II GSK 2826/24

II GSK 2826/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /przewodniczący/
Marcin Kamiński
Paweł Janusz Lewkowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1042/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-09-26
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 784
par. 5 ust. 1 pkt 5, par. 8
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1047
art. 10 ust. 6 i ust. 12 pkt 3
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 87
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 8 par. 1 i par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 1042/24 w sprawie ze skargi M. D. na akt Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 24 lipca 2023 r. nr ZR-OR.7221.2.2590.2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu czasowej organizacji ruchu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 września 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 1042/24, w sprawie ze skargi M. D. (skarżący) na akt Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 24 lipca 2023 r., nr ZR-OR.7221.2.2590.2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu czasowej organizacji ruchu, oddalił skargę. Orzeczenie wraz z uzasadnieniem dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył pełnomocnik skarżącego. W skardze zarzucił:
I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucam naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
1. § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 poz. 784) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że "opis techniczny zawierający charakterystykę drogi", jako część składowa projektu organizacji ruchu, nie wymaga uwzględnienia w nim informacji, że nawierzchnia drogi pokryta jest brukiem, wpisanym do gminnego rejestru zabytków oraz stopnia jego zniszczenia podczas, gdy powyższe informacje w istotny sposób wpływają na przyjęcie określonego rozwiązania (organizację ruchu), muszą być wzięte pod uwagę przez organ i uwzględnione w opisie.
II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucam naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. Art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawierające sprzeczne i niezrozumiałe ustalenia oraz brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej, w tym:
d) odnoszenie przez sąd pierwszej instancji oceny uwzględnienia przez organ potrzeb społeczności lokalnej, o której mowa w § 8 ust. 6 pkt 1 stosowanych w związku z § 8 ust, 2 pkt 2 i pkt 3 w związku z § 8 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia, jedynie do weryfikacji celu zatwierdzanego projektu organizacji ruchu lub dalszych celów inwestycyjnych, którego zatwierdzany projekt organizacji jest etapem, nie zaś do konkretnie przyjmowanych w tych projekcie rozwiązań, bez jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego tak przyjętego sposobu kontroli;
2. Art. 10 ust. 12 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023 poz, 1047) w związku z § 8 ust. 6 pkt 1 w związku z § 8 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 w związku z § 8 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kryterium "potrzeb społeczności lokalnej" jest odnoszone wyłącznie do celów zatwierdzanego projektu organizacji ruchu lub dalszych celów inwestycyjnych, którego zatwierdzany projekt organizacji jest etapem, nie zaś do konkretnie przyjmowanych w tych projekcie rozwiązań podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów jest taka, że "potrzeby społeczności lokalnej" powinny być przez organ uwzględnione również do konkretnie przyjmowanych w projekcie organizacji ruchu rozwiązań (technicznych, organizacyjnych i innych).
a) niespójność stanowiska sądu pierwszej instancji co do przedstawionej wykładni i zastosowania w sprawie § 5 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia określonych w pkt 4 i pkt 5 skargi tj. naruszenia: art. 174 ust. 1 i ust. 2 z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r., poz. 54) oraz art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz związanych z tym zarzutów:
- braku uwzględnienia problemu nadmiernego hałasu powodowanego przez przyjętą czasową organizację ruchu drogowego
- braku uwzględnienia statusu drogi wpisanej do gminnego rejestru zabytków oraz wpływu tego statusu dla przyjmowaną przez organ organizację ruchu drogowego.
c) bezrefleksyjne powielenie przez sąd pierwszej instancji stanowiska zajętego przez organ w sprawie organizacji ruchu i jego prosta akceptacja, przy jednoczesnym pomijaniu stanowiska i argumentów prawnych wskazanych w skardze, tym ustalenie stanu faktycznego w zakresie braku dopuszczalności wprowadzenia ograniczeń dla wjazdu samochodów ciężarowych z ul. Gniewkowskiej w ul. Ordona jedynie w oparciu o przedstawione przez Organ pismo z 11 października 2022 r. dotyczącego stałej organizacji ruchu drogowego, przy pominięciu przez sąd pisma Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z 4 października 2022 r. załączonego do skargi (załącznik nr 8) wskazującego, że ograniczenia dla wjazdu samochodów z ul. Gniewkowskiej do ul. Ordona były stosowane w czasowych organizacjach ruchu drogowego, co w konsekwencji doprowadziło do niedostatecznego wyjaśnieniu przez sąd stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy;
d) odnoszenie przez sąd pierwszej instancji oceny uwzględnienia przez organ potrzeb społeczności lokalnej, o której mowa w § 8 ust. 6 pkt 1 stosowanych w związku z § 8 ust, 2 pkt 2 i pkt 3 w związku z § 8 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia, jedynie do weryfikacji celu zatwierdzanego projektu organizacji ruchu lub dalszych celów inwestycyjnych, którego zatwierdzany projekt organizacji jest etapem, nie zaś do konkretnie przyjmowanych w tych projekcie rozwiązań, bez jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego tak przyjętego sposobu kontroli;
e) przeprowadzenie przez sąd oceny legalności i kompletności zaskarżonego aktu bazując na dokumentacji pozyskanej poza samym projektem organizacji ruchu drogowego, w tym powstałej po wniesieniu skargi do sądu, bez wyjaśnienia tych okoliczności i związku z kontrolowanym aktem;
f) braku uzasadniania prawnego powodów wyłączenia możliwości zastosowania przed sądem administracyjnym w rozpoznawanej sprawie wzorców kontroli inne niż przepisy prawne normujące organizację ruchu drogowego oraz jej zatwierdzenie. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku uniemożliwia jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku. Uzasadnienie wyroku wskazuje także, że kontrola legalności postępowania organu została ograniczona jedynie do wybranych, przedstawionych przez Organ dowodów, przy arbitralnym pomięciu dowodów przeciwnych, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego, wobec wątpliwości co do zakresu rozpoznania okoliczności spornych.
2. Art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez sąd pierwszej instancji zarzutów i dowodów przedstawionych w skardze oraz uchylenie się przed sąd od rozpoznania istoty przedstawionej mu do rozpoznania sprawy, w tym;
a) pominięcie przez sąd pierwszej instancji istotnych zarzutów wynikających ze skargi, w tym zarzutów określonych w jej pkt 4 i pkt 5 tj. naruszenia; art. 174 ust. 1 i ust. 2 u.p.o.ś. oraz art. 4 i art. 5 u.o.z. oraz związanych z tym problemów:
- braku uwzględnienia problemu nadmiernego hałasu powodowanego przez przyjętą czasową organizację ruchu drogowego
- braku uwzględnienia statusu drogi wpisanej do gminnego rejestru zabytków oraz wpływu tego statusu dla przyjmowanej przez organ organizację ruchu drogowego;
b) pominięcia przez sąd pierwszej instancji dowodów, załączonych do skargi, wskazujących na możliwość zastosowania przez organ środków zmniejszających uciążliwości dla mieszkańców związanych z przyjmowaną przez organ organizacją ruchu (jako potrzeb społeczności lokalnej), w tym bazujących na wcześniejszej czasowej organizacji ruchy przyjętej na czas remontu tej samej ulicy;
c) dokonanie przez sąd pierwszej instancji oceny uwzględnienia w zaskarżonym akcie potrzeb społeczności lokalnej, o której mowa w § 8 ust. 6 pkt 1 stosowanych w związku z § 8 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 w związku z § 8 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia, w oderwaniu od treści zaskarżonego aktu i przyjmowanych w nich rozwiązana poprzestanie w tym zakresie na stanowisku organu co do celowości przeprowadzenia samego remontu i docelowej (przyszłej) koncepcji drogi. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż wskazuje, że sąd nie rozpoznał merytorycznie istoty przedstawionej mu do rozpoznania sprawy, arbitralnie uchylił się od oceny przedstawionych zarzutów i dowodów załączonych do skargi zaś ocenę przesłanki materialnoprownej (potrzeb społeczności lokalnej) nie odniósł w ogóle do treści zaskarżonego aktu, wychodząc tym samym poza przedmiot postępowania.
3. Art. 1 § 1 w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz, U. Nr 78, poz. 483, z 2001 r. Nr 28, poz. 319, z 2006 r. Nr 200, poz. 1471 oraz z 2009 r. Nr 114, poz. 946) w związku z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienioną następnie Protokołami nr 3,5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993, nr 51, poz. 284; dalej Konwencja) poprzez zawężenie przez sąd administracyjny kontroli legalności zaskarżonego aktu wyłącznie do przepisów odnoszących się do organizacji ruchu drogowego i jej zatwierdzania, w tym odmowę, nawet związkowego, uwzględniania przez sąd administracyjny art, 8 Konwencji, zwłaszcza wobec istniejącego w tym zakresie orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczącego konieczności równoważenia interesów mieszkańców oraz kierowców pojazdów ciężarowych. Powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy gdyż oznacza, że kontrola zaskarżonego aktu nie nastąpiła w pełnym zakresie wymaganym przepisami, zaś uwzględnienie treści przepisów Konwencji mogło wpłynąć na rozumienie i stosownie przepisów Rozporządzenia (wykładnia pro konwencyjna) w rozpatrywanej sprawie, a tym samym wpłynąć na ostateczne rozstrzygnięcie.
4. Art. 151 p.p.s.a. w związku z § 5 ust. 1 pkt 5 w związku z § 8 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 w zw. z § 8 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 w związku z § 8 ust. 6 pkt 1 Rozporządzenia w związku z art. 8 § 1 i§ 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2924, poz., 572; dalej: kpa.) poprzez niezasadne oddalenie skargi mimo, że zaskarżony akt został przyjęty bez odniesienia się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym:
— nie uwzględnił szczególnej nawierzchni drogi tj. bruku wpisanego do gminnego rejestru zabytków i związanych z tym faktycznych oraz prawnych ograniczeń związanych ze sposobem organizacji ruchu drogowego;
— nie uwzględnił potrzeb społeczności lokalnej (alternatywnie uczynił to sposób niewystarczający), w zakresie analizy wzrostu hałasu komunikacyjnego, w tym nie rozważył nawet możliwości wprowadzenia rozwiązań, które miałyby na celu jego zmniejszenie jak np. ograniczenie przejazdu samochodów ciężarowych wjeżdżających z ul. Gniewkowskiej (w tym chociażby w porze nocnej) na wzór rozwiązań stosowanych w październiku 2021 r. na co wskazuje pismo Zastępcy Dyrektora Dróg Miejskich z 4 października 2022 r. (załącznik nr 8 do skargi). Powyższe naruszenie miało istotny wpływ no wynik sprawy gdyż dostrzeżenie przez sąd pierwszej instancji powyższych wad kontrolowanego aktu prowadziłoby do wniosku, że nie zostały rozważone w sposób wystarczający wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zatwierdzenie organizacji ruchu, co też uzasadniłoby stwierdzenie jego nieważności lub orzeczenia, że został przyjęty z naruszeniem przepisów prawo.
Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu lub orzeczenia, że został on przyjęty z naruszeniem przepisów prawa. Alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie na moją rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Odpowiedzi na skargę nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, a zatem nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych) chyba, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Nie ujawniono, także podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem I instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.).
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju, rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17, z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; wszystkie te i następne orzeczenia dostępne są na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.).
W tym miejscu należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie. Należy przy tym raz jeszcze podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych – doradców podatkowych, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09, 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08, 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08).
Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (vide postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r. sygn. akt FSK 161/04, 24 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.
Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej kolejności zarzuty materialne. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
W pierwszej kolejności oddaleniu podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego, albowiem dopiero przesądzenie, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie doszło do bezpośredniego naruszenia przepisów prawa procesowego sądowoadministracyjnego lub pośredniego naruszenia przepisów prawa procesowego administracyjnego w toku weryfikacji ich wykładni lub stosowania, w stopniu, który co najmniej mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, otwiera drogę do weryfikacji prawidłowości zaskarżonego wyroku w zakresie wykładni lub weryfikacyjnego zastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy administracyjnej, który został prawidłowo ustalony lub nie został skutecznie podważony za pośrednictwem zarzutów kasacyjnych.
Kasator zarzucił naruszenie szeregu przepisów postępowania, głównie odnosząc się do prawidłowego zebrania i ewentualnego uzupełnienia zgromadzonego już materiału dowodowego, a także naruszenia zasad ogólnych postępowania. Skarżący kasacyjnie jednak w uzasadnieniu zarzutów nie wyjaśnił w ogóle na czym te naruszenia miały polegać i czego zaniechał Sąd I instancji. Samo stwierdzenie, że Sąd I instancji wadliwie uzasadnił orzeczenie nie wystarczy. Kasator powinien bowiem wskazać na czym ta wadliwość ma polegać. To, że nie podoba się orzeczenie Sądu I instancji gdyż nie jest po myśli składającego skargę kasacyjną, nie uzasadnia jeszcze konieczności uchylenia takiego wyroku.
Należy także wskazać, że skarga kasacyjna w swoich zarzutach miesza w sposób rażący zarzuty merytoryczne z zarzutami odnoszącymi się do prawa procesowego. Kasator jak widać nie do końca prawidłowo skonstruował skargę kasacyjną. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do pogrupowania zarzutów i próby odpowiedzi na nie rozpoznając przedstawione zarzuty łącznie. Przechodząc do powyższego stwierdzić należy, że także zarzuty te są nieuzasadnione. Ponadto sprawiają wrażenie, że skarżącemu kasacyjnie w istocie nie odpowiada organizacja ruchu remontowanej drogi, gdyż wolałby inną, jego zdaniem lepszą. Realizując własne cele skarżący kasacyjnie stara się tak przedstawiać naruszenie przepisów zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, aby doprowadzić do osiągnięcia własnego celu w tym zakresie.
Na wstępie zaznaczyć należy, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji był akt organu z 24 lipca 2023 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu czasowej organizacji ruchu w związku z remontem ulicy Ordona w Warszawie - będący aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), który jest objęty kognicją sądów administracyjnych (por. uchwała NSA z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13). Zatwierdzenie organizacji ruchu jest pojęciem wprowadzonym przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 10 ust. 12 p.r.d. Upoważnia ono ministra właściwego do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej, do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, precyzując trzy warunki podlegające uwzględnieniu. Są nimi w szczególności: konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, efektywne wykorzystanie dróg publicznych oraz potrzeby społeczności lokalnej (art. 10 ust. 12 pkt 1, 2 i 3 p.r.d.). Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie NSA, zatwierdzenie organizacji ruchu wykazuje cechy aktu generalnego - oddziałuje generalnie, nie odnosi się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu, nie ma charakteru indywidualnego. W myśl § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, organ zarządzający ruchem zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu. Przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną (§ 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Szczegółowe zasady zatwierdzania projektu zostały uregulowane w § 8 ww. rozporządzenia. Z przepisu tego wynika, że zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną, gdyż prawodawca wymaga od organu merytorycznej analizy projektu. Organ zarządzający ruchem w wyniku tej analizy może: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części bez zmian lub po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu; 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek; 3) odrzucić projekt. W orzecznictwie wskazuje się, że to z projektu organizacji ruchu powinna wynikać analiza dla zastosowania określonego rozwiązania, a w szczególności z wymaganego przez § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia – opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Ten bowiem element projektu wiąże się ściśle z uzasadnieniem dla umieszczania w drodze określonych znaków drogowych, sygnałów i urządzeń. Zatwierdzenie organizacji ruchu ma charakter ogólny i abstrakcyjny, tworzy nową sytuację prawną podmiotów korzystających z dróg i czyni to generalnie - na zasadzie powszechności dostępu (por. uchwała NSA z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13, wyrok NSA z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2497/18). Podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowiły przepisy Prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. Zgodnie z art. 10 ust. 6 p.r.d. prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych. Zatem organ, władny był na podstawie ww. przepisu, zatwierdzić aktem władztwa publicznego o charakterze generalnym z 24 lipca 2023 r., projekt czasowej organizacji ruchu w związku z remontem ulicy Ordona w Warszawie. Stosownie natomiast do § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, projekt organizacji ruchu powinien zawierać opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze, a w przypadku organizacji ruchu związanej z robotami prowadzonymi w pasie drogowym - opis występujących zagrożeń lub utrudnień; przy robotach prowadzonych w dwóch lub więcej etapach opis powinien zawierać zakres planowanych robót dla każdego etapu i stan pasa drogowego po zrealizowaniu etapu robót. Te wszystkie zagadnienia projekt ten zawierał.
Niezasadny zatem jest zarzut dotyczący naruszenia § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia (pkt I.1 i pkt II.4 petitum skargi kasacyjnej), bowiem wbrew twierdzeniom skarżącego, w przedmiotowym opisie technicznym ww. projektu zawarto wszystkie elementy, o których mowa w tym przepisie i powołane przez skarżącego okoliczności, w tym dotyczące problematyki nadmiernego hałasu komunikacyjnego oraz statusu prawnego nawierzchni drogi, wpisanej do gminnego rejestru zabytków, nie musiały być w tym opisie wprost zawarte. W opisie tym, odnośnie co do charakterystyki drogi i ruchu na niej wskazano, że ul. Ordona jest zaliczona do kategorii dróg powiatowych. Zapewnia połączenie komunikacyjne pomiędzy ul. Wolską i Gniewkowską oraz obsługę osiedla Odolany. Posiada zmienny przekrój: jedno- lub dwujezdniowy, jezdnie są zmiennej szerokości i o różnej nawierzchni: bitumiczne lub brukowe. Na odcinku planowanych robót ulica ma przekrój dwujezdniowy, jezdnie mają nawierzchnię brukową. Natężenie ruchu jest średnie. Odnośnie co do celu i zakresu projektu organizacji ruchu wskazano, że dotyczy on organizacji ruchu na czas remontu ulicy Ordona w Warszawie w dzielnicy Wola. Zakres organizacji ruchu obejmuje zmiany w oznakowaniu pionowym i poziomym oraz urządzeniach bezpieczeństwa ruchu. Przebudowa ulicy wiąże się ze zmianą geometrii i polega na remoncie nawierzchni jezdni, regulacji wysokościowej krawężników, przebudowie chodników i oświetlenia. Dodatkowo ulica uzyska nową szatę roślinną. W kwestii opisu występujących zagrożeń lub utrudnień, wskazano, że spodziewane zagrożenia i utrudnienia, to oprócz zamknięcia jezdni zachodniej, także wprowadzenie dwóch kierunków ruchu na jezdni wschodniej, likwidacja miejsc postojowych, utrudnienie wyjazdów z posesji oraz przejazd pojazdów budowy. Ze względu na obszerny zakres robót oraz konieczność zapewnienia obsługi komunikacyjnej przyległych posesji, przebudowa zostanie wykonana etapami. Niniejszy projekt dotyczy I etapu robót, które będą prowadzone na jezdni zachodniej. Przejazd ul. Ordona w obu kierunkach będzie możliwy sąsiednią, wschodnią jezdnią, na której zostanie odpowiednio zmieniona organizacja ruchu. Planowany termin wprowadzenia czasowej organizacji ruchu przewidziano na sierpień 2023 r., zaś planowany termin przywrócenia stałej organizacji ruchu - grudzień 2023 r. Skarżący zarzucił organowi i Sądowi I instancji pominięcie w kontroli w zaskarżonym akcie zatwierdzającym opisany projekt czasowej organizacji ruchu, przede wszystkim dwóch, w jego ocenie, istotnych dla organizacji ruchu drogowego elementów. Po pierwsze, nadmiernego hałasu komunikacyjnego, spowodowanego przede wszystkim przez przejazd samochodów ciężarowych, w tym w godzinach nocnych w kontekście potrzeb społeczności lokalnej oraz zaniechania ujęcia tego jako utrudnienia oraz zagrożenia związanego z wprowadzoną organizacją ruchu, w czym skarżący upatruje naruszenia § 8 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 2 i pkt 3 w zw. z ust. 6 pkt 1 rozporządzenia oraz art. 174 ust. 1 i ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Po drugie, statusu prawnego nawierzchni drogi, wpisanej do gminnego rejestru zabytków w kontekście pomięcia tego przy charakterystyce drogi i określenia wpływu tego statusu na organizację ruchu drogowego, co w jego ocenie, stanowi naruszenie art. 4 i art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wbrew twierdzeniom skarżącego, zastosowane w projekcie organizacji ruchu rozwiązania, szczegółowo opisane w opisie technicznym, które następnie zostały zatwierdzone zaskarżonym aktem organu, są racjonalne i uzasadnione w kontekście potrzeb społeczności lokalnej. Natomiast znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy dokumentacja potwierdza ten stan rzeczy. Jak wynika z pisma organu z 11 października 2022 r., wydanego w związku z rozpatrzeniem wniosku skarżącego dotyczącego zmian organizacji ruchu na ul. Ordona – stosownie do obowiązków wynikających z § 3 ust. 1 rozporządzenia, organ przyznał rację skarżącemu, że jednoczesne funkcjonowanie obok siebie osiedli mieszkaniowych oraz obiektów przemysłowych, wymagających obsługi przez pojazdy ciężkie, jest problematyczne, szczególnie w aspekcie codziennego funkcjonowania. Dlatego też organ wskazał, że podjął w poprzednich latach rozmowy z przedstawicielami działających na tym terenie przedsiębiorców, dotyczące wybudowania drogi technicznej, która prowadziłaby ruch ciężarowy, odciążając tym samym ulice położne wśród zabudowy mieszkaniowej. Organ podkreślił, że obecnie ul. Ordona stanowi jedyny możliwy dojazd do przedsiębiorstw położonych w obrębie ul. Gniewkowskiej, zatem do czasu zrealizowania drogi technicznej brak jest możliwości wyłączenia ulicy Ordona z użytkowania przez pojazdy ciężarowe. Jednocześnie organ podkreślił, że miasto wiążą zalecenia Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 27 października 2021 r., które dotyczą rozebrania nawierzchni oraz podbudowy i ponownego ułożenia kostki. Jak wynika natomiast z pisma Zastępcy Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 31 października 2023 r. zaadresowanego do Wiceprzewodniczącego Rady m.st. Warszawy, ulica Ordona to jedna z najważniejszych, a jednocześnie najbardziej zdegradowanych dróg Odolan, wobec czego jej remont ma charakter priorytetowy. W ramach przebudowy ulica Ordona otrzyma nową asfaltową nawierzchnię, uporządkowane zostanie parkowanie. Popękane i zniszczone płyty chodnikowe będą wymienione na nowe. Zakłada się, że powyższe działania doprowadzą do odczuwalnego spadku poziomu hałasu w ciągu ulicy Ordona i w jej sąsiedztwie. Z powyższego wynika, że wprowadzone zmiany w projekcie organizacji ruchu zostały podyktowane umotywowanym interesem społecznym i wbrew twierdzeniom skarżącego, zostały one wprowadzone właśnie w kontekście potrzeb społeczności lokalnej. Służyć one mają poprawie komfortu mieszkańców, a więc zakładają to, czego de facto domaga się skarżący. Dzięki planowanym zmianom będzie ciszej i bezpieczniej, bowiem projektowany pierwszy etap będzie polegał na: przeprowadzeniu gruntownych prac renowacyjnych brukowej nawierzchni ul. Ordona na odcinku od ul. Stańczyka do wysokości budynku mieszalnego o numerze 5A; usunięciu uzupełnień nawierzchni drogowej w postaci asfaltu oraz uzupełnieniu ubytków, wymianie spękanego bruku z kamienia naturalnego na wzór zachowanych - zgodnie z zaleceniami pokontrolnymi Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 27 października 2021 r., na które powołał się organ w opisanym powyżej piśmie z 11 października 2022 r. Przyjęte rozwiązanie zapewnia zarówno zachowanie bruku w dobrej formie, ale też z pewnością poprawi komfort mieszkańców. Natomiast kwestia dotycząca wybudowania drogi technicznej, która prowadziłaby ruch ciężarowy, odciążając ulice położne wśród zabudowy mieszkaniowej będzie dopiero realizowana w kolejnym etapie i nie mogła być ona objęta w przedmiotowym I etapie projektu czasowej organizacji ruchu. W świetle przedstawionych uwag, należy uznać, że wprowadzenie przedmiotowych zmian w czasowej organizacji ruchu w ciągu ul. Ordona było uzasadnione potrzebami społeczności lokalnej, co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy, a co za tym idzie nieuzasadnione są zarzuty określone w pkt. I.2 i pkt. II.1-2 skargi kasacyjnej.
Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, wskazujący na prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego (pkt. II.3 skargi). Akt zatwierdzenia organizacji ruchu nie może podlegać kontroli sądu administracyjnego przez pryzmat takich wzorców normatywnych i dóbr, jak wskazane w powołanym przepisie. Wskazane kwestie nie podlegają bowiem badaniu w trakcie kontroli legalności zaskarżonego aktu, tj. przy ocenie, czy akt ten nie narusza obiektywnego porządku prawnego. W tym przypadku punktem odniesienia (wzorcem normatywnym) są bowiem przepisy prawne normujące organizację ruchu drogowego oraz jej zatwierdzanie, a co za tym idzie nie ma mowy także o naruszeniu art. 87 Konstytucji RP. Zresztą w tym zakresie próżno jest poszukiwać w skardze kasacyjnej uzasadnienia tak sformułowanego zarzutu.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.