II GSK 29/23

II GSK 29/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Korycińska /sprawozdawca/
Patrycja Joanna Suwaj
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Działalność gospodarcza
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 145 § 3, art. 188, art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant asystent sędziego Jan Pankiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4578/21 w sprawie ze skargi F. w K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 23 lipca 2021 r. nr PR.61.53.2020.EM.3 w przedmiocie stwierdzenia naruszenia zakazu prowadzenia reklamy apteki oraz nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach z dnia 4 marca 2020 r., nr DNA.8523.30.2019; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz F. w K. 1975 (tysiąc dziewięćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę F. w K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 23 lipca 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia naruszenia zakazu prowadzenia reklamy aptek oraz nałożenia kary pieniężnej.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.
Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Katowicach decyzją z 4 marca 2020 r.: 1) stwierdził naruszenie przez skarżącą zakazu, o którym mowa w art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2019 r., poz. 499 ze zm.; dalej Pf) poprzez prowadzenie reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie (...) zlokalizowanej w (...), w związku z prowadzeniem w J. w dniach 12 i 13 września 2019 r. akcji "(...)" z wykorzystaniem znaku firmowego "(...)" oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej zaprzestania prowadzenia powyższej reklamy apteki, 2) na podstawie art. 129b ust. 1 i 2 Pf nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 5000 zł za prowadzenie reklamy, o której mowa w pkt. 1).
Główny Inspektor Farmaceutyczny zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że organy prawidłowo zastosowały w sprawie art. 94a ust. 1 Pf zakazujący reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności oraz art. 129b ust. 1 i 2 Pf o wymierzeniu kary pieniężnej za naruszanie zakazu reklamy apteki.
Sąd stwierdził, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że reklamą jest każde działanie, które ma na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług. W sprawie działanie to – co nie jest sporne – polegało na zorganizowaniu i przeprowadzeniu akcji "(...)", podczas której na terenie J. przy Rynku Głównym został zorganizowany specjalny pojazd przeznaczony do przeprowadzenia w dniach 12 i 13 września 2019 r. szeregu bezpłatnych mobilnych badań skóry głowy, cery, kości, konsultacje kosmetyczne, pomiar BMI, pomiar ciśnienia krwi oraz badania spirometryczne. Autobus zaparkowany w J. przy Rynku Głównym, oznakowany był napisami: "(...)", "(...)", "(...)". Obok pojazdu ustawiono flagi i namioty, na których umieszczono napis (...)oraz informacje "(...)".
Zdaniem Sądu powyższe przemawia za słusznym przyjęciem przez organy, że była to niedozwolona reklama apteki (...). Słowo "(...)" stanowi część nazwy zarówno f., jak i apteki zlokalizowanej w J. przy (...). Zarówno w nazwie apteki, jak i w nazwie f. zachowana została ta sama kolorystyka oraz krój czcionki. W ten sam sposób oznakowany jest również lokal ww. apteki. Wobec tego Sąd zgodził się z organami, że prowadzenie akcji pod nazwą i logo f., w rzeczywistości prowadzone było również pod marką "(...)", która znajduje się w nazwie apteki. Rację mają również organy, że prowadzenie przez f. działań, polegających na zapewnieniu bezpłatnego dostępu do szeregu badań, czy bezpłatnych konsultacji i porad prozdrowotnych, buduje pozytywny przekaz dla całej marki "(...)" (także dla aptek) i wskazuje na jej "opiekuńczy" charakter i sprawowanie kompleksowej opieki nad pacjentem. Tym samym, pozytywny obraz marki "(...)" może być kojarzony przez pacjentów także z aptekami o takiej nazwie.
Zdaniem Sądu ww. działalność skarżącej nosiła cechy reklamy skojarzeniowej, niedozwolonej na gruncie 94a Pf. Sąd zgodził się z organem, że działalność f., zgodna z jej statutem nie może naruszać innych przepisów prawa, w tym wypadku zakazu prowadzenia reklamy aptek i ich działalności. Sąd stwierdził, że kara pieniężna została prawidłowo ustalona i uzasadniona. W zaskarżonej decyzji organ wskazał konkretne okoliczności, które wpłynęły na wysokość tej kary.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: ppsa).
II
Skargę kasacyjną wniosła F. w K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy polegające na naruszeniu przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa przez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji, w której decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego i poprzedzająca ją decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w szczególności:
- art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z art. 94a ust. 1 Pf, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, poprzez zastosowanie rozszerzającej interpretacji zakazu reklamy aptek i ich działalności w zakresie niezgodnym zarówno z brzmieniem, jak i celem zakazu reklamy określonego w art. 94a ust. 1 Pf, w sytuacji w której zakaz, stanowiący wyjątek od reguły wolności gospodarczej wynikającej z art. 22 Konstytucji RP, musi być interpretowany w sposób ścisły i niedopuszczalna jest jego interpretacja rozszerzająca,
- art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z art. 94a ust. 1 Pf, zgodnie z którym - ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw, poprzez zastosowanie rozszerzającej interpretacji zakazu reklamy aptek i ich działalności, w zakresie niezgodnym zarówno z brzmieniem, jak i celem zakazu reklamy określonego w art. 94a ust. 1 Pf, w sytuacji, w której odnośnie prowadzenia przez skarżącą akcji prozdrowotnej nie zachodziły żadne przesłanki uzasadniające wprowadzenie ograniczenia swobody prowadzenia działalności,
- art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, poprzez wydanie decyzji w istocie zakazującej F. realizacji jej statutowych obowiązków w zakresie ochrony zdrowia, jak również uniemożliwienie F. realizacji działalności pożytku publicznego i bezpodstawne uznania tych działań za reklamę apteki,
- art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszym stanie faktycznym i prawnym Strona dopuściła się reklamy apteki o nazwie "(...)" zlokalizowanej w J. przy (...), polegającej na prowadzeniu w dniach 12 i 13 września 2019 r. akcji "(...)",
- art. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach, zgodnie z którym fundacje mogą być ustanawiane dla realizacji zgodnych z podstawowymi interesami Rzeczypospolitej Polskiej celów społecznie lub gospodarczo użytecznych, w szczególności takich jak: ochrona zdrowia, oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, zgodnie z którym działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie, poprzez faktyczne zakazanie F. realizacji jej statutowych obowiązków w zakresie ochrony zdrowia, jak również uniemożliwienie F. realizacji działalności pożytku publicznego i bezpodstawne uznania tych działań za reklamę apteki,
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa przez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji, w której decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego i poprzedzająca ją decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego zostały wydane z naruszeniem:
- art. 7a § 1 kpa, zgodnie, z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ, poprzez rozstrzygnięcie przez organ wątpliwości dotyczących interpretacji art. 94a ust. 1 Pf, na niekorzyść strony postępowania, i przyjęcie, iż realizacja przez stronę jej statutowych zadań jako organizacji pożytku publicznego stanowi niedozwoloną reklamę apteki
- art. 7, 77 i 107 § 3 kpa, poprzez niewyjaśnienie przez organ istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz nieuzasadnienie swojego stanowiska w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 kpa, w szczególności niewykazanie dlaczego Sąd i organy uznały, iż przeprowadzenie przez skarżąca w dniach 12 i 13 września 2019 r. akcji prozdrowotnej "(...)" stanowi niedozwoloną reklamę apteki wskazanej w decyzji. W decyzjach nie wykazano dlaczego reklama miałaby dotyczyć tej konkretnej apteki.
Powyższe spowodowało naruszenie przez Sąd i organy administracji również art. 129b ust. 1 i 2 ustawy, poprzez jego zastosowanie i nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za naruszenie zakazu reklamy apteki, które to naruszenie w istocie nie miało miejsca.
Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzających go decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania za obydwie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
III
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
IV
W piśmie procesowym z 2 października 2025 r. skarżąca podtrzymała w całości zarzuty i stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej oraz w związku z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19 czerwca 2025 r. sygn. C-200/24, na podstawie art. 188 ppsa wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie poprzedzających go decyzji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, włącznie z kosztami zastępstwa procesowego oraz kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, włącznie z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, włącznie z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
V
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w orzecznictwie odniósł się już do występujących na gruncie rozpatrywanej sprawy problemów prawnych (por. m.in. wyrok NSA z 10 grudnia 2025 r. sygn. akt II GSK 1813/22). Ocenę przedstawioną w uzasadnieniu wskazanego wyroku, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 ppsa, można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 ppsa terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, a istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie stwierdzenia naruszenia zakazu prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej oraz nałożenia kary pieniężnej stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 ppsa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że niewadliwie przeprowadzone przez organy administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – zdaniem Sądu I instancji – po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do naruszenia przez skarżącą zakazu prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej, a w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej za to naruszenie.
Skarga kasacyjna zasadnie podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku.
Ze stawianych w niej zarzutów wynika, że skarżąca podważała zgodność z prawem kontrolowanego orzeczenia z pozycji argumentacji zmierzającej do wykazania wadliwego rozumienia, a co za tym idzie wadliwego zastosowania przez Sąd I instancji – jako wzorca legalności zaskarżonego działania – przepisu art. 94a ust. 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne – w tym również w relacji do przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych. Wobec tego, że w rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie ma to, czy dla potrzeb jej (prawidłowego) rozstrzygnięcia organy administracji publicznej – a w ślad za nimi Sąd I instancji – przyjęły zgodne z prawem kryteria oceny zachowania skarżącej, wobec obowiązku zapewnienia skuteczności, jednolitości stosowania oraz pierwszeństwa prawa unijnego nie można było tracić z pola widzenia – nawet pomimo braku podniesienia w tej mierze stosownych zarzutów – znaczenia konsekwencji wynikających z wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 czerwca 2025 r. w sprawie C–200/24. Zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się również do poglądu prawnego wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn., akt I OPS 9/09, a co za tym idzie do daleko idących podobieństw między postępowaniami przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, przedmiotu orzeczeń tych sądów (których wspólnym mianownikiem jest rozstrzyganie "sporu o prawo", który w odniesieniu do postępowania przed TK dotyczy pionowej kolizji norm prawa krajowego, zaś w odniesieniu do postępowania przed TSUE dotyczy treści (interpretacji) prawa unijnego oraz jego ważności), ich mocy wiążącej oraz bezpośredniego wpływu na wynik postępowań sądowych – o braku zgodności z prawem tej decyzji należało wnioskować na podstawie następczego w relacji do daty wydania zaskarżonego orzeczenia wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 czerwca 2025 r. w sprawie C–200/24.
W tym też kontekście trzeba podkreślić – co jest nie mniej oczywiste – że poprzez ustanowienie klauzuli integracyjnej oraz stanowiących jej konsekwencję przepisów art. 91 Konstytucji RP, ustrojodawca wyraźnie i jednoznacznie zmierzał do ukształtowania treści postanowień ustawy zasadniczej w sposób określający relacje i wzajemny stosunek prawa krajowego – w tym jego otwartość oraz przychylność - wobec systemów prawa międzynarodowego oraz prawa unijnego, z wszystkimi konsekwencjami tego stanu rzeczy, co nastąpiło poprzez konstytucjonalizację imperatywnej na gruncie prawa międzynarodowego zasady pacta sunt servanda (art. 9 Konstytucji RP), zasady (nakazu) proumownej i prounijnej wykładni prawa, zasady bezpośredniego stosowania i pierwszeństwa ratyfikowanej za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie umowy międzynarodowej (art. 91 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP) oraz – co istotne z punktu widzenia omawianej kwestii – zasady bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa stosowania prawa unijnego (art. 91 ust. 3 Konstytucji RP).
Tym samym, ustrojodawca nie mógł więc nie uwzględniać, jako konsekwencji integracji europejskiej roli oraz znaczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jako sądu wyłącznie właściwego w sporach o treść i obowiązywanie prawa unijnego, a więc jego wyłącznej i wiążącej jurysdykcji w tym zakresie, uzasadnionej potrzebą zapewnienia efektywności prawa unijnego oraz jednolitości jego stosowania (zob. również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 listopada 2011 r. w sprawie SK 45/09, w którym podkreślono, że "Rzeczpospolita Polska, zaaprobowała [...] podział funkcji co do kontroli aktów prawnych [...]. Wynikiem tego podziału funkcji jest przypisanie Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej kompetencji do ostatecznej interpretacji prawa unijnego i zapewnienia jednolitości jego stosowania we wszystkich państwach członkowskich, jak również wyłączność ostatecznego decydowania o zgodności aktów prawa pochodnego z traktatami i ogólnymi zasadami prawa unijnego").
Podkreślając w związku z powyższym – w tym w korespondencji do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 8 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP – że z zasadą nadrzędności Konstytucji nie koliduje zasada pierwszeństwa prawa unijnego w rozumieniu ukształtowanym w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości – z którego wynika, że realizuje się ona w płaszczyźnie stosowania prawa, nie zaś jego obowiązywania, a więc w płaszczyźnie poziomej, treściowej, nie zaś hierarchicznej odnoszącej się do kolizji norm prawa krajowego i prawa unijnego (zob. wyrok w sprawie C–106/77 Administracja Finansów Publicznych v. Simmenthal SpA) – wymaga przypomnienia, że celem tej zasady jest zagwarantowanie efektywności oraz jednolitości stosowania norm prawa unijnego, co stanowi naturalną realizację zobowiązań traktatowych. Wynika z nich (art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, wcześniej art. 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską), że zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów, zaś zobowiązaniu Państw Członkowskich do podejmowania wszelkich środków ogólnych lub szczególnych właściwych dla zapewnienia zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii, towarzyszy jednoczesne zobowiązanie powstrzymywania się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu takich działań, które mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu celów Unii. Stąd też właśnie – w związku z tym, że stosowanie prawa wynikającego z traktatów nie może być wyłączone przez przepisy krajowe, gdyż naruszałoby to wspólnotowy charakter tego prawa i podważałoby podstawy prawne funkcjonowania Wspólnoty, co skutkuje uznaniem braku podstaw do powoływania się na prawo wewnętrzne w celu przeciwstawienia go prawu unijnemu (zob. w tej mierze wyrok w sprawie C–6/64 Costa v. ENEL) – sąd krajowy stosujący przepisy prawa unijnego jest zobowiązany zapewnić pełną skuteczność jego norm, nie stosując w razie konieczności, z mocy własnych uprawnień, wszelkich, nawet późniejszych, sprzecznych z nimi przepisów ustawodawstwa krajowego i nie można przy tym wymagać od niego wnioskowania ani oczekiwania na zniesienie tych przepisów w drodze ustawodawczej lub w jakimkolwiek innym trybie konstytucyjnym (wyrok w sprawie C–106/77). Nie jest bowiem dopuszczalne, by przepisy prawa krajowego, nawet rangi konstytucyjnej, naruszały jedność i skuteczność prawa Unii (zob. wyroki w sprawach: C–11/70; C–409/06; C–473/93). Konsekwencjom tak rozumianej zasady pierwszeństwa prawa unijnego nie sprzeciwia się również zgodność przepisu krajowego z konstytucją krajową stwierdzona przez krajowy sąd konstytucyjny, jeżeli przepis ten nie koresponduje z prawem unijnym i jego oczekiwaniami (wyrok w sprawie C–81/05), ani też nawet zainicjowanie kontroli konstytucyjności takiego przepisu prawa krajowego (wyrok w sprawie C–348/89), czy też obowiązywanie przepisu krajowego uniemożliwiającego uruchomienie procedury przewidzianej art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej lub wprowadzenie takich zmian w prawie krajowym, których szczególnym skutkiem jest zapobieżenie wypowiedzenia się przez Trybunał Sprawiedliwości w przedmiocie wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, które już do niego wpłynęły oraz wykluczenie jakiejkolwiek możliwości przyszłego powtórnego wystąpienia przez sąd krajowy z analogicznymi wnioskami (pkt 141 wyroku w sprawie C–824/18). Tak też – co nie mniej oczywiste – zasada pierwszeństwa prawa unijnego rozumiana jest w orzecznictwie sądów polskich (zob. np.: wyrok Sądu Najwyższego z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III PO 7/18; wyroki NSA z: 11 grudnia 2012 r., sygn., akt I FSK 1162/12; 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I GSK 304/15; 24 października 2019 r., sygn. akt II GSK 1148/17; zob. również orzeczenia TK np. w sprawach: P 37/05, K 18/04, K 32/09).
Wobec tego, że w zakresie odnoszącym się do sporów o treść i obowiązywanie prawa unijnego Trybunał Sprawiedliwości posiada wyłączną i wiążącą jurysdykcję, co jest motywowane i uzasadnione potrzebą zapewnienia efektywności prawa unijnego oraz jednolitości jego stosowania, w korespondencji do przywołanego powyżej rozumienia zasady pierwszeństwa stosowania prawa unijnego za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że w rozpatrywanej sprawie nie można było pominąć znaczenia konsekwencji wynikających z wyroku trybunału luksemburskiego z dnia 19 czerwca 2025 r. w sprawie C–200/24.
W sentencji tego wyroku Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że "przyjmując art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywy o handlu elektronicznym), oraz na mocy art. 49 i 56 TFUE".
W uzasadnieniu swojego stanowiska wyjaśnił, że "[...] przepisy krajowe zakazujące w sposób ogólny i całkowity wszelkiej reklamy danej działalności mogą ograniczyć osobom, które tę działalność wykonują, możliwość zaprezentowania się potencjalnym klientom i promowania usług, które zamierzają im oferować. W konsekwencji tego rodzaju przepisy krajowe należy uznać za ograniczenie swobodnego świadczenia usług (wyrok z dnia 4 maja 2017 r., Vanderborght, C-339/15, EU:C:2017:335, pkt 63, 64). W niniejszej sprawie ma to miejsce w przypadku art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego, jak wynika to ze sposobu, w jaki przepis ten był stosowany w decyzjach polskich organów administracyjnych i orzeczeniach polskich sądów, na których oparła się Komisja w uzasadnionej opinii, o których mowa w pkt 54 niniejszego wyroku, a które, jak przypomniano w tymże punkcie, nie są kwestionowane przez Rzeczpospolitą Polską. Tym samym ograniczenie swobody świadczenia usług zostało w niniejszej sprawie stwierdzone. [...] przepis ten uniemożliwia każdemu, kto zamierza prowadzić aptekę w Polsce, poinformowanie o tym potencjalnych klientów. Ustanowiony w nim zakaz reklamy powoduje w szczególności, że warunki dostępu do rynku są względem nowych aptek trudniejsze. [...] taka sytuacja może być szczególnie niekorzystna dla przedsiębiorców mających siedzibę w państwach członkowskich innych niż Rzeczpospolita Polska, którzy muszą dołożyć dodatkowych starań, aby dać się poznać klientom zamieszkałym w Polsce. W związku z tym zakaz reklamy stanowi dodatkową przeszkodę, którą muszą pokonać przedsiębiorcy z innych państw członkowskich pragnący założyć aptekę w Polsce [...]. W związku z tym art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego prowadzi również do ograniczenia swobody przedsiębiorczości" (pkt 73 – 77).
Podkreślił również, że "zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ograniczenie swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług może być dopuszczone jedynie pod warunkiem, że po pierwsze, jest uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego, i po drugie, jest zgodne z zasadą proporcjonalności, co oznacza, że musi być odpowiednie do zagwarantowania w sposób spójny i konsekwentny realizacji zamierzonego celu i nie może wykraczać poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia [...]" (pkt 100), zaś w kontekście odnoszącym się do nadmiernego spożycia produktów leczniczych, że "[...] apteki mogą oferować usługi, takie jak akcje badań diagnostycznych, które nie są związane ze sprzedażą produktów leczniczych i które są jednak objęte zakresem stosowania zakazu wynikającego z art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego, jak wynika z dowodów przedstawionych przez Komisję, o których mowa w pkt 54 i 74 niniejszego wyroku. W szczególności Komisja odniosła się do wyroku polskiego sądu, który uznał reklamę organizowania akcji badań diagnostycznych za niezgodną z prawem. W tym zakresie taki zakaz nie ma żadnego związku z celem ochrony zdrowia publicznego polegającym na zwalczaniu nadmiernego spożycia produktów leczniczych, w związku z czym nie można go uznać za uzasadniony. W zakresie, w jakim zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego dotyczy reklamy aptek, punktów aptecznych i ich usług, która jest związana ze sprzedażą produktów leczniczych [...], że [...] reklama ta może być korzystna dla osób, które mogą nabywać produkty lecznicze, ponieważ umożliwia im uzyskanie informacji o niższych cenach lub o dodatkowych usługach oferowanych przez daną aptekę. Zatem w następstwie tej reklamy osoby te mogą zdecydować się na zakup swoich zwykłych produktów leczniczych w innej aptece niż apteka, której były wcześniej klientami, przy czym nie prowadzi to do zwiększenia ilości produktów leczniczych zakupionych przez te osoby. Natomiast zakaz tej reklamy może faworyzować apteki obecne na rynku od wielu lat, ze szkodą dla tych, które zamierzają wejść na ten rynek i oferować na nim więcej usług lub usługi lepszej jakości. [...] art. 87 ust. 3 dyrektywy 2001/83 przewiduje, iż reklama produktu leczniczego powinna zachęcać do racjonalnego stosowania tego produktu poprzez przedstawianie go w sposób obiektywny i bez wyolbrzymiania jego właściwości, i nie może wprowadzać w błąd. Zamiarem prawodawcy Unii w tym przepisie było umożliwienie promocji produktów leczniczych bez zachęcania przy tym do nadmiernego ich spożycia" (pkt 104 – 108).
W odpowiedzi na argument odnoszący się do zwalczania nadmiernego spożycia produktów leczniczych Trybunał zrekapitulował, że "[...] cel ten może być realizowany za pomocą mniej restrykcyjnych środków niż zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego, takich jak środki regulujące treść reklamy niektórych usług oferowanych przez apteki", a w konsekwencji, że "[...] zakaz wynikający z tego przepisu wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu ochrony zdrowia publicznego polegającego na zwalczaniu nadmiernego spożycia produktów leczniczych" (pkt 113 – 114), zaś w zakresie odnoszącym się do niezależności zawodowej farmaceutów, że wymieniony zakaz "[...] wykracza poza to, co jest konieczne do ochrony niezależności zawodowej farmaceutów" (pkt 121).
W związku z powyższym trzeba stwierdzić, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego wyroku – a co za tym idzie kontrola legalności decyzji w przedmiocie stwierdzenia naruszenia zakazu prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej oraz nałożenia kary pieniężnej – nie mogła pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z przywołanego wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Jeżeli bowiem za uzasadniony w świetle wyrażonego w nim stanowiska należałoby uznać wniosek odnośnie do braku usprawiedliwionych podstaw ustanawiania w prawie krajowym zakazu reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności, to siłą rzeczy prezentowane w rozpatrywanej sprawie podejście Sądu I instancji oraz organów administracji publicznej do omawianej kwestii nie mogło być uznane za prawidłowe.
Przedstawione w przywołanym wyroku trybunału luksemburskiego rozumienie art. 8 ust. 1 dyrektywy 200/31/WE oraz art. 49 i art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej sprzeciwia się bowiem kwalifikowaniu zachowania polegającego na reklamowaniu aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności, jako naruszenia prawa, a co za tym idzie penalizowaniu tego zachowania na gruncie prawa krajowego, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za naruszenie art. 94a ust. 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne. Ustanawiając ten przepis prawa "[...] Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywy o handlu elektronicznym), oraz na mocy art. 49 i 56 TFUE".
W związku z tym więc, że skarga kasacyjna zasadnie, a co za tym idzie skutecznie, podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, który podlegał uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii – a co za tym idzie, wobec zaktualizowania się przesłanek stosowania art. 188 ppsa – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę F. w K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie stwierdzenia naruszenia zakazu prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej oraz nałożenia kary pieniężnej stwierdzając, że w świetle wszystkich przedstawionych argumentów jest ona usprawiedliwiona, co uzasadniało uchylenie wymienionej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie.
Przedstawione argumenty czynią jednocześnie zbędnym odnoszenie się do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135, art. 145 § 3 oraz na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.