II GSK 2853/24

II GSK 2853/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /sprawozdawca/
Patrycja Joanna Suwaj
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II SA/Bk 342/24 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2024-10-09
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 104
art. 12a ust. 1 i ust. 3, art. 22 ust. 1 pkt 3, art. 22 ust. 2, art. 22 ust. 3.
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 2383
art. 67a, art. 67b , art. 120.
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7, art. 31 ust. 3.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2021 poz 162
art. 11 ust. 1, art. 12.
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 października 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 342/24 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w O. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia 26 marca 2024 r., nr 2001-IOD.4823.8.2024 w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Sp. z o.o. w O. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku 1.800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 9 października 2024 r., oddalił skargę M. Sp. z o.o. w O. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia 26 marca 2024 r., w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
w dniu 11 maja 2023 r., w imieniu skarżącej spółki zarejestrowane zostało zgłoszenie SENT[...], dotyczące przewozu towaru z terytorium jednego państwa członkowskiego na terytorium drugiego państwa członkowskiego - przewozu odpadów oznaczonych CN 0005 - opakowania z tworzyw sztucznych (kod odpadu 150102) o masie brutto 13.560 kg, opisanych jako: P., za pomocą środka transportu o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą o nr rej. [...] z Węgier (podmiot wysyłający: P.), na Litwę (podmiot odbierający: A."). Jako miejsce wjazdu na terytorium Polski wskazano Barwinek - Vyżny Komarnik, zaś jako miejsce wyjazdu poza terytorium Polski: Budzisko - Kalwaria. Przewóz zgodnie ze zgłoszeniem miał rozpocząć się 11 maja 2023 r., zaś do zakończenia miało dojść 15 maja 2023 r. W zgłoszeniu wskazano numer lokalizatora GPS: [...].
W związku z powyższym Naczelnik Pierwszego Urzędu Celno-Skarbowego w Białymstoku wezwał przewoźnika do przedstawienia wskazanego w zgłoszeniu środka transportu wraz z towarem w miejscu: [...] S., B. [...] w celu przeprowadzenia kontroli. Według listy odczytu z kamer systemu ANPRS zespół pojazdów o nr rej. [...] [...] wraz z przewożonym ładunkiem wjechał na terytorium RP 11 maja 2023 r. w Barwinku o godz. 15:36, natomiast 15 maja 2023 r. o godz. 15:56 opuścił terytorium RP przekraczając granicę polsko-litewską przez byłe przejście graniczne w Budzisku-Kalwarii.
Powyższe ustalenia stały się podstawą decyzji Naczelnika Pierwszego Urzędu Celno-Skarbowego w Białymstoku z dnia 20 grudnia 2023 r., którą nałożono na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 20.000 zł za nieprzedstawienie na wezwanie organu środka transportu wraz z towarem objętym zgłoszeniem SENT[...].
Zaskarżoną decyzją Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję za bezsporne uznał, że przewoźnik nie zastosował się do nakazów ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 104, dalej: ustawa o SENT). Objęty zgłoszeniem transport miał miejsce, co organ ustalił na podstawie obrazu z kamer ANPRS i co zostało potwierdzane przez skarżącą, jednakże nie doszło do kontroli w miejscu wyznaczonym, albowiem transport nie został tam przedstawiony.
Odnosząc się do zarzutu niezgodnego z prawem wskazania przez organ miejsca kontroli, skutkiem czego niedopuszczalnym miało być nałożenie na przewoźnika kary, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 12a ust. 3 ustawy SENT, przewoźnik jest obowiązany przedstawić środek transportu, do kontroli w miejscu dostarczenia towaru lub w oddziale celnym urzędu celno-skarbowego zlokalizowanym najbliżej miejsca zakończenia przewozu. W ocenie Sądu wskazany w wezwaniu teren – parking na przejściu granicznym był racjonalnie oznaczonym miejscem kontroli "w oddziale urzędu celno-skarbowego", znajdującym się w terytorialnym zasięgu działania organu I instancji.
Odnosząc się do zarzutu, że wezwanie do kontroli (tzw. dyrektywa kontroli) zostało wystawione sprzecznie z brzmieniem przepisu, bez przeprowadzenia stosownej analizy ryzyka związanego z konkretnym przewozem oraz że wykonywany przewóz nie wiązał się ze zwiększonym ryzykiem, Sąd I instancji wskazał, że analizę ryzyka należy zaliczyć do czynności przedkontrolnych, co oznacza, że taka analiza nie będzie stanowiła składowej akt sprawy kontroli celno-skarbowej. Wszelkie dokumenty zgromadzone w toku czynności analitycznych (dotyczące indywidualnego podmiotu), z uwagi na tajemnicę skarbową, nigdy nie będą dostępne dla kontrolowanego ani też w żaden sposób nie będą mogły zostać ujawnione innym osobom. Wskazał również, że zgodnie z art. 12 ustawy SENT, podmiotami uprawnionymi do korzystania z danych zgormadzonych w rejestrze oraz ich przetwarzania za pomocą telekomunikacyjnego urządzenia końcowego są między innymi funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej. Mogą oni przetwarzać dane z rejestru, w tym dokonywać analizy ryzyka związanej z przemieszczaniem towarów "wrażliwych". Przewożony w sprawie towar był wrażliwy jako odpady z tworzyw sztucznych (sprasowane butelki plastikowe PET). Stwierdzone naruszenie jest bezsporne, a okoliczności związane z wykonaniem analizy, jako nieweryfikowalne, nie mogą podważyć zasadności tego stwierdzenia.
Odnosząc się do zarzutów związanych z kwestią mechanizmu sankcji i jej wysokości wraz z zarzutami naruszenia Konstytucji RP, Sąd zauważył, że nie jest zasadne odwoływanie się do poglądów orzecznictwa wskazujących, iż w interesie publicznym nie leży nakładanie przez organy kar pieniężnych na podmioty działające zgodnie z prawem, a dopuszczające się jedynie nieistotnych, czy też oczywistych omyłek, błędów w zgłoszeniu SENT, czy też uchybień formalnych. Niewywiązanie się z dyrektywy kontroli, stanowiło w ocenie Sądu poważne naruszenie, uniemożliwiające realizację celów ustawy SENT czyli wykonania kontroli przewozu towaru wrażliwego.
W ocenie Sądu I instancji wymierzona w sprawie kara pieniężna nie była dotkliwa w stopniu większym niż było to niezbędne do osiągnięcia celów ustawy, a tym samym odmowa odstąpienia od ukarania nie była sprzeczna z interesem publicznym, w tym z tworzącą go zasadą proporcjonalności (art. 22 ust. 3 ustawy SENT). Sąd zauważył w tym zakresie, że w toku postępowania nie stwierdzono aby zaistniały szczególne okoliczności, które realizację obowiązku ustawowego czyniłyby niemożliwą. Zauważył również, że w stosunku do spółki uruchomiono 6 postępowań dotyczących naruszenia warunków ustawy SENT, zatem trudno było uznać, że interes publiczny przemawiał w jej przypadku za zastosowaniem ulgi.
W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.).
M. Sp. z o.o. w O., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 12a ust. 1 i ust. 3 ustawy SENT oraz w związku z art. 120 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U.2023.2383 tj. z dnia 2023.11.05) oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne przyjęcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Białymstoku, że:
- organy prawidłowo wyznaczyły miejsce kontroli, w sposób bezzasadny i nieprawidłowy utożsamiając "oddział celny urzędu celno-skarbowego zlokalizowany najbliżej miejsca zakończenia przewozu na terytorium kraju w celu przeprowadzenia kontroli" z zasięgiem terytorialnym działania Naczelnika Podlaskiego Urzędu Celno-Skarbowego w obrębie województwa podlaskiego, podczas gdy prawidłowo zastosowana wykładnia językowa i logiczna definiuje "oddział" w znacznie węższym zakresie, tj. jako zorganizowaną jednostkę, wyodrębnioną organizacyjnie, technicznie i osobowo oraz umiejscowioną pod konkretnym adresem, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 22 ust. 1 pkt 3, art. 22 ust. 3 ustawy SENT oraz w związku z art. 11 ust. 1 i art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r. poz. 162) poprzez błędne przyjęcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Białymstoku, że:
- organy prawidłowo stwierdziły brak podstaw do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny lub ważny interes przewoźnika, w szczególności poprzez stosowanie przepisów w sposób naruszający zasadę proporcjonalności, a to w wyniku nałożenia na przewoźnika karę w wysokości 20.000 zł za nieprzedstawienie pojazdu do kontroli, podczas gdy wskazany przez organy adres znajdował się miejscu nieuprawnionym, tj. poza oddziałem NPUCS a tym samym przewoźnik nie powinien ponosić tak znacznych finansowych konsekwencji z uwagi na braki w organizacji pracy organów państwowych.
Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważały prawidłowości wyroku Sądu I instancji.
Mając na uwadze treść podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz ich argumentacji pomieszczonej w uzasadnieniu stwierdzić należy, że istota sporu, tak w zakresie wskazanych jako naruszone przepisów art. 12a ust. 1 i 3 ustawy SENT, art. 120 Ordynacji podatkowej i art. 7 Konstytucji RP jak i przepisu art. 22 ust. 1 pkt 3, art. 22 ust. 3 ustawy SENT oraz art. 11 ust. 1 i art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców sprowadza się do kontroli prawidłowość zastosowania w sprawie art. 12a ust. 1 i 3 ustawy SENT w świetle skierowanego do strony wezwania do przedstawienia środka transportu, którym wykonywany był przewóz towaru z terytorium jednego państwa członkowskiego na terytorium drugiego państwa członkowskiego - przewozu odpadów oznaczonych CN 0005.
Skarżąca kasacyjnie podnosi bowiem, że wskazane w wezwaniu miejsce, w którym miała zostać przeprowadzona kontrola nie odpowiadało logicznej definicji "oddziału", którym posługuje się art. 12a ust. 3 ustawy SENT. Skutkiem wadliwego, zdaniem strony, wyznaczenia miejsca kontroli było również wadliwe wezwanie do przedstawienia środka transportu do kontroli, a w konsekwencji niezasadne obciążenie spółki znacznymi konsekwencjami finansowymi w świetle art. 22 ust. 1 pkt 3 i art. 22 ust. 3 ustawy SENT. Posługując się definicją językową słowa "oddział" (według Słownika Języka Polskiego PWN), autor skargi kasacyjnej wymieniając dziewięć oddziałów celnych Podlaskiego Urzędu Celno-Skarbowego wskazał, że najbliższym oddziałem, w którym zgodnie z brzmieniem art. 12a ust. 3 ustawy mogła być przeprowadzona kontrola pojazdu był Oddział Celny w Białymstoku przy ul. Octowej 10. Skierowane do strony (przewoźnika) wezwania wyznaczało, jako miejsce kontroli parking przy przejściu granicznym w miejscowości Budzisko wobec wskazanego przez przewoźnika miejsca przekroczenia granicy (wyjazdu z terytorium Polski) Budziska-Kalwarii.
Sporny w sprawie art. 12a ust. 1 ustawy SENT stanowi, że jeżeli w wyniku analizy danych w rejestrze stwierdzono, że przewóz towarów wskazany w zgłoszeniu wiąże się ze zwiększonym ryzykiem, odpowiednio podmiot wysyłający, podmiot odbierający lub przewoźnik otrzymują wezwanie do przedstawienia środka transportu w czasie i miejscu, o których mowa odpowiednio w ust. 3 albo 4, przesłane wraz z numerem referencyjnym albo potwierdzeniem aktualizacji danych w rejestrze.
W ustępie 3 powołanego przepisu określono natomiast, że w przypadku przewozu towarów po drodze publicznej przewoźnik jest obowiązany przedstawić środek transportu, o którym mowa w art. 2 pkt 11 lit. a, w dacie zakończenia przewozu towaru, w miejscu dostarczenia towaru lub w oddziale celnym urzędu celno-skarbowego zlokalizowanym najbliżej miejsca zakończenia przewozu na terytorium kraju w celu przeprowadzenia kontroli.
Dokonując literalnej wykładni przywołanego art. 12a ust. 3 ustawy SENT w zakresie "oddziału urzędu celno-skarbowego", zgodnie ze wzorcem przyjętym przez kasatora, za "oddział urzędu celno-skarbowego" należałoby uznać, zgodnie z powołaną w motywach skargi kasacyjnej definicją Słownika Języka Polskiego PWN, wyodrębniona cześć składową instytucji spełniającą określone funkcje; budynek w którym mieści się dany dział wraz z zespołem ludzi pracujących w takim budynku. Tak przyjęta wykładnia istotnie prowadzi do wniosku, że kontrola przeprowadzona na podstawie art. 12a ust. 1 i 3 ustawy SENT mogłaby się odbyć wyłącznie w siedzibie organu celno-skarbowego lub jego oddziale, przy czym przez siedzibę należałoby rozumieć wyłącznie budynek z ewentualnie wyznaczoną/określoną strefą terenu do niego przyległego w sensie fizycznej struktury, wykorzystywanej jako miejsce pracy określonej grupy ludzi (pracowników).
Takie rozumienie pojęcia "oddział" w odniesieniu do organu nie jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, właściwe albowiem zawężenie go do wyłącznie strukturalnego w sensie fizycznym znaczenia pomija kluczową kwestię funkcjonalnego istnienia oddziału w strukturze określonego organu, jako całości podmiotu prawnego (np. osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej) istniejącego w celu wykonywania określonych zadań i pełnienia określonych funkcji.
Wskazania wymaga, że w kontekście prawnym, "oddział organu" nie jest precyzyjnym terminem o jednoznacznej definicji. Oddział zazwyczaj odnosi się do jednostki organizacyjnej, która jest częścią większej struktury. Może to być oddział terenowy, regionalny lub lokalny, który działa w imieniu i na rachunek głównej jednostki.
"Oddział organu" w praktyce oznaczać będzie część składową organu odpowiedzialną za określone zadania w ramach tego organu i będzie nim wewnętrzna jednostka organizacyjna, która realizuje zadania w ramach danego organu, działająca w jego strukturze i pod jego nadzorem.
Tak rozumiane pojęcie "oddział organu" w przełożeniu na "oddział celnym urzędu celno-skarbowego" w rozumieniu art. 12a ust. 3 ustawy SENT z uwzględnieniem celu regulacji zawartej w całym art. 12a ustawy koresponduje z wykładnią jakiej w omawianym aspekcie dokonał Sąd I instancji.
Wobec poczynionych wywodów za słuszne uznać należy stanowisko WSA w Białymstoku, że pojęcie "oddziału urzędu celno-skarbowego" powinno być rozpatrywane w kategoriach jego siedziby oraz zasięgu terytorialnego. W konsekwencji brak jest podstaw do stwierdzenia, że wyznaczenie kontroli środka transportu o nr rej [...]/[...] z towarem w miejscu: [...] S., B. [...] było niezgodne z wytycznymi zawartymi w art. 12a ust. 3 ustawy SENT.
Jak bowiem słusznie wskazał Sąd I instancji terytorialnym zasięgiem działania Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego w Białymstoku jest, zgodnie z Załącznikiem nr 3 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 24 lutego 2017 r. w sprawie terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib dyrektorów izb administracji skarbowej, naczelników urzędów skarbowych i naczelników urzędów celno-skarbowych oraz siedziby dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 361), województwo podlaskie, na terenie którego znajduje się wyznaczone jako miejsce kontroli byłe przejście graniczne w Budzisku. Zgodzić się przy tym należy z oceną Sądu I instancji, że wyznaczenie powołanego miejsca kontroli było, poza jego niewadliwością w świetle art. 12a ust. 3 ustawy SENT, racjonalnym wyborem miejsca umożlwiającego kontrolę zespołu pojazdów, jako miejsca zapewniającego bezpieczne warunki przeprowadzenia kontroli, ograniczającego uciążliwość dla innych uczestników ruchu drogowego, znajdującego się najbliżej miejsc w którym przewoźnik zaplanował przekroczenie granicy państwa oraz miejsca gdzie organ przeprowadza kontrole całodobowo.
Podsumowując, brak jest podstaw do stwierdzenia, że wyznaczone miejsce kontroli określone zostało wadliwie, z naruszeniem wymogów stawianych w art. 12a ust. 3 ustawy SENT. Brak było zatem podstaw do stwierdzenia, iż Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia 26 marca 2024 r., dopuścił się naruszenia powołanego art. 12a ust. 1 i 3 ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie zaaprobował stanowisko organów o zaistnieniu podstaw do nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej wobec braku przedstawienia środka transportu do kontroli.
Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej, zarzutu z punktu 2 jej petitum, który jak już wskazano korespondował w świetle jego treści z rozpoznanym zarzutem z punktu 1 petitum, z przyczyn opisanych powyżej uznać go należy za niezasadny. Jak bowiem wskazano w sprawie nie doszło do naruszenia art. 12a ust. 1 i 3 ustawy SENT, wobec czego nieprzedstawienie pojazdu do kontroli w wyznaczonym miejscu i czasie skutkowało zasadnym nałożeniem na spółkę kary.
Nie mniej wskazać należy, że wyjątek od zasady nałożenia wymienionej kary pieniężnej został wprowadzony przez art. 22 ust. 3 ustawy SENT, w którym przewidziana została na możliwość odstąpienia od nałożenia kary w uzasadnionych przypadkach ze względu na "ważny interes przewoźnika" lub "interes publiczny".
Kwestia klauzul generalnych, zawartych w art. 22 ust. 3 ustawy SENT oraz stosowania tego przepisu kilkakrotnie była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1867/21 i powołane tam orzecznictwo oraz piśmiennictwo). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że odwołanie się do klauzul generalnych o dużym stopniu niedookreśloności, a taką jest klauzula "interesu publicznego", rodzi problemy z określeniem istoty takiej klauzuli (por. Eliza Komierzyńska, Marian Zdyb, Klauzula interesu publicznego w działaniach administracji publicznej, (w:) Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska Lublin - Polonia Vol. LXIII, 2 - 2016, s. 161-178 i powołane tam publikacje). Nie może jednak budzić wątpliwości, że pojęcie "interesu publicznego" nie jest pojęciem, którego treść mogłaby być zapełniana w sposób dowolny. W sytuacji, gdy ustawodawca posługuje się pojęciami nieostrymi i klauzulami generalnymi, takimi jak "interes publiczny", organ administracji czy sąd stosujący prawo nie otrzymuje prawa do swobodnego określania ich treści. Na organy stosujące prawo został zatem nałożony obowiązek odszukania optymalnych treści wyrażających istotę "interesu publicznego".
Zasadnie podnosi się, że szczególnie wnikliwego rozważenia wymaga sytuacja, gdy prawodawca określa sankcje w postaci administracyjnych kar pieniężnych w sposób bezwzględnie oznaczony (tak jak sankcja określona w mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 22 ust. 2 ustawy SENT), zwłaszcza gdy może to prowadzić do naruszenia w procesie stosowania prawa zasady proporcjonalności.
Z tej perspektywy nadanie właściwej treści pojęciu "interesu publicznego" użytego w art. 22 ust. 3 ustawy SENT, jako przesłanki uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, powinno nastąpić z uwzględnieniem szczególnego znaczenia zasady proporcjonalności.
Nie budzi obecnie w doktrynie i orzecznictwie wątpliwości, że zasada proporcjonalności wywodzona z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, mimo że adresowana do ustawodawcy, powinna być traktowana również jako zasada stosowania prawa. Zasada ta musi być odnoszona również do wymierzania sankcji administracyjnych - jako jednej z najbardziej dotkliwych form ingerencji organu administracji publicznej w sferę uprawnień i obowiązków podmiotu administrowanego - w procesie stosowania prawa (por. Magdalena Śliwa-Wajda, Zasada proporcjonalności przy wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych, (w:) Standardy współczesnej administracji i prawa administracyjnego, pod red. Zofii Duniewskiej, Agnieszki Rabiega-Przyłęckiej i Małgorzaty Stahl, 2019, s. 112-127).
Zastosowanie zasady proporcjonalności w odniesieniu do sankcji bezwzględnie oznaczonej (administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości) wymaga rozważenia, czy wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych skutków (celów) danej regulacji oraz czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji pieniężnej a jej dolegliwością.
Jeżeli odpowiedzi na te pytania nie będą pozytywne, należy uznać, że nałożenie kary nie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego i zachodzą uzasadnione podstawy by odstąpić od jej nałożenia, jako niezgodnej z konstytucyjnymi standardami płynącymi z zasady proporcjonalności. Innymi słowy, właściwe odczytanie klauzuli interesu publicznego jako przewidzianej w art. 22 ust. 3 ustawy SENT przesłanki odstąpienia od nałożenia kary powinno nastąpić z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, a zatem organ winien rozważyć, czy przewidziana sankcja stanowi w konkretnym stanie faktycznym dolegliwość proporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia, czy też jest niewspółmiernie dolegliwa, przez co zasada proporcjonalności zostaje naruszona. Jeżeli sankcja, która miałaby być zastosowana, jest nadmierna (dolegliwa w stopniu większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu), to klauzula interesu publicznego nakazuje odstąpienie od nałożenia kary. Trafnie podkreśla się przy tym, że nie jest prawidłowe odczytywanie użytego w art. 22 ust. 3 ustawy SENT pojęcia "interes publiczny" z powoływaniem się na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle art. 67a i art. 67b Ordynacji podatkowej. Zupełnie inne są bowiem cele regulacji podatkowych spełniających funkcje fiskalne, a inne są cele regulacji wprowadzających sankcje administracyjne. Jak już wskazano, rozważenie przewidzianej w art. 22 ust. 3 ustawy SENT przesłanki interesu publicznego, jako uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary, powinno nastąpić z uwzględnieniem celów tej ustawy. Podkreślenia wymaga zatem, że z uzasadnienia projektu ustawy SENT wynika, że ma ona za zadanie chronić legalny handel towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę za "wrażliwe", ułatwić walkę z "szarą strefą" oraz ograniczyć poziom uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, a także zwiększyć skuteczność kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. Ma stanowić narzędzie do walki z nieuczciwymi podmiotami dokonującymi nielegalnego obrotu paliwami płynnymi, alkoholem całkowicie skażonym oraz suszem tytoniowym, bez odprowadzania do budżetu państwa należnych podatków, dokonujących wyłudzeń niezapłaconych podatków (Sejm VIII kadencji, druk nr 1244). Kary przewidziane w ustawie SENT nie mają więc charakteru fiskalnego, ale przede wszystkim prewencyjny. Natomiast charakter represyjny przepisów tej ustawy winien odnosić się do podmiotów nieuczciwych, dokonujących przestępstw gospodarczych. Nie leży natomiast w interesie publicznym, aby nakładać na przewoźnika działającego legalnie dolegliwą karę pieniężną tylko z tej przyczyny, że dopuścił się on pewnych uchybień. W orzecznictwie brano przy tym pod uwagę czy stwierdzone uchybienia nie stanowiły realnego zagrożenia interesów Skarbu Państwa (por. np. wyroki NSA z dnia: 18 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 220/20, 27 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 790/20, 19 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 1353/20, 1 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 145/21, sygn. akt II GSK 193/21). Ocena, czy istnieje podstawa do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT niewątpliwie nie może być dowolna. Ustawodawca nakładając obowiązki co do wypełniania w odpowiednim czasie przewidzianych ustawą zgłoszeń czyni to dla zabezpieczenia wyżej wskazanych interesów fiskalnych i może nakładać na przewoźników jako profesjonalistów szczególne wymogi, służące realizacji celów ustawowych. Stosowanie odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT powinno mieć charakter wyjątkowy. Rozważenia wymaga czy z uwagi na zakres działalności przewoźnika, jego wywiązywanie się z obowiązków przestrzegania prawa w prowadzonej działalności, stwierdzone uchybienie ma charakter incydentalny, nie nosi znamion działania celowego, czy też nie jest przejawem lekceważącego stosunku przewoźnika do wypełniania nałożonych ustawą obowiązków.
Wskazana wyżej wykładnia art. 22 ust. 3 ustawy SENT wyznacza zakres ustaleń faktycznych, jakich należy dokonać i tym samym wskazuje, jakie okoliczności muszą być przedmiotem rozważań - aby prawidłowo ocenić, czy w konkretnej, indywidualnej sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania lub odmowy zastosowania przewidzianego w tym przepisie odstąpienia od nałożenia kary.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji oraz organów o braku w okolicznościach sprawy przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary z uwagi na ważny interes publiczny jest prawidłowe. Nieprawidłowe wypełnienie obowiązku przewoźnika, polegającego na nieprzedstawieniu na wezwanie organu środka transportu wraz z towarem objętym zgłoszeniem SENT jest poważnym naruszeniem zasad monitorowania, które uniemożliwia wykonanie kontroli przewozu towaru i tym samym może uniemożliwić realizację celów oraz założeń ustawy SENT.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając niewadliwość orzeczenia Sądu I instancji, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego, jak w punkcie 2 sentencji wyroku, postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).