczególności na to, że odnosiło się wyłącznie do treści art. 92c u.t.d. normującego okoliczności wyłączające odpowiedzialność przewoźnika i skutkujące umorzenie postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i pomijało zupełnie treść art. 92b u.t.d., w którym określono okoliczności, a których stwierdzenie skutkuje nienakładaniem na przewoźnika kary, a więc de facto stanowiących przesłanki odstąpienia od wymierzenia takiej kary.
Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się strona i wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając je w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzuciła naruszenie:
1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. poprzez zaaprobowanie naruszeń art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez przeprowadzenie ponownego postępowania odwoławczego bez udziału strony, w tym m.in. braku zawiadomienia strony o toczącym się postępowaniu, o zebranym w sprawie materiale dowodowym, prawie do składania wniosków dowodowych a tym samym pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. oraz art. 92c ust. 1 i art. 92b ust. 1 u.t.d. poprzez utrzymanie w obrocie prawnym wadliwej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, wynikające z błędnie przeprowadzonej wykładni wymienionych przepisów przejawiającej się uznaniem, iż na gruncie niniejszej sprawy nie mogły znaleźć zastosowania normy z Działu IVa k.p.a., bowiem zapisy ustawy o transporcie drogowym regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, co doprowadziło Sąd I instancji do wniosku, zgodnie z którym organy administracji w ramach realizacji zasad ogólnych procedury administracyjnej zapisanych w art. 7 oraz 77 §1 k.p.a. nie były obowiązane do przeanalizowania na gruncie niniejszej sprawy możliwości zastosowania wobec skarżącego pouczenia lub też mechanizmu miarkowania wysokości nakładanej kary określonego w art. 189d k.p.a.;
2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. zapisanego pod lp. 6.1.3 w zw. z lp. 6.1. oraz lp. 6.2. załącznika nr 3 do u.t.d., przez niewłaściwie dokonaną jego wykładnię skutkującą błędnym zastosowaniem, przejawiającą się nieuwzględnieniem systematyki tego załącznika oraz jego zapisów zadekretowanych w jednostkach redakcyjnych wyższego stopnia przy ustalaniu znaczenia naruszonej normy materialnej, znajdujące swój wyraz w uznaniu, iż dokonana przez organy administracji subsumpcja stanu faktycznego z dnia kontroli do tej właśnie normy prawnej została przeprowadzona w sposób prawidłowy mimo, że stwierdzone w toku kontroli drogowej fałszowanie zapisów na karcie kierowcy nie odbywało się z użyciem jakichkolwiek przedmiotów lub urządzeń zainstalowanych w pojeździć na etapie jego wyposażania w tachograf i dokonane zostało poprzez oddziaływanie na pozostające poza tachografem urządzenia, wchodzące w skład łańcucha kinematycznego jednostki transportowej.
Wobec powyższych zarzutów skarżący wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości, jak również uchylenie decyzji organów I i II instancji lub ewentualnie o uchylenie w całości wyroku i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Łodzi, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ –GITD wnosił o oddalenie tego środka odwoławczego, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Obecny na rozprawie przed NSA pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna strony nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy podkreślić, że sprawa była już przedmiotem oceny WSA w Łodzi, który wyrokiem z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 759/21, uchylił decyzję GITD z 9 czerwca 2021 r. na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., czyli wskutek stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. We wspomnianym wyroku, WSA zauważył, że strona zaskarżyła decyzję GITD wyłącznie w zakresie kwalifikacji i wysokości kar nałożonych za naruszenia lp. 5.5.1 i lp. 5.5.2. załącznika nr 3 do u.t.d; lp. 5.7.1. i lp. 5.7.2. załącznika nr 3 do u.t.d. oraz lp. 6.1.3. załącznika nr 3 do u.t.d., a stan faktyczny ustalony przez organy był bezsporny. Wówczas za zasadne WSA uznał zarzuty dotyczące naruszenia lp. 5.5.1 i lp. 5.5.2. załącznika nr 3 do u.t.d. oraz lp. 5.7.1. i lp. 5.7.2. załącznika nr 3 do u.t.d., i z tego powodu uchylił zaskarżoną decyzję. Uznał bowiem, że wystarczające będzie uchylenie jedynie decyzji organu odwoławczego z uwagi na jego kompetencje reformatoryjne określone w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., pozwalające na uchylenie decyzji organu I instancji w opisanym zakresie i rozstrzygnięcie zgodnie ze wskazaniami WSA. Natomiast za niezasadne WSA uznał zarzuty skargi strony odnoszące się do naruszenia lp.6.1.3. zał. nr 3 do u.t.d. wskutek podłączenia do tachografu magnesu -niedozwolonego urządzenia lub przedmiotu wykonanego lub przeznaczonego do celów podrabiania lub przerabiania danych rejestrowanych przez tachograf lub korzystanie z tego urządzenia lub przedmiotu.
Wyrok WSA w sprawie III SA/Łd 759/21 jest prawomocny, ponieważ skarżący nie zaskarżył go skargą kasacyjną. Tym samym należy uznać, że w wyroku tym Sąd dokonał wiążącej wykładni przepisów materialnych określających poszczególne naruszenia: lp. 5.2.1., lp. 5.5.1 i lp. 5.5.2., lp. 5.7.1. i lp. 5.7.2., lp. 6.1.3. zał. nr 3 do u.t.d. oraz stwierdził, że organy prawidłowo zastosowały przepisy lp. 5.2.1. i lp. 6.1.3. zał. nr 3 do u.t.d.
Należy podnieść, że jeżeli skarżący, mimo korzystnego dla siebie wyroku, tj. uchylenia przez Sąd I instancji decyzji organu administracji, nie zgadzał się z jakąkolwiek częścią tego wyroku, np. wykładnią i zastosowaniem lp. 6.1.3. zał. nr 3 do u.t.d. przez ten Sąd, czy też, że WSA nie przeanalizował stanowiska organów co do braku podstaw do zastosowania art. 92b i art. 92c u.t.d., powinien był wyrok w sprawie III SA/Łd 759/21 zaskarżyć skargą kasacyjną i podnieść stosowne zarzuty. W przeciwnym razie ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiązały w sprawie organy, a także sądy (w tym zarówno WSA rozpoznający ponownie sprawę pod sygn. III SA/Łd 578/22, jak i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający obecnie skargę kasacyjną), na mocy art. 153 p.p.s.a., ponieważ przepisy prawne nie uległy zmianie ani nie doszło do istotnej zmiany okoliczności faktycznych, co dostrzegała sama strona w skardze kasacyjnej (s. 3).
Należy także stwierdzić, że w wyroku w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 759/21 WSA przedstawił klarowne twierdzenia i wyraził jednoznaczną ocenę prawną.
Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. (ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie) i art. 170 p.p.s.a. (orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach wskazanych w ustawie także inne osoby) oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji lub postanowienia ze względu na naruszenie przepisów postępowania w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przy czym jak już podkreślano, na etapie sprawy o sygn. III SA/Łd 759/21 stan faktyczny był bezsporny. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w przypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego taką ocenę prawną. Rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu.
Organ odwoławczy w decyzji z 18 lipca 2022 r. oraz Sąd I instancji w obecnie skarżonym wyroku o sygn. akt III SA/Łd 578/22 odwoływali się do związania oceną prawną i wskazaniami z wyroku w sprawie III SA/Łd 759/21 i zastosowali się do niej.
Skarżący z kolei nie podniósł w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez Sąd I instancji. Przeciwnie, strona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej próbowała podważać stanowisko WSA o związaniu art. 153 p.p.s.a. Jak już była mowa skarżący, przyznając, że nie doszło do zmiany stanu prawnego i istotnej zmiany okoliczności faktycznych, uważał jednak, ze doszło do rażących uchybień GITD, które uniemożliwiły przedsiębiorcy udział w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, w tym właśnie udowodnienia, że doszło jednak do istotnej zmiany okoliczności, co miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący jednakże nie wskazał okoliczności, które miałyby powstać po wydaniu wyroku przez WSA w sprawie III SA/Łd 759/21 i spowodować utratę mocy wiążącej oceny prawnej ww. wyroku WSA, a tym samym ich istotnego wpływu na wynik sprawy, czego wymaga art. 174 w pkt 2 p.p.s.a. określający podstawy, na jakich można oprzeć skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w skardze kasacyjnej brak jest zarzutów kwestionujących ocenę ustaleń stanu faktycznego. Strona skarżąca podnosi, że stan faktyczny mógłby ulec zmianie, gdyby przed wydaniem decyzji została powiadomiona przez GITD o toczącym się ponownie przed tym organem postępowaniem, ale jednocześnie w żaden sposób nie podważała stanu faktycznego przyjętego przez organ i zaaprobowanego przez WSA w sytuacji, gdy uważali, że są związani ustaleniami zaaprobowanymi w sprawie III SA/Łd 759/21.
W tej sytuacji sugestia strony, że i Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany niekorzystną dla skarżącego oceną prawną sądu niższej instancji nie jest trafna, ponieważ rolą tego Sądu jest zbadanie czy sąd niższej instancji nie popełnił błędów.
Nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., postawiony w pkt 1. lit. a) petitum skargi kasacyjnej.
Przepis art. 10 § 1 k.p.a. stosowany odpowiednio w postępowaniu przed organami odwoławczymi, na mocy art. 140 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o toczącym się postepowaniu odwoławczym, zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05; 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2678/12; A. Wróbel w: M.Jaśkowska, M. Wilbrandt – Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2024, komentarz do art. 10, teza 5,6). Strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. powinna wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tzn. że uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1936/15). Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, i które uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji z tego powodu, to naruszenie uprawnień strony, które powoduje, że wydana została decyzja o odmiennej treści niż gdyby została wydana po przedstawieniu stanowiska przez stronę (por. wyrok NSA z 22 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3302/18).
W świetle powyższego, zaniechanie przez organ administracji realizacji obowiązków wynikających dla niego z art. 10 § 1 k.p.a. nie za każdym razem skutkuje zaistnieniem podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z wyrok NSA z 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 595/22; 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 326/17;).
Skarżący nie przedstawił, jakich konkretnych czynności został pozbawiony, jeżeli to były to wnioski dowodowe, to także powinien był je jednoznacznie opisać w skardze, czy w skardze kasacyjnej. Powoływanie się przez skarżącego, że został pozbawiony możliwości złożenia wniosków dowodowych na okoliczności umożliwiające zastosowanie art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. oraz art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d. nie spełnia wymogów stawianych przez art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. Należy podkreślić że GITD w decyzji kontrolowanej przez WSA w sprawie III SA/Łd 759/21 wypowiedział się co braku podstaw do zastosowania art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d., a skarżący tego stanowiska nie kwestionował. Obecnie natomiast nie wskazał okoliczności, które zaistniały po wydaniu wyroku w sprawie III SA/Łd 759/21, a mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Dlatego zarzut zgłoszony w pkt 1 lit. a) petitum skargi kasacyjnej okazał się nieskuteczny.
Odnosząc się do zarzutu zgłoszonego w pkt 1.lit. b) petitum skargi kasacyjnej, mimo że postawiony został jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, to w rzeczywistości jest zarzutem naruszenia prawa materialnego, skoro strona wiąże uchybienie art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. oraz art. 92c ust. 1 i art. 92b ust. 1 u.t.d. (czyli przepisom dotyczącym odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej) z błędnie przeprowadzoną wykładnią wymienionych przepisów.
Jednakże kierując się uchwałą pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 1/2009, że istnieje obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, skład orzekający odniósł się do tego zarzutu.
Co do kwestii możliwości zastosowania uregulowań działu IVa k.p.a., szczególnie art. 189a § 2 pkt 2 i art. 189d k.p.a. do kar nakładanych na podstawie u.t.d., wymaga wyjaśnienia, że przepis § 1 art. 189a k.p.a. nakazuje stosowanie przepisów Działu IVa w sprawach nałożenia lub wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia ulg w jej wykonaniu, z zastrzeżeniem § 2 i 3, które przewidują wyłączenia stosowania przepisów tego działu w całości lub w pewnym zakresie. Przepisy Działu IVa k.p.a., zatem zgodnie z art. 189a k.p.a., mogą mieć zastosowanie w całości (§ 1) lub w pewnym zakresie (§ 2) albo nie mieć zastosowania (§ 3).
Należy też zauważyć, że przepisy odrębne zwykle regulują jedno lub więcej z zagadnień prawnych określonych w § 2. Uregulowanie w przepisach odrębnych tych zagadnień jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy Działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania; nie jest natomiast konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach działu IVa. Inaczej mówiąc, nie jest konieczne, aby zakres normowania w przepisach odrębnych pokrywał się z zakresem normowania w przepisach komentowanego działu k.p.a. Oznacza to, że nawet wtedy, gdy zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach Działu IVa k.p.a. lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, odnośny przepis Działu IVa nie ma zastosowania (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2024r., sygn. akt II GSK 732/23; zob. A. Wróbel, art. 189a k.p.a., teza 7, Komentarz aktualizowany do k.p.a., LEX/el. 2023). Zatem, gdy przepisy odrębne określają sztywno wymiar kary albo tylko jedną z przesłanek wymierzenia kary pieniężnej, o których mowa w art. 189d, lub określają przesłankę inną niż wymieniona w tym przepisie, regulują w ten sposób zagadnienie prawne wymienione w art. 189a § 2 pkt 1, co z kolei nie zezwala na stosowanie art. 189d k.p.a. w zakresie, w jakim określa pozostałe, nieujęte w przepisach odrębnych przesłanki wymierzenia kary. Przepisy odrębne nie mogą zatem w tych przypadkach być uzupełniane ani modyfikowane odnośnymi regulacjami Działu IVa k.p.a. Należy także przyjąć, że relacje między tymi przepisami nie są kwalifikowane według maksymy lex generalis - lex specialis, ponieważ nie chodzi o to, czy przepisy Działu IVa mają szerszy zakres zastosowania niż odnośne przepisy odrębne, lecz jedynie o to, czy przepisy odrębne regulują w jakiś sposób zagadnienia wymienione w § 2 (por. wyroki NSA z: 17 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1774/18; 3 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 3087/18). W przypadku gdy przepisy odrębne w ogóle nie regulują zagadnienia uregulowanego w § 2 art. 189a k.p.a., przepisy działu IVa stosuje się wprost w oznaczonym zakresie (por. A. Wróbel, tamże, komentarz do art. 189a k.p.a., pkt 7). Uwzględniając treść, zakres, a w tym aspekcie też zakładaną kompletność normowanej Działem IVa k.p.a. regulacji, należy uznać, że została nim objęta całość problematyki związanej z: - wymierzaniem, - nakładaniem (odstąpieniem od nałożenia), - przedawnieniem nakładania i egzekucji, - odsetkami i udzielaniem ulg, odnośnie do administracyjnej kary pieniężnej. Posługując się siatką pojęciową, która została użyta w omawianym Dziale IVa, trzeba przyjąć, że kwestia odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej to niewątpliwie rezygnacja z nałożenia tej kary zarówno w aspekcie odstąpienia od jej wymierzenia w decyzji jak i niewydanie decyzji o karze (rezygnacja z wszczęcia postępowania albo umorzenie już wszczętego w sytuacji, gdy brak jest, zdaniem ustawodawcy, racji do ukarania sprawcy deliktu administracyjnego). Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym podziela więc wyrażane w orzecznictwie tego Sądu stanowisko, że art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d. - jako przepisy odrębne w relacji do przepisów Działu IVa, regulują właśnie to zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., tj. rezygnacji z wymierzenia administracyjnej kary, mając w praktycznym wymiarze ten sam skutek, który przewidziano w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., czyli odstąpienie od nałożenia kary. (por. wyroki NSA z: 23 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1560/23; 16 października 2024 r., syn akt II GSK 700/21, II GSK 705/21, II GSK 692/21; 29 października 2024 r., sygn. akt II GSK 1189/24).
Stanowisko o braku podstaw do zastosowania przepisów działu IVa k.p.a. do kar nakładanych na podstawie ustawy o transporcie drogowym zajęli zarówno WSA (s. 11-12 uzasadnienia wyroku), jak i organ odwoławczy (s. 4-5 decyzji) i jest ono prawidłowe.
Co do problemu zwolnienia strony od nałożenia kary, jak stanowi art. 92b ust. 1 u.t.d. czy umorzenia postępowania, co przewiduje art. 92c ust. 1 u.t.d., należy przypomnieć, że GITD w decyzji z 9 czerwca 2021 r. rozważał kwestię zastosowania ww. przepisów u.t.d., ale strona nie zaskarżyła tego stanowiska. W decyzji z 18 lipca 2022 r. GITD ponownie rozważał kwestię możliwości zastosowania przesłanek z art. 92b i art. 92c u.t.d. i WSA uznał stanowisko organu za prawidłowe, ale tym razem przedsiębiorca w skardze kasacyjnej skupił się na nieprawidłowym jego zdaniem niezastosowaniu regulacji działu IVa k.p.a., do czego wyżej się odniesiono.
Skarżący także próbował wykazywać, że kwestia zwolnienia z odpowiedzialności/kary za naruszenie objęte lp. 6.1.3. zał. nr 3 do u.t.d. powinna być rozpatrywana na gruncie art. 92c u.t.d., a nie art. 92b u.t.d. Jednakże opinia ta nie jest słuszna, gdyż w art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d. jest zapisane, że nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz drogowy zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: rozporządzenia (WE) nr 561/2006 (lit. a), rozporządzenia (UE) nr 165/2014, które w art. 32-34 reguluje zagadnienia dotyczące użytkowania urządzeń.
Niezasadny jest także postawiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. lp. 6.1.3. w zw. z lp. 6.1. oraz lp. 6.2 załącznika nr 3 do u.t.d. Sam skarżący zgadzał się, że nie wystąpiła zmiana przepisów, a WSA w wyroku w sprawie III SA/Łd 759/21 podzielił stanowisko GITD, że przypisanie stronie naruszenia lp. 6.1.3. zał. nr 3 do u.t.d. było prawidłowe i ocena ta jest wiążąca także dla składu rozpoznającego skargę kasacyjną na mocy art. 153 p.p.s.a., którego naruszenia strona nie zgłosiła.
Wobec powyższego skarga kasacyjna strony na mocy art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 z późn. zm.). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów pełnomocnika organu, który występował wcześniej przed WSA- z tytułu udziału w rozprawie przed NSA oraz złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a.
-----------------------
4