II GSK 282/22

II GSK 282/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Ostrowska
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /sprawozdawca/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Działalność gospodarcza
Inne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2413/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-04-30
II GZ 332/21 - Postanowienie NSA z 2021-10-28
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 944
art. 37 ap ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Elżbieta Czarny- Drożdżejko (spr.) Sędzia NSA Anna Ostrowska Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gliwicach skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2413/20 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w K. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2413/20 oddalił skargę A. Sp. z o.o. w K. (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2020 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Decyzją z 14 czerwca 2011 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny (dalej: WIF) udzielił na rzecz B. B. i K. B., prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej, zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej pod nazwą "A. K.", zlokalizowanej w K. przy ul. P. [...].
Decyzją z [...] lipca 2017 r. WIF zmienił zezwolenie poprzez zmianę podmiotu uprawnionego z dotychczasowej spółki cywilnej na Skarżącą, tj. A. sp. z o.o. z siedzibą w K..
W lutym 2019 r. - na podstawie art. 37at ust. 6 p.f. oraz art. 48 ust. 11 pkt 4 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U z 2018 r., poz. 646), dalej "p.p.", w Aptece przeprowadzono kontrolę doraźną. Powodem kontroli było podejrzenie nieprzestrzegania wymogów określonych w ustawie Prawo farmaceutyczne, dotyczących obrotu produktami leczniczymi, wydawanymi z przepisu lekarza, posiadających kategorię dostępności "Rp" oraz dokumentacji dotyczącej obrotu tymi produktami leczniczymi. Z zapisów podpisanego przez Skarżącą protokołu kontroli wynika, że stwierdzono następujące nieprawidłowości:
1. w ewidencji sprzedaży prowadzonej w systemie komputerowym Apteki nie są umieszczone w dużych ilościach wszystkie dokumenty, tj. zrealizowane recepty za odpłatnością 100%;
2. wydawanie produktów leczniczych o kategorii dostępności "wydawane z przepisu lekarza -Rp" oraz produktów leczniczych bardzo silnie działających (Digoxin tabl.), bez wymaganej recepty;
3. w Aptece nie są przechowywane recepty;
4. w Aptece są realizowane recepty zawierające informacje i znaki niezwiązane z jej przeznaczeniem;
5. 4 lutego 2019 r. od godziny 9.20 do 9.30 nie było w Aptece farmaceuty;
6. realizację jednego odpisu sporządzonego w innej aptece, umieszczania na odpisach nieprawidłowej daty wystawienia recepty oraz realizację odpisów po terminie realizacji określonym na odpisie recepty;
7. w taksacji recepty wystawionych na sporządzenie leku recepturowego nie umieszczono taxy laborum, numeru bieżącego leku recepturowego oraz na receptach nie jest umieszczany podpis i pieczątka osoby przyjmującej receptę, sporządzającej i wydającej lek.
W tym stanie rzeczy, w lutym 2019 r., WIF z urzędu wszczął wobec Skarżącej postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia zezwolenia.
Pismem z 20 marca 2019 r. Skarżąca poinformowała WIF o harmonogramie podjętych działań celem zapobieżenia powstawania nieprawidłowości w przyszłości.
Dnia 26 marca 2019 r. do postępowania przystąpił Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gliwicach.
Decyzją z 30 września 2019 r. WIF cofnął Skarżącej zezwolenie. Jako podstawę prawną wskazał art. 99 ust. 2, art. 108 ust. 4 pkt 4 lit. a, art. 112 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 w zw. z art. 65 ust. 1 w zw. z art. 23a ust. 1 pkt 2 oraz w zw. z art. 96a ust. 1 pkt 2 i 4 lit. d i lit. e, ust. 1c oraz art. 88 ust. 5 pkt 1, art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2020 r., poz. 944 ze zm.), dalej "p.f."; § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 października 2002 r. w sprawie podstawowych warunków prowadzenia apteki (Dz.U. 2002 r., nr 187, poz. 1565), dalej "rozporządzenie w sprawie aptek" i § 10 ust. 2 pkt 5 lit. a rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 kwietnia 2018 r w sprawie recept (Dz.U. z 2018 r., poz. 745 ze zm.), dalej "rozporządzenie w sprawie recept") oraz załącznik nr 6 do rozporządzenia w sprawie recept; a także art. 76 § 1, art. 104 § 1 i § 2 i art. 107 § 1 i § 3, a także art. 7 oraz art. 77 § 1 i § 4 k.p.a.
Zaskarżoną decyzją z dnia 30 września 2020 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. GIF uznał, że dla cofnięcia zezwolenia wystarczające było ustalenie faktu wydawania (i to w znacznych ilościach przez cały skontrolowany okres) produktów leczniczych o kategorii dostępności Rp, w sytuacji gdy Skarżąca nie była uprawniona do ich wydania. Dodatkowo organ zauważył, że ówczesnym kierownikiem Apteki był B. B., będący - obok K. B., również wspólnikiem Skarżącej, co czyni, że Skarżąca miała pełną wiedzę o wydawaniu produktów leczniczych z naruszeniem przepisów prawnych, a w konsekwencji o nieprzestrzeganiu obowiązku posiadania zrealizowanych recept lekarskich przez wskazany ustawą okres.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2413/20 oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego.
Sąd I instancji stwierdził, że w spółce cywilnej, jak i w spółce Skarżącej były te same osoby fizyczne, tj. B. B. oraz K. B. Niezależnie od formy prawnej, to w niniejszej sprawie właśnie ci wspólnicy, tworzący wcześniej spółkę cywilną, w rzeczywistości decydowali o kierunku i sposobie prowadzenia działalności gospodarczej. To od nich zależało kto zostanie zatrudniony na stanowisku kierownika i w jaki sposób apteczna działalność jest prowadzona. Zdaniem Sądu fakt, że B. B. oraz K. B. zdecydowali o rozwiązaniu spółki cywilnej i zawiązaniu spółki prawa handlowego nie oznacza to sytuacji, w której uchybienia zaistniałe przez przekształceniem nie mogą być brane pod uwagę jako okoliczności uzasadniające cofnięcie zezwolenia. Prawidłowo zatem organy przyjęły, że za wszystkie stwierdzone w czasie kontroli naruszenia, także te sprzed powstania spółki z o.o. (osoby prawnej), tj. 23 czerwca 2017 r., odpowiedzialność ponosi Skarżąca, jako podmiot kontynuujący prowadzenie działalności tej samej Apteki na podstawie tego samego zezwolenia. Ta kontynuacja jest widoczna nawet w nazwie spółki z o.o. gdzie figuruje nazwisko wspólników. Skarżąca, w ramach zezwolenia, miała obowiązek prowadzić aptekę ogólnodostępną na warunkach i zasadach określonych zarówno w zezwoleniu, jak i ustawie - Prawo farmaceutyczne. W efekcie przeprowadzonej u skarżącej kontroli ujawniono wiele nieprawidłowości – czego B. B. i K. B. nie kwestionowali i przyznali, że było to wynikiem ich zaniedbań. W Aptece, bez wymaganych prawnie recept, wydawano leki, których przyjmowanie bez wskazań lekarskich rodziło poważne ryzyko dla zdrowia, włącznie z zagrożeniem życia pacjenta (m.in. leki hormonalne stosowane w doustnej antykoncepcji, antybiotyki, jak też leki stosowane w problemach erekcji). Skarżąca, jako prowadząca Aptekę ma obowiązek nieprzerwanie dawać rękojmię należytego jej prowadzenia, pod rygorem utraty zezwolenia i dlatego była obowiązana posiadać i przechowywać recepty, zaś jej pracownicy, zwłaszcza kierownik Apteki, będący jednym z jej wspólników, mieli obowiązek odmówić wydania leków bez przedstawienia recepty, a nie oczekiwać na ich późniejsze dostarczenie. Poza tym z całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że ujawnione nieprawidłowości nie były jednostkowe i przypadkowe.
Organy inspekcji farmaceutycznej, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, miały podstawę do przyjęcia, że Skarżąca już po zmianie zezwolenia wielokrotnie wydawała produkty lecznicze o kategorii dostępności Rp bez stosownej recepty, co jednoznacznie świadczy o braku rękojmi należytego prowadzenia Apteki. Jak słusznie zauważył GIF, brak takiej rękojmi oznacza, że Skarżąca przestała spełniać jeden z warunków koniecznych, określonych przepisami prawa, wymaganych do wykonywania działalności gospodarczej, jaką jest prowadzenie apteki ogólnodostępnej, co w myśl art. 37 ap ust. 1 pkt 2 p.f. uzasadnia cofnięcie zezwolenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi mi polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja pozostaje wadliwa, bowiem narusza:
a. art. 7a § 1 oraz art. 81a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na rozstrzygnięciu niedających się usunąć wątpliwości na niekorzyść Strony i przyjęcie domniemania, że skoro Strona w toku kontroli nie była w stanie przedstawić recept, to oznacza, że Apteka prowadzona przez Stronę wydawała produkty lecznicze o kategorii dostępności Rp bez recepty, podczas gdy z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że brak recept mógł być spowodowany działaniami funkcjonariuszy Policji i Prokuratury, co w świetle treści ww. przepisu powinno prowadzić do uznania, że Stronie nie sposób przypisać odpowiedzialności za brak przedstawienia tych recept,
b. art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tj. nieustalenia przez organy inspekcji farmaceutycznej, które braki w receptach dotyczą okresu od listopada 2014 roku do sierpnia 2016 roku, podczas gdy za te nieprawidłowości Stronie nie można przypisać odpowiedzialności zgodnie z literą a. powyżej,
c. art. 7 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i naruszenie zasady prawy obiektywnej polegające na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tj. nieustalenia przez organy inspekcji farmaceutycznej, które braki w receptach dotyczą okresu od listopada 2014 roku do sierpnia 2016 roku, podczas gdy za te nieprawidłowości Stronie nie można przypisać odpowiedzialności zgodnie z literą a. powyżej oraz polegające na przypisaniu Stronie odpowiedzialności wbrew wyżej wskazanym regułom postępowania administracyjnego,
d. art. 7 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i naruszenie zasady prawy obiektywnej polegające na uznaniu, że skoro Strona nie zgłosiła zastrzeżeń do protokołu kontroli i podpisała ten protokół, to możliwe jest czynienie domniemań, że Strona uznała wszystkie nieprawidłowości przedstawione w protokole, co miało zwalniać organy inspekcji farmaceutycznej z obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób umożliwiający ustalenie prawdziwego stanu rzeczy, podczas, gdy z ww. przepis wynika obowiązek ustalenia przez organ prawdy obiektywnej, szczególnie, kiedy Strona na etapie postępowania administracyjnego zwraca uwagę na wątpliwości i okoliczności powodujące konieczność weryfikacji, czy informacje zawarte w protokole są w istocie zgodne z prawdą:
2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi mi polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja pozostaje wadliwa, bowiem narusza art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 78 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na nieuzasadnionym oddaleniu wniosków dowodowych zgłoszonych przez Stronę pomimo, iż wnioski te miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i zmierzały do obalenia przyjętej przez organy inspekcji farmaceutycznej tezy, jakby brak przedstawienia przez Spółkę recept wynikał z wydania produktów leczniczych o kategorii dostępności Rp bez recepty, która to teza uznana została przez organ w sposób nieprawidłowy uznana za wykazaną z uwagi na podpisanie przez Strony protokołu kontroli, mimo zgłoszenia w toku postępowania przez Stronę licznych zastrzeżeń i wątpliwości do tej tezy.
3. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na odmowie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, mimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy przez organy inspekcji farmaceutycznej w toku postępowania administracyjnego oraz mimo odmowy uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu do ponownego rozpoznania,
4. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na przyjęciu, że wyrok skazujący w sprawie N. D. "potwierdza oświadczenia wspólników Skarżącej z dnia 7 lutego 2019r.", podczas gdy zakres związania w/w wyrokiem ogranicza się do faktu, że N. D. popełniła przestępstwo polegające na prowadzeniu wysyłkowej sprzedaży produktów leczniczych bez wymaganego zezwolenia na prowadzenie apteki lub punktu aptecznego, co w żaden sposób nie potwierdza, skąd N. D. posiadała te produkty, a w szczególności, aby posiadała je z Apteki prowadzonej przez Spółkę,
5. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja pozostaje wadliwa, bowiem narusza granice oceny pojęcia "rękojmia należytego prowadzenia apteki" i przyjmuje, że drobne uchybienia takie jak: archiwizowanie recept poza lokalem, zrealizowanie recept wypisanych przez uprawnionych lekarzy na blokach dostarczonych im przez obce podmioty i zawierających oznaczenie tych podmiotów, 10-minutowa nieobecność farmaceuty w Aptece (dodatkowo celem poprawienia recepty), nieprawidłowe sporządzenie odpisu recepty , brak naliczenia taxy laborum dla wykonanego w Aptece dla pacjenta leku recepturowego (co miało na celu wyłącznie obniżenie ceny leku dla pacjenta) oraz brak 2 (dwóch) recept mogą być uznane za naruszenie fundamentalnych zasad prowadzenia apteki i tym samym prowadzić do uznania, że podmiot przestał dawać rękojmię należytego jej prowadzenia,
6. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja pozostaje wadliwa, bowiem narusza granice oceny pojęcia "rękojmia należytego prowadzenia apteki" i przyjmuje, że dobrowolne naprawienie przez Stronę drobnych uchybień i podjęcie działań mających na celu zapobieżenie ich występowaniu w przyszłości nie ma wpływu na ocenę posiadania przez Stronę rękojmi należytego prowadzenia apteki, podczas gdy okoliczności te posiadają znamienne znaczenie dla prawidłowej oceny w tym zakresie,
7. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja pozostaje wadliwa, bowiem narusza granice oceny pojęcia "rękojmia należytego prowadzenia apteki" i przyjmuje, że Strona utraciła rękojmię należytego prowadzenia Apteki, nie uwzględniając przy tym, że w stosunku do ówczesnego kierownika Apteki B. B. nie stwierdzono braku rękojmi a organy odpowiedzialności zawodowej farmaceutów nigdy nie ukarały go za zarzucane mu działania, które stanowić winny delikt dyscyplinarny,
8. prawa materialnego, tj. art. 37ap ust. 1 pkt 2 Prawa farmaceutycznego poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie pomimo braku podstaw do jego zastosowania, bowiem nie zostały spełnione przesłanki cofnięcia Stronie zezwolenia na prowadzenie Apteki, a w szczególności nie została spełniona przesłanka zaprzestania dawania przez Stronę rękojmi należytego prowadzenia Apteki,
9. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja pozostaje wadliwa, bowiem narusza przepis art. 551 § 2 i 3 Kodeksu spółek handlowych poprzez przyjęcie, że spółka A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. jest kontynuatorem działalności wspólników spółki cywilnej, tj. K. B. i B. B. i prowadzi działalność w oparciu o to samo zezwolenie na prowadzenie Apteki, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że Spółka A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. ponosi odpowiedzialność za rzekome naruszenia dokonane przez wspólników spółki cywilnej, podczas gdy nie sposób przyjąć, aby w oparciu o ww. przepisy można było stosować tu zasadę kontynuacji (skoro przepisy te stosuje się nie wprost a odpowiednio), bowiem w wypadku przekształcenia spółki cywilnej w spółkę z o.o. dochodzi nie do przekształcenia podmiotu a do przekształcenia majątku przedsiębiorców spółki cywilnej w spółkę z o.o., ponadto nie sposób mówić o prowadzeniu działalności w oparciu o to samo zezwolenie, skoro konieczna jest zmiana tego zezwolenia właśnie z uwagi na zmianę uprawnionego podmiotu, co w konsekwencji nie pozwala na przypisanie Spółce odpowiedzialności za ewentualne działania wspólników spółki cywilnej, tj. K. B. B. B.;
10. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mleć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nieodniesieniu się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu Spółki podniesionego w skardze odnośnie do naruszenia przez organy inspekcji farmaceutycznej art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, skoro nie jest wiadome, czy Sąd zbadał ten zarzut i go nie uwzględnił, czy też omyłkowo zarzut ten pominął;
11. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi mi polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja pozostaje wadliwa, bowiem narusza art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego - postępowanie w niniejszej sprawie winno być zawieszone na czas prawomocnego rozpoznania sprzeciwu prokuratora od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 3 lipca 2017 roku, znak: [...] z uwagi na okoliczność, że prawomocne uwzględnienie ww. sprzeciwu prokuratora powoduje, że niniejsze postępowanie w zakresie cofnięcia Stronie zezwolenia na prowadzenie Apteki staje się całkowicie bezprzedmiotowe.
W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gliwicach wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
W piśmie z dnia 18 sierpnia 2025 r. pełnomocnik skarżącej spółki zawarł uzupełnienie skargi kasacyjnej oraz wniósł o przeprowadzenie przedstawionych przez spółkę dowodów uzupełniających z wskazanych dokumentów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarg kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu.
Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia oparte na art. 174 p.p.s.a., determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689).
Skarga kasacyjna została oparta na podstawach kasacyjnych, wymienionych zarówno w art. 174 pkt 1 jak i pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3.12.2024 r., II GSK 1000/24, LEX nr 3788107).
W pierwszej kolejności należy rozważyć zarzut najdalej idący, a więc dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zawarty w pkt 10 petitum skargi kasacyjnej).
Zgodnie z ustalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z jego dyspozycją uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu I instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie prezentowany jest pogląd, iż z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. Wyrok NSA z 25.03.2025 r., III OSK 273/22, LEX nr 3845361). WSA nie jest zatem zobowiązany do analizowania "krok po kroku" wszystkich jednostkowych uchybień podnoszonych w skardze i kolejnego ich omawiania, w oderwaniu przede wszystkim od całokształtu rozpatrywanego problemu. Wystarczające jest, aby z uzasadnienia wyroku wynikało wyjaśnienie zajętego stanowiska i ocena podniesionych uchybień w kontekście obowiązku kontroli zaskarżonego aktu, także w pewnym ogólnym całokształcie sformułowanych zarzutów i istoty kontrolowanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Możliwe jest więc zbiorcze (problemowe) odniesienie się do zarzutów skargi zamiast ich osobnego omawiania.
Z kolei uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje wymagania określone art. 141 § 4 p.p.s.a. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. Sąd I instancji odniósł się również do zarzutów skarżącej.
Stąd zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadniony.
Nie poddają się kontroli kasacyjnej zarzuty określone w pkt 5, 6 i 7 petitum skargi kasacyjnej, gdyż zostały one błędnie sformułowane. Norma z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma te nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku.
Zarzuty określone w pkt 1.a do 1.c. petitum skargi kasacyjnej należy rozpatrzyć łącznie, gdyż skarżąca zarzuca w nich, że brak recept mógł zostać spowodowany działaniami funkcjonariuszy Policji i Prokuratury. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Brak bowiem prawidłowego działania funkcjonariuszy Policji, czy Prokuratury musiałby zostać ustalony w stosownym postępowaniu. W aktach sprawy administracyjnej natomiast znajduje się postanowienie prokuratora o żądaniu wydania rzeczy i przeszukaniu z 3 kwietnia 2016 r., a także spis i opis wydanych rzeczy z 4 kwietnia 2017 r. oraz pokwitowanie wydania rzeczy z 27 listopada 2017 r. Fakt krótkotrwałej utraty kontroli nad receptami z uwagi na ich badanie w ramach postępowania przygotowawczego prowadzonego przeciwko N. D. nie świadczy, że doszło do ich zgubienia. Gdyby natomiast pojawił się problem uszkodzenia zabranego w ramach przeszukania materiału dowodowego, z pewnością byłoby to w jakikolwiek sposób opisane na pokwitowaniu wydania rzeczy. Natomiast z samego faktu zabrania rzeczy w ramach prowadzonego postępowania karnego nie można wysunąć wniosku, że powstały wątpliwości prawne, czy wątpliwości faktyczne, które należałoby rozstrzygnąć na korzyść strony. W judykaturze podnosi się, że przesłanka niedających się usunąć wątpliwości faktycznych występuje, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Zasada ta oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80-81 k.p.a. organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego. Celem art. 81a § 1 k.p.a. jest przeciwdziałanie przyjmowaniu przez organu wersji niekorzystnej dla strony w sytuacji, w której w sprawie są co najmniej dwie zasadniczo sprzeczne, ale równie prawdopodobne w realiach danej sprawy, możliwe wersje stanu faktycznego. Celem tego przepisu nie jest natomiast uchylanie się strony od odpowiedzialności administracyjnej poprzez wykazanie zaistnienia w sprawie jakichkolwiek wątpliwości, pomimo tego, że zebrany materiał dowodowy, oceniony zgodnie z art. 80 k.p.a., pozwala na przyjęcie w sposób stanowczy, że zaszły okoliczności opisane w hipotezie relewantnej normy prawa materialnego. Z kolei zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony winny mieć miejsce wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności - w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Mówiąc inaczej, możliwe są co najmniej dwa równie uprawnione sposoby rozumienia normy prawnej. Stosując tę zasadę winno się zatem wybrać jeden ze sposobów wykładni normy - ten, który jest najbardziej korzystny dla strony.
W niniejszej sprawie nie wystąpiły ani wątpliwości faktyczne, ani wątpliwości prawne, stąd zarzut naruszenia art. 7a i 81a k.p.a. jest nieuzasadniony, podobnie jak zarzut naruszenia art. 77 §1 i 7§1 k.p.a., gdyż w celu wykazania, że doszło do zagubienia przez funkcjonariuszy publicznych przekazanych do prowadzonego postępowania karnego recept, należałoby przedstawić stosowny materiał dowodowy. Nie jest natomiast wystarczające do podważenia postępowania dowodowego organu administracyjnego samo gołosłowne twierdzenie skarżącej, że do takiego zagubienia brakujących recept doszło na skutek niewłaściwego postępowania z materiałem dowodowym w ramach postępowania karnego przez funkcjonariuszy Policji, czy Prokuratury.
Nie doszło również do naruszenia art. 7 k.p.a. wskazanego w pkt 1.d. petitum skargi kasacyjnej, a więc obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Protokół kontrolny ma charakter dokumentu urzędowego bez względu na to, czy strona zgłosiła do niego zastrzeżenia, czy też nie zgłosiła takich zastrzeżeń. Protokół kontroli jest podstawowym dokumentem z przebiegu kontroli, sumującym całokształt ustaleń i wniosków poczynionych w trakcie kontroli, sporządzanym na zakończenie kontroli. Zgodnie z art. 122e ust. 2 u.p.f. protokół z kontroli zawiera w szczególności:
1) wskazanie kontrolowanego;
2) wskazanie inspektorów;
3) wskazanie biegłych i ekspertów, jeżeli brali udział w kontroli albo inspekcji;
4) określenie przedmiotu i zakresu kontroli albo inspekcji;
5) określenie miejsca i czasu kontroli albo inspekcji;
6) opis dokonanych ustaleń;
7) przedstawienie dowodów;
8) pouczenie o prawie złożenia zastrzeżeń lub wyjaśnień.
Protokół z kontroli ma charakter dokumentu urzędowego, a więc stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Zgodnie z art. 122f ust. 2 u.p.f. kontrolowany, który nie zgadza się z ustaleniami protokołu z kontroli, może, w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, złożyć pisemnie zastrzeżenia lub wyjaśnienia, wskazując jednocześnie stosowne wnioski dowodowe. Inspektor jest obowiązany rozpatrzyć zgłoszone zastrzeżenia w terminie 7 dni od dnia ich otrzymania. W przypadku uwzględnienia zastrzeżeń inspektor uzupełnia protokół z kontroli i przedstawia go ponownie do podpisu. W niniejszej sprawie nie zgłoszono zastrzeżeń do protokołu. Skutkuje to jedynie tym, że nie było obowiązku ich rozpatrzenia. Nie zmienia to jednak samego charakteru protokołu kontrolnego. Stąd zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. we wskazanym zakresie jest niezasadny.
Co do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 p.p.s.a. to również on nie poddaje się kontroli kasacyjnej z uwagi na brak precyzyjnego wskazania jednostki redakcyjnej. Z jego uzasadnienia wynika jedynie, że WSA nieprawidłowo, zdaniem autora skargi kasacyjnej, nie przeprowadził dowodu uzupełniającego z dokumentów. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednak trafne stanowisko Sądu I instancji w zakresie odmowy przeprowadzenia wnioskowanych dowodów z dokumentów. Sąd prawidłowo ustosunkował się do zgłoszonego wniosku, a Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko. Zgłoszone dowody miały bowiem służyć do zwalczania prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, stąd przeprowadzenie takich dowodów w świetle art. 106 §3 p.p.s.a. było niedopuszczalne.
Nie doszło również do naruszenia art. 11 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Pod pojęciem "ustalenia prawomocnego wyroku" w rozumieniu art. 11 p.p.s.a. rozumieć należy ustalenia wynikające z sentencji wyroku karnego, dotyczące osoby sprawcy, strony podmiotowej i przedmiotowej przestępstwa, miejsca i czasu jego popełnienia. Z kolei związanie sądu administracyjnego należy rozumieć w ten sposób, że przepis ten zakazuje sądowi podważenia ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego oraz nakazującego akceptację ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami wyroku skazującego.
W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że niedopuszczalnym jest ograniczanie prejudycjalności wyroków karnych wyłącznie do wyroków skazujących podmiot występujący jako strona postępowania przed organami a następnie przed sądem. Ustalenia sądu karnego muszą dotyczyć elementu stanu faktycznego, który ustalają organy, po to, aby móc zastosować określoną normę prawa materialnego. Stan faktyczny nie zamyka się tylko w obrębie działań strony postępowania. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego z reguły wiąże się z koniecznością oceny działań kilku podmiotów, które bardzo często pozostają ze sobą w ścisłym związku. Zatem wyroki karne skazujące np. wspólników czy też kontrahentów osoby będącej stroną postępowania muszą być brane pod uwagę przez organy i w konsekwencji przez Sąd administracyjny (zob. wyroki: z dnia 26 marca 2010 r., I FSK 587/09, LEX nr 594072; z dnia 1 kwietnia 2008 r., I FSK 433/07, LEX nr 481422; z dnia 26 lutego 2008 r., I FSK 262/07, LEX nr 462967, M. Romańska [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, red. T. Woś, Warszawa 2016, art. 11, pkt 8). Wyrok w sprawie N. D. musiał więc być wzięty pod uwagę przez organ administracyjny, tym niemniej stanowił on jedynie dowód uzupełniający w postępowaniu administracyjnym i sądowym. Stąd nie doszło do naruszenia art. 11 p.p.s.a.
Kolejny zarzut wskazany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z 75 §1, 77 §1 oraz 78 k.p.a. Przede wszystkim należy zauważyć, że nie jest on poprawnie sformułowany, gdyż zgodnie z art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Stąd zarzut naruszenia tego przepisu należy połączyć z przepisem statuującym sankcję nieważności z uwagi na kwalifikowaną wadę zaskarżonej decyzji, np. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a więc wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast autor skargi kasacyjnej powiązał ją z naruszeniem przepisów dowodowych w postępowaniu administracyjnym bez odnoszenia się do konkretnej przesłanki nieważności. Dodatkowo należy wskazać, że powołany art. 78 k.p.a. zawiera dwie jednostki redakcyjne, a autor skargi kasacyjnej nie wskazał, którą z nich zaskarżył. Z kolei w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu.
Biorąc jednak pod uwagę treść uchwały NSA(PW) z 26.10.2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejsza sprawę uznał za zasadne odnieść się do postawionego zarzutu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ prawidłowo oddalił zgłoszone wnioski dowodowe. Jako dowód należy bowiem dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Zgłoszony jako dowód odpis pokwitowania wydania rzeczy stronie z 27 listopada 2017 r. znajdował się już w aktach administracyjnych. Z kolei przesłuchanie stron oraz świadków nie przyczyniłoby się do wyjaśnienia jakichkolwiek okoliczności, które już nie zostały w sposób dostateczny ustalone.
Kolejny zarzut określony w pkt 9 petitum skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 551 §2 i 3 ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 18 z późn. zm.), zwanej dalej k.s.h. Ponownie pojawia się w tym przypadku problem poprawności sformułowania zarzutu w skardze kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Stąd zarzut naruszenia tego przepisu należy połączyć z przepisem statuującym sankcję nieważności z uwagi na kwalifikowaną wadę zaskarżonej decyzji, np. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a więc wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa; Natomiast autor skargi kasacyjnej powiązał ją z art. 551 §2 i §3 k.s.h. bez odnoszenia się chociażby do kwestii "rażącego naruszenia prawa".
Z uwagi jednak na wnioski wynikające z uchwały NSA(PW) z 26.10.2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejsza sprawę uznał za zasadne odnieść się do postawionego zarzutu.
Zgodnie z art. 551 § 2 k.s.h. spółka cywilna może być przekształcona w spółkę handlową, inną niż spółka jawna. Przepis ten nie narusza przepisów art. 26 § 4-6. Z kolei § 3 powołanego przepisu stanowi, że do przekształcenia, o którym mowa w § 2 zdanie pierwsze, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące przekształcenia spółki jawnej w inną spółkę handlową, z tym że do skutków przekształcenia stosuje się art. 26 § 5. Art. 26 § 5 k.s.h. zaś przewiduje, że z chwilą wpisu do rejestru spółka cywilna staje się spółką jawną. Spółce tej przysługują wszystkie prawa i obowiązki stanowiące majątek wspólny wspólników. Przepisy art. 553 § 2 i 3 stosuje się odpowiednio. Nadto zgodnie z art. 553 § 1 k.s.h. spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej. Dalej wprowadza się normę, że spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce przed jej przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej. Uchwałą z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II GPS 6/08, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że spółka komandytowa powstała w wyniku przekształcenia spółki cywilnej, której wspólnicy prowadzili działalność gospodarczą na podstawie udzielonego im zezwolenia na prowadzenie apteki, o jakim mowa w art. 99 ust. 4 ustawy - Prawo farmaceutyczne, pozostaje, w rozumieniu art. 553 § 2 k.s.h., podmiotem tego zezwolenia. W świetle stanowiska zajętego w powołanej uchwale, w wypadku przekształcenia spółki cywilnej w spółkę handlową nie dochodzi do przekształcenia podmiotu w podmiot, jak to ma miejsce w przypadku przekształcenia innych spółek, na podstawie art. 551 § 1 k.s.h., ale do przekształcenia stosunku zobowiązaniowego w podmiot. Skutki przekształcenia w zakresie stosunków pomiędzy wspólnikami spółki cywilnej a handlową spółką przekształconą, niezależnie od jej typu, określone są w przepisach art. 26 § 5 zdanie 2 i 3 k.s.h. W świetle tych unormowań "Spółce tej przysługują wszystkie prawa i obowiązki stanowiące majątek wspólny wspólników. Przepisy art. 553 § 2 i 3 stosuje się odpowiednio". W powołanej uchwale wskazano na ustanowienie zasady kontynuacji w odniesieniu do uprawnień o charakterze publicznoprawnym. Należy przy tym podkreślić, że podobne rozważania dotyczyły interpretacji art. 494 § 2 k.s.h. który dotyczy między innymi sukcesji prawa i obowiązków pomiędzy spółką przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną a spółką przejmowaną albo którąkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki w odniesieniu do kwestii cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Przyjmuje się bowiem, że na podstawie art. 494 § 2 k.s.h. spółce przejmującej aptekę można przypisać skutki prawne określonych zachowań spółki przejmowanej (por.m.in. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4629/16; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 5267/16; wyrok NSA z 17.10.2024 r., II GSK 969/21, LEX nr 3822989).
W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że wspólnikami spółki cywilnej prowadzącymi aptekę były te same osoby, które jednocześnie są wyłącznymi wspólnikami powstałej w 2017r. spółki z ograniczona odpowiedzialnością. Skoro mamy do czynienia z przekształceniem stosunku zobowiązaniowego w podmiot, a jednocześnie z tożsamością osób występujących w spółce cywilnej i wspólników spółki handlowej, to nie budzi wątpliwości, że ponosi ona odpowiedzialność za działania i zaniechania podjęte przez wspólników spółki cywilnej, a więc skutki prawe ich działań sprzeczne z przepisami ustawy Prawo farmaceutyczne. Stąd należy przyjąć, że następstwem przejścia praw i obowiązków jest również przejście odpowiedzialności za skutki prawne określonych zachowań wspólników spółki cywilnej na nowo powstałą spółkę handlową. Przyjęcie przeciwnej koncepcji prowadziłoby do obejścia przepisów dotyczących odpowiedzialności administracyjnoprawnej przez podmiot prowadzący działalność reglamentowaną. Wystarczyłoby bowiem zmienić formę prowadzonej działalności, aby uniknąć wskazanej odpowiedzialności administracyjnoprawnej za prowadzenie apteki wbrew przepisom ustawy.
Skoro zgodne z przepisami jest ponoszenie skutków prawnych zachowań wspólników spółki cywilnej przez nową powstała spółkę handlową, to tym bardzie nie sposób przyjąć w tej sytuacji, że decyzja organu jest obarczona skutkiem nieważności.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 37 ap ust. 1 pkt 2 u.p.f., wskazany przepis stanowi, że organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Stosownie zaś do art. 101 pkt 4 u.p.f., wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki.
Z treści zawartych w tych przepisach regulacji należy wywieść, iż konieczność posiadania rękojmi należytego prowadzenia apteki zachodzi przez cały czas prowadzenia tego rodzaju działalności, a nie tylko na etapie wydawania stosownego zezwolenia. Rękojmię należytego prowadzenia apteki musi przy tym posiadać podmiot ubiegający się o wydanie zezwolenia, a także podmiot posiadający zezwolenie na prowadzenie apteki. Stwierdzenie, że przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa - w tym warunek posiadania rękojmi należytego prowadzenia apteki - skutkuje cofnięciem zezwolenia. O braku zaś owej rękojmi świadczy naruszanie zasad obrotu produktami leczniczymi, ustanowionych m.in. przepisami u.p.f. W orzecznictwie podkreśla się również, że rękojmi należytego prowadzenia apteki nie należy badać odrębnie w odniesieniu do każdej apteki i punktu aptecznego prowadzonych przez dany podmiot (wyrok NSA z 13.02.2020 r., II GSK 3610/17, LEX nr 3022380, wyrok NSA z 23.02.2022 r., II GSK 1406/18, LEX nr 3315232). Stąd na ocenę rękojmi należytego prowadzenia apteki maja również wpływ te działania i zaniechania sprzeczne z przepisami ustawy Prawo farmaceutyczne, które miały miejsce w ramach prowadzenia innej apteki przez skarżącą.
Użycie w art. 37 ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. określenia "cofa zezwolenia" oznacza, iż wskazana sytuacja obliguje właściwy organ do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia. Stąd organ w przypadku utraty rękojmi należytego prowadzenia apteki jest zobligowany do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na jej prowadzenie.
W niniejszej sprawie organ administracyjny prawidłowo dokonał subsumcji stanu faktycznego i stąd zarzut naruszenia art. 37 ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. jest nieuzasadniony.
Na zakończenie należy jeszcze wskazać, że nie stanowi naruszenia, które miałoby istotny wpływ na wynik postępowanie brak zawieszenia postępowania administracyjnego na czas prawomocnego rozpoznania sprzeciwu prokuratora od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 3 lipca 2017 roku, gdyż nie stanowiło to zagadnienia wstępnego, co trafnie zostało ocenione w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji.
W zakresie wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przez Naczelny Sąd Administracyjny, podniesiony w piśmie procesowym skarżącej z dnia 18 sierpnia 2025 r., zauważyć trzeba, że w orzecznictwie NSA prezentowane są rozbieżne poglądy.
Z jednych wynika, że NSA w ogóle nie prowadzi postępowania dowodowego, gdyż nie ma uprawnień do ustalania stanu faktycznego sprawy. Sąd kasacyjny jest sądem prawa. Związany jest zarzutami kasacyjnymi i tylko w tym zakresie orzeka, bada bowiem legalność zaskarżonego wyroku i kontrolowanych przez Sąd I instancji aktów administracyjnych.
W świetle przepisów p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, co wynika z faktu związania tego Sądu granicami skargi kasacyjnej. W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną NSA ocenia wyłącznie prawidłowość działania sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych. Wprawdzie art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz ta instytucja ma zastosowanie przed sądem I instancji. Należy przy tym mieć na uwadze, że zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy (por. wyrok NSA z 26 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 86/22, LEX nr 3581969).
Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed NSA, na podstawie art. 193 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed WSA, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 10 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1344/22, LEX nr 3573893).
W zakresie drugiego z poglądów, w orzecznictwie NSA przyjęło się, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd I instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić (por. wyrok NSA z 5 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 338/23, LEX nr 3605343).
W rozpoznawanej sprawie, jak wcześniej już to zauważono, takiego skutecznego zarzutu nie postawiono, a zasadniczo postępowania dowodowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym się nie prowadzi. Ponadto dokumenty, z których miałby zostać przeprowadzony dowód nie dotyczą stanu faktycznego ustalonego na dzień wydania decyzji przez organ II instancji.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).