II GSK 286/16

II GSK 286/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-01-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janusz Drachal /przewodniczący/
Maria Jagielska /sprawozdawca/
Stefan Kowalczyk
Symbol z opisem
6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne
Gry losowe
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2063/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2015-10-26
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
art. 129 ust. 1, art. 138 ust. 1, art. 144
Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Janusz Drachal sędziowie NSA Maria Jagielska (spr.) sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "[A.]" Spółki z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2063/15 w sprawie ze skargi "[A.]" Spółki z o.o. w O. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2015 r. o sygn. akt V SA/Wa 2063/15 oddalił skargę "[A.]" Spółki z o.o. w O. (dalej: Spółka) na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] października 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Minister Finansów, działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 w związku z art. 293 i art. 165a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej: o.p.) w związku z art. 8, art. 129 ust. 1 oraz art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: u.g.h.), utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmawiające wszczęcia, na wniosek Spółki z dnia 5 lipca 2013 r., postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia z dnia [...] lutego 2008 r. na prowadzenie salonu gier na automatach w K. Minister Finansów uznał, że postępowanie nie może być wszczęte, ponieważ – jak stanowi art. 138 ust. 1 u.g.h. – zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 (m.in. na prowadzenie salonu gier na automatach), nie mogą być przedłużane. Minister stwierdził również, że przepisy przejściowe u.g.h. (w tym art. 138 ust. 1 ustawy), w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE; Trybunał) z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 (publik. LEX nr 1170754), nie są przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE z dnia 21 lipca 1998 r. L 204, s. 37; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 13, t. 20, s. 337), dalej: "dyrektywa 98/34/WE", nie wymagały notyfikacji i mogą być stosowane, gdyż nie mają wpływu na właściwości ani sprzedaż automatów do gier.
Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zarówno art. 129 ust. 1 jak i art. 138 ust. 1 u.g.h. nie kwalifikują się do żadnej z trzech kategorii przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Dyrektywa ta nie dotyczy produktów (automatów do gier) w taki sposób, że mogłaby wpływać istotnie na ich właściwości lub sprzedaż (inne wymagania – art. 1 pkt 4 dyrektywy) lub wprowadzać zakazy, które wiążą się z trzecią kategorią przepisów technicznych w myśl art. 1 pkt 11 dyrektywy. Oczywiście przepisy art. 129 ust. 1 i art. 138 ust. 1 u.g.h. nie mogą być uznane za specyfikację techniczną (art. 1 pkt 3 dyrektywy). Zdaniem Sądu omawiane przepisy mają charakter proceduralny i nie ograniczają same w sobie obrotu automatami do gier. Skoro pod rządami spornych przepisów ustawy o grach hazardowych automaty do gier mogą być nadal skutecznie komercjalizowane na ogromnym rynku gier hazardowych poza granicami Polski, a także skoro automaty te mogą być komercjalizowane w Polsce (czy to po ich przeprogramowaniu, czy też bez ich uprzedniego przeprogramowania), to nie można powiedzieć, aby doszło w ten sposób do "istotnego wpływu na obrót" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE. Sąd uznał zatem, że nie można przyjąć, iż art. 129 oraz art. 138 ust. 1 u.g.h. stanowią przeszkodę w handlu automatami do gier. Przepis, który nie jest przeszkodą w handlu wewnątrzunijnym i który nie stanowi przeszkody w swobodnym przepływie towarów – nie jest przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE i/lub nie podlega on obowiązkowi uprzedniej notyfikacji na podstawie tej dyrektywy. Oceniając sporne przepisy u.g.h. Sąd odwołał się również do wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach "Fortuna" i inni.
Sąd stwierdził ponadto, że z uwagi na to, iż ustawa o grach hazardowych nie przewiduje możliwości przedłużania zezwoleń udzielonych na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.), to prawidłowe jest zaskarżone postanowienie, odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach. WSA podkreślił, że nawet w przypadku odmowy stosowania art. 138 ust. 1 u.g.h. brak jest w obowiązującej aktualnie ustawie o grach hazardowych przepisu, na podstawie którego można byłoby merytorycznie rozpoznać wniosek skarżącej.
Skargą kasacyjną Spółka domagała się uchylenia wyroku w całości, uchylenia postanowienia organu I i II instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie:
– przepisów postępowania:
1. art. 3 § 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w nienależytej kontroli Sądu nad prawidłowością postępowania przeprowadzonego przez Ministra Finansów, który wydał zaskarżone postanowienie, co doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia wydanego przy naruszeniu prawa materialnego;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na jego bezzasadnym niezastosowaniu, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości pomimo tego, że zostało ono oparte na błędnych ustaleniach faktycznych oraz wydane z naruszeniem prawa materialnego, które polegało w szczególności na obrazie fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, uregulowanych w Traktacie z Lizbony zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z dnia 13 grudnia 2007 r., zwanym Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz przepisów art. 91 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, przepisu art. 2 i art. 7 Konstytucji RP;
3. art. 151 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na bezzasadnym zastosowaniu tego przepisu i oddaleniu skargi pomimo tego, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, wobec czego skarga powinna zostać uwzględniona;
– prawa materialnego:
1. naruszenie fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, uregulowanych w Traktacie z Lizbony zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z dnia 13 grudnia 2007 r., zwanym Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz naruszenie art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22, art. 61, art. 7 Konstytucji RP poprzez uznanie, że ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych nie zawiera przepisów technicznych, a zatem nie wymagała procedury notyfikacji, o której mowa w dyrektywie 98/34/WE, a w szczególności, że przepisem technicznym nie jest przepis stanowiący podstawę wydania postanowienia przez organy podatkowe.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka argumentowała, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych są przepisami technicznymi w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE i jako nienotyfikowane Komisji nie mogą być stosowane, ponieważ mają istotny wpływ na właściwości i sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną (sporządzonej przez pracownika organu) Minister Finansów wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności wskazuje, iż na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej wywiedzionej przez stronę. Bierze jednakże z urzędu pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie określone w § 2 tego przepisu. Na tle niniejszej sprawy Sąd nie dostrzega jednak powodów, które świadczyłyby o nieważności postępowania przeprowadzonego przez WSA w Warszawie.
Oceniając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż sformułowane w niej zarzuty nie odpowiadają przyjętemu przez ustawodawcę wymogowi precyzyjnego, a nie tylko ogólnego, wskazania naruszonych przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa (w tym przypadku procesowego i materialnego). Skarżąca kasacyjnie, zwłaszcza w odniesieniu do zarzutów procesowych, powołuje ogólne normy p.p.s.a. i Konstytucji RP bez bliższego wskazania (już w ramach samego zarzutu), istoty naruszenia i jego wpływu - choćby potencjalnego - na wynik sprawy. Uchybienie w tym zakresie nie dyskwalifikuje jednak środka odwoławczego wniesionego w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje bowiem, iż uwzględniając motywy oraz znaczenie uchwały pełnego składu tego Sądu z dnia
26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09), przy badaniu sensu zarzutów skargi kasacyjnej wziął pod uwagę twierdzenia strony wyrażone w uzasadnieniu środka odwoławczego. Tym samym na podstawie zarzutów, odczytywanych w kontekście przeprowadzonej analizy całokształtu luźnych uwag Spółki sformułowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, możliwe było odkodowanie istoty wadliwości zarzuconej wyrokowi WSA w Warszawie.
W ocenie Sądu, istotą podnoszonych uchybień jest przekonanie Strony, iż Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie uznał, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych, na które powoływał się Minister Finansów, nie stanowiły regulacji technicznej w rozumieniu dyrektywy transparentnej, a w związku z tym art. 129 ust. 1 i art. 138 ust. 1 u.g.h. mogły zostać zastosowane w sprawie, podczas gdy - zdaniem strony - przepisy te jako techniczne i nienotyfikowane, nie powinny były zostać zastosowane, a w ich miejsce stosować należało w istocie ustawę o grach i zakładach wzajemnych, co w okolicznościach rozpatrywanej sprawy skutkować miało przedłużeniem zezwolenia. Strona obszernie przedstawiła argumentację wskazującą, iż techniczność norm przejściowych ma swoje pierwotne źródło w bez wątpienia technicznym art. 14 ust. 1 u.g.h. oraz w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r.
Stanowisko to jest jednak chybione.
Przypomnienia wymaga, że TSUE we wskazanym wyroku (w połączonych sprawach Fortuna i inni) jednoznacznie stwierdził, że chociaż przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych przewidują zakaz wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, to jednak zgodnie z art. 129 ust. 1 u.g.h., działalność w tym zakresie prowadzona dotychczas na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy może być kontynuowana do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń przez podmioty, którym zezwoleń udzielono. Powołany przepis pozwala więc na dalsze prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a zatem na dalsze użytkowanie tych automatów, po dniu wejścia w życie ustawy o grach hazardowych. Z kolei przepis art. 138 ust. 1 u.g.h. stanowi, że zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych i automatów do gier urządzanych w salonach gier, o których mowa w art. 129 ust. 1, nie mogą być przedłużane.
W kontekście tego nie można podzielić stanowiska Strony skarżącej kasacyjnie, że art. 138 ust. 1 u.g.h. jest przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy transparentnej. Przepis ten spełnia podobną rolę jak pozostałe przepisy przejściowe u.g.h. tj. dostosowania stosunków prawnych powstałych na gruncie ustawy o grach i zakładach wzajemnych do nowej sytuacji prawnej, jaką tworzy ustawa o grach hazardowych. Analiza treści tych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że podmioty, które uzyskały zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych zachowały swoje uprawnienia na dotychczasowych zasadach także pod rządami u.g.h. Pomimo więc, że przepisem przejściowym wprowadzono zakaz przedłużania dotychczasowych zezwoleń, to nie można go traktować jako regulacji technicznej. Nie jest on bowiem skierowany do produktu lub usługi, ale podmiotu, który prowadzi określony, reglamentowany typ działalności gospodarczej. Uprawnienie podmiotowe może być kształtowane przez prawo stosownie do założeń jakie czyni ustawodawca, zatem możliwe i dopuszczalne jest wprowadzenie zakazu przedłużania zezwoleń wydanych na podstawie ustawy o grach i zakładach wzajemnych, z tym zastrzeżeniem, iż musi temu towarzyszyć poszanowanie zasady praw nabytych. Wprowadzenie takiego rozwiązania prawnego nie koliduje ze stanowiskiem TSUE wyrażonym w przywołanym wyroku. Trybunał stwierdził w nim bowiem, że przepisy przejściowe mogą być tylko "potencjalnie techniczne", a określenie ich charakteru wymaga oceny z punktu widzenia przyjętych w nich rozwiązań prawnych odnoszących się do działalności "hazardowej". Ustalenia w tym zakresie stanowią kwestię o charakterze stricte jurydycznym, tym samym na etapie postępowania sądowego nie wymagają prowadzenia postępowania dowodowego.
Sąd zauważa, iż działalność Spółki prowadzona była na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, zatem trudno do niej byłoby odnosić pojęcie "przepisów technicznych". Skoro na gruncie ustawy o grach hazardowych ustawodawca zachował warunki jej prowadzenia na zasadach dotychczasowych, natomiast zakazał przedłużania wydanych przed dniem 1 stycznia 2010 r. zezwoleń, to tym samym nie pozbawił podmiotu gospodarczego możliwości prowadzenia tej działalności w aktualnym kształcie. "Ograniczenie" tej działalności, polegające na zakazie przedłużania zezwolenia, nie może mieć technicznego charakteru, bowiem nie pozbawia podmiotu żadnego uprawnienia, które byłoby mu przyznane w nieobowiązującej już ustawie o grach i zakładach wzajemnych.
Podkreślenia wymaga, że wynikające z art. 36 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych przedłużenie zezwolenia nie tworzyło po stronie podmiotu posiadającego to zezwolenie "roszczenia", którego skutkiem byłby obowiązek wydania decyzji zmieniającej tj. przedłużającej dotychczasowe zezwolenie. Do tej procedury zastosowanie miał art. 36 ust. 3 i 4 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, który przewidywał możliwość przedłużenia zezwolenia na kolejne 6 lat oraz termin złożenia wniosku w tym zakresie. Możliwość domagania się zmiany decyzji ostatecznej przyznającej dane uprawnienie poprzez jego przedłużenie na kolejny okres, nie może być jednak utożsamiana z prawem do jej zmiany, zależnym, wyłącznie od złożenia wniosku przez dotychczas uprawnionego. Zmiana decyzji była bowiem uprawnieniem organu, który mógł z niego skorzystać, uwzględniając żądanie strony, kierując się jednak w tym przypadku przesłankami z art. 32 ustawy o grach i zakładach wzajemnych (tak formalnymi jak i materialnymi). Na podkreślenie zasługuje to, że Spółka miała chronione prawem uprawnienia, wynikające z przyznanego jej zezwolenia i te uprawnienia zostały zachowane, co gwarantował art. 129 ust. 1 u.g.h.
Spółka nie miała i nie nabyła jednak żadnych innych uprawnień, które gwarantowałyby jej przedłużanie zezwoleń, zarówno w ustawie o grach i zakładach wzajemnych, jak i na gruncie przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych. Wyznaczone w przepisach przejściowych granice czasowe zachowania dotychczasowych uprawnień (tj. do czasu wygaśnięcia udzielonych zezwoleń), związane z zastąpieniem zezwoleń koncesjami na prowadzenie kasyna gry, nie pozwalają na wydawanie, po wejściu w życie nowej ustawy, nowych zezwoleń na starych zasadach.
Sąd zwraca uwagę, iż przedłużenie dotychczasowego zezwolenia nie jest przede wszystkim dopuszczalne na gruncie art. 6 ust. 1 u.g.h., który pozwala na prowadzenie gier na automatach tylko podmiotom posiadającym koncesję na prowadzenie kasyna. Przepis ten nie kwalifikuje się do żadnej z trzech kategorii przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, gdyż nie zawiera żadnych ograniczeń albo warunków dotyczących strony przedmiotowej koncesjonowanej działalności i nie ma w nim żadnych odniesień dotyczących urządzeń (automatów) do prowadzenia gier. W szczególności art. 6 ust. 1 u.g.h. nie przesądza o tym, że posiadacz koncesji może urządzać gry na automatach wyłącznie w kasynie gry. Przepis art. 6 ust. 1 u.g.h. dotyczy podmiotowych wymagań stawianych urządzającemu gry na automatach - podmiot taki musi posiadać koncesję na prowadzenie kasyna gry. Stanowisko takie znajduje jednoznaczne potwierdzenie w wyroku TSUE z dnia 13 października 2016 r., sprawa C-303/15, z którego wynika, że przepis taki jak art. 6 ust. 1 u.g.h. nie stanowi przepisu technicznego w rozumieniu dyrektywy transparentnej (pkt 31 wyroku).
Trafnie też WSA zauważył, choć poza głównym nurtem rozważań, iż z uwagi na treść art. 118 w związku z art. 144 i art. 145 u.g.h., nie ma możliwości "reaktywowania" przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych.
Ponadto, zaniechanie realizacji obowiązku notyfikacji przepisów technicznych danej ustawy nie uzasadnia odmowy stosowania jej innych przepisów, które nie mają charakteru technicznego. Zawarcie w tym samym akcie prawnym przepisów technicznych (nienotyfikowanych) oraz przepisów nie mających takiego charakteru, nie uzasadnia niestosowania całego aktu. W tym zakresie stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 3.1 uzasadnienia uchwały siedmiu sędziów tego Sądu z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16. Podobnie kwestię tę ocenia TSUE, który w wyroku z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt C-144/16 (Município de Palmela vs. Autoridade de Segurança Alimentar e Económica (ASAE) - Divisão de Gestão de Contraordenações) stwierdził, że art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE należy interpretować w ten sposób, że sankcja w postaci braku możliwości powołania się na nienotyfikowany przepis techniczny, ma zastosowanie jedynie do tego przepisu technicznego, a nie do całego aktu prawodawczego, w którym jest on zawarty.
Nie można także przyjmować stanowiska o swoistego rodzaju restytucji zasad wynikających z poprzednio obowiązujących unormowań prawnych. Konsekwencją braku notyfikacji przepisów o charakterze technicznym w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, nie jest bowiem utrata ich mocy obowiązującej ze skutkiem "odżycia" prawa dawnego. Sąd krajowy obowiązany jest odmówić stosowania nienotyfikowanego przepisu technicznego (tak wyrok TSUE z dnia 8 września 2005r., C-303/04), co nie oznacza, iż winien oceniać sytuację prawną danego podmiotu przez pryzmat przepisów już nieobowiązujących w krajowym porządku prawnym. Powyższe, odnieść należy, zarówno do art. 118 u.g.h., który jako typowy przepis przejściowy reguluje sposób zakończenia postępowań będących w toku, tj. wszczętych w czasie obowiązywania dotychczasowych przepisów i niezakończonych ostatecznie do dnia ich uchylenia, jak i do art. 144 i art. 145 u.g.h., które z kolei, jako typowe przepisy końcowe, derogują przepisy dotychczas obowiązującej ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Przepisy te nie są przepisami technicznymi.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje także, że - co do zasady - nie można mówić o istnieniu jakichkolwiek gwarancji niezmienności prawa, ani też o skorelowanym z tego rodzaju gwarancją usprawiedliwionym oczekiwaniu podmiotu co do jego niezmienności. Nie ma w systemie prawnym miejsca na przyjęcie założenia o "wiecznym" trwaniu raz nabytych uprawnień. Ustawodawca może bowiem modyfikować przepisy prawa, w zależności od zmieniających się realiów np. społeczno-gospodarczych. Przyznanie więc określonych uprawnień, stworzenie możliwości ich zmiany i przedłużania, nie rodzi po stronie podmiotu korzystającego z tych przywilejów, prawa do domagania się ciągłej ich kontynuacji. Istotne jest jednak to, aby ustawodawca dokonywał zmian w tym zakresie z poszanowaniem zasady praw słusznie nabytych. Na tle ustawy o grach hazardowych i okoliczności niniejszej sprawy, przyjęte rozwiązania międzyczasowe postulat ten realizują w pełni, umożliwiają bowiem dalsze prowadzenie działalności do czasu wygaśnięcia dotychczasowych zezwoleń. Inaczej mówiąc, przepisy przejściowe powoływane przez Stronę w skardze kasacyjnej umożliwiały jej dokończenie posiadanego zezwolenia (po dniu zasadniczej zmiany systemowej, obostrzającej warunki urządzania gier). Tym samym w świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych nie nakładają żadnych ograniczeń w zakresie liczby funkcjonujących punktów gry i liczby automatów, jakie mogą być w tych punktach używane aż do czasu wygaśnięcia zezwoleń ani w zakresie przyszłej liczby kasyn i liczby automatów w nich używanych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie nie może być mowy o naruszeniu art. 129 ust. 1, art. 138 ust. 1 i art. 144 u.g.h. Nie są to normy techniczne, których nienotyfikowanie skutkować musiałoby odmową ich zastosowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa także, iż Spółka prezentując kwestię wpływu przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych na cechy automatów i obrót nimi (w jej ocenie świadczące o technicznym charakterze norm przejściowych), koncentruje się wyłącznie na "hazardowym rynku automatów", marginalizując inne ich wykorzystanie oraz wcześniejsze, systemowe rozwiązania w dziedzinie hazardu w Polsce.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż cechą immanentną automatu do gier nie jest sterujący nim program, a upraszczając, zainstalowana na nim gra hazardowa. Konfiguracja stawki za jedną grę jak i wysokość jednorazowej wygranej nie jest więc cechą samego automatu, a jego oprogramowania (i to w szerokim ujęciu). Nie ma przy tym wątpliwości co do tego, iż ta cecha programu jest w pełni konfigurowalna, bowiem nie jest raz na zawsze wpisana w istotę automatu, bez możliwości zmiany. Skoro tak, to automat jako taki, po stosownym przeprogramowaniu, może zostać użyty w innych celach niż urządzanie na nim gier o niskich wygranych. Określenie przez ustawodawcę polskiego maksymalnej stawki za jedną grę i górną wysokość jednorazowej wygranej nie stanowi o techniczności tego rodzaju normy i nie blokuje ani nie ogranicza obrotu automatami.
Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę na kwestię wzajemnej relacji pomiędzy sposobem zdefiniowania gier o niskich wygranych w polskim ustawodawstwie przed i po dniu 1 stycznia 2010 r. i wpływie tego na ocenę techniczności normy wywodzonej z art. 129 ust. 3 u.g.h.
Należy zwrócić uwagę, iż w myśl obowiązującego art. 129 ust. 3 u.g.h. (a więc po dniu 31 grudnia 2009 r.) przez gry na automatach o niskich wygranych rozumie się gry (...) o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż 60 zł, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 50 groszy. Natomiast przed dniem 1 stycznia 2010 r., zgodnie z art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych, grami na automatach o niskich wygranych były gry (...) o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie mogła być wyższa niż równowartość 15 euro, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie mogła przekraczać 0,07 euro, przy czym równowartość tych współczynników ustalana była według kursu kupna waluty euro, ogłaszanego przez Narodowy Bank Polski, z ostatniego dnia poprzedniego roku kalendarzowego.
Należy zauważyć, iż przepis art. 129 ust. 3 u.g.h. wprowadził stałe maksymalne kwoty (wskazane wyżej), pozwalając tym samym odejść od w zasadzie corocznej potrzeby aktualizacji stawek w każdym z automatów. Zakładając jednak, że przepisy hazardowe pozostałyby w postaci niezmienionej (nie zostałaby wprowadzona ustawa o grach hazardowych), to w 2010 roku maksymalne stawki automatu niskohazardowego mogłyby wynosić
29 groszy (za jedną grę) i
61,29 zł (za jednorazową wygraną), bowiem zgodnie z dostępną na stronie internetowej Narodowego Banku Polskiego tabelą nr 255/C/NBP/2009 z dnia 30 grudnia 2009 r. obowiązującą od dnia 31 grudnia 2009 r., 1 euro skupowane było po 4,0861 zł. Choć wartość maksymalnej wysokości jednej wygranej jest nieznacznie wyższa niż ta określona w art. 129 ust. 3 u.g.h., to jednocześnie odwrotna tendencja zachodzi w przypadku maksymalnej stawki za jedną grę. Ta różnica na "niekorzyść" stawki za jedną wygraną nie przesądza jednak, iż w przypadku art. 129 ust. 3 u.g.h. mamy do czynienia z przepisem technicznym, bowiem stawka za jedną grę jest znacząco wyższa od dotychczas dopuszczalnej, zaś z ich porównania wynika, że stawki te zostały przez ustawodawcę uśrednione. Tym samym wprowadzenie jednolitych stawek, utrzymanych na tym samym poziomie co dotychczas (tj. przed 1 stycznia 2010 r.) nie mogło wpłynąć na obrót automatami, czy też na możliwość korzystania z nich. Ustawodawca ustalił je bowiem na dotychczasowym poziomie.
Powyższe twierdzenie wzmacnia kolejna tabela NBP nr 255/C/NBP/2010 z dnia 30 grudnia 2010 r. obowiązującą od dnia 31 grudnia 2010 r., zgodnie z którą w NBP 1 euro skupowane było po 3,9219 zł, a zatem stawki w roku 2011 wynosiłyby odpowiednio
28 groszy (za jedną grę) i
58,83 zł (za jednorazową wygraną).
Uwagi w tym zakresie uzasadniają zatem twierdzenie, iż gruntowne zreformowanie działalności hazardowej, połączone ze stopniowym ograniczaniem możliwości organizowania gier na automatach niskohazardowych, a jednocześnie zagwarantowanie możliwości dokończenia wydanych przed dniem 1 stycznia 2010 r. zezwoleń oraz utrzymanie dotychczasowego poziomu stawek (za jeden zakład i pojedynczą wygraną), wskazuje że nie mamy do czynienia z regulacją techniczną przepisów przejściowych. Jeszcze raz należy podkreślić, iż uprzednio przyznane uprawnienie (reglamentowane) nie uzasadnia tezy o jego nabyciu "na zawsze" bez względu na zmiany prawa. Strona prowadząca reglamentowaną działalność gospodarczą, zwłaszcza w dziedzinie wrażliwej jaką jest hazard, nie mogła liczyć na to, że raz przyznane jej uprawnienie będzie ciągle trwało (będzie w zależny wyłącznie od niej sposób odtwarzane).
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Sąd odstąpił od orzeczenia kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem prawa i obowiązki organu wydającego zaskarżone postanowienie (Minister Finansów), w myśl art. 206 ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) przejął Szef Krajowej Administracji Skarbowej. W imieniu tego organu na rozprawie nie stawił się natomiast żaden pełnomocnik profesjonalny. Również odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego, zaś stawiennictwo na rozprawie profesjonalnych pełnomocników Ministra Finansów i Rozwoju także nie mogło spowodować zasądzenia stosownych kosztów.