II GSK 282/06

II GSK 282/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-04-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Kisielewicz /przewodniczący/
Arkadiusz Despot-Mładanowicz /sprawozdawca/
Krystyna Anna Stec
Symbol z opisem
6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne
Koncesje
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia WSA (del.) Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.H.W. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 marca 2006 r. sygn. akt 3/II SA/Ka 844/03 w sprawie ze skargi K.H.W. S.A. w K., [A], [B], [C], [D], G.I.P.-H. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 10 marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia koncesji na wydobywanie kopalin 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznawania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego K.H.W. S.A. w K. kwotę 620 ( sześćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 marca 2006 r., sygn. akt 3/II SA/Ka 844/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargi K.H.W. S.A. w K., [A], [B], [C], [D], G.I.P.-H. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 10 marca 2003 r. o nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie dotyczącej uzgodnienia koncesji na wydobywanie kopalin. Zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy, po ponownym rozpoznaniu sprawy, postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 17 października 2002 r. o nr [...].
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym:
Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 1999 r. Prezydent Katowic odmówił uzgodnienia koncesji K.H.W. S.A. w K. na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża "...". Postanowienie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach na skutek zażalenia wniesionego przez K.H.W. S.A. Rozpoznając ponownie sprawę, Prezydent Katowic postanowieniem z dnia 8 listopada 1999 r. o nr [...] odmówił uzgodnienia przedmiotowej koncesji. W uzasadnieniu podał, że utworzenie nowego obszaru górniczego i udzielenie koncesji na wydobywanie węgla kamiennego jest niezgodne z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Katowic, który został przyjęty Uchwałą Rady Miejskiej z dnia 1 lipca 1991 r. nr XXIV/120/91. Plan ten przewiduje m.in., że rozwój przemysłu będzie następował wyłącznie na obszarach obecnie zagospodarowanych przemysłowo oraz zakłada przeciwdziałanie niszczącej podziemnej eksploatacji węgla.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł K.H.W. S.A. Podał, że dokonano błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Spółka nie zamierza powiększać obiektów zakładu górniczego na powierzchni, zaś wpływy przewidzianej eksploatacji nie przekroczą tzw. II kategorii, a więc nie będą kolidować z miejscowym planem zagospodarowania.
Po rozpoznaniu powyższego zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia 5 stycznia 2000 r. nr [...] uchyliło postanowienie Prezydenta Katowic z dnia 8 listopada 1999 r. oraz orzekło co do istoty sprawy uzgadniając pozytywnie udzielenie koncesji K.H.W. S.A. Uzasadniając swoje orzeczenie SKO powołało się na ustalenia ogólne obowiązującego miejscowego perspektywicznego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Katowice zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Katowicach z dnia 1 lipca 1991 r. o nr XXIV/120/91 (Dz. Urz. Woj. Katowickiego z 1991 r., nr 8, poz. 133), zmienionego uchwałą tej Rady z dnia 29 listopada 1994 r. o nr VIII/59/94 (Dz. Urz. Woj. Katowickiego z 1994 r., nr 15, poz. 164). Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało w uzasadnieniu, że wykładnia zapisów planu zagospodarowania przestrzennego miasta Katowice nie wyklucza całkowicie eksploatacji węgla, a jedynie ogranicza lokalizację obiektów przemysłowych na powierzchni i nakazuje dostosowanie eksploatacji węgla do wymogów ochrony powierzchni.
Na wniosek Prezydenta Katowic Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wznowiło postępowanie w przedmiotowej sprawie, lecz umorzyło je uznając, że postanowienie z dnia 5 stycznia 2000 r. dotknięte jest wadą nieważności. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 21 lutego 2000 r. o nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach stwierdziło nieważność swojego postanowienia z dnia 5 stycznia 2000 r. pozytywnie uzgadniającego koncesję, a następnie postanowieniem z dnia 22 marca 2000 r. o nr [...] utrzymało w mocy postanowienie z dnia 21 lutego 2000 r. po ponownym rozpoznaniu sprawy na wniosek K.H.W. S.A.
K.H.W. S.A. zaskarżył postanowienie z dnia 22 marca 2000 r. nr [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach. Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 772/00, NSA uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach a także poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia 21 lutego 2000 r. nr [...].
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem z dnia 8 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 849/00, uchylił postanowienie SKO w Katowicach z dnia 12 kwietnia 2000 r. nr [...] (wydane po stwierdzeniu nieważności postanowienia z dnia 5 stycznia 2000 r.), które utrzymywało w mocy postanowienie Prezydenta Katowic z dnia 8 listopada 1999 r. o odmowie uzgodnienia koncesji K.H.W. S.A.
W związku z powyższymi wyrokami Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności swojego postanowienia z dnia 5 stycznia 2000 r. o nr [...] i postanowieniem z dnia 17 października 2002 r. o nr [...] SKO stwierdziło jego nieważność. W uzasadnieniu podało, że przeanalizowana ponownie treść planu zagospodarowania przestrzennego miasta Katowice odbiega od tej, która została przyjęta przez Kolegium jako podstawa wydania postanowienia z dnia 5 stycznia 2000 r. Obecna treść wspomnianego planu wskazuje, że lokalizacja nowych obszarów górniczych na terenie miasta Katowice pozostaje w sprzeczności z postanowieniami tegoż planu będącego aktem prawa miejscowego. Wystąpiła zatem określona w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) przesłanka w postaci rażącego naruszenia prawa, uzasadniająca stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia 5 stycznia 2000 r. Naruszono bowiem art. 16 ust. 5 Prawa górniczego, który stanowi, że przesłanką wydania uzgodnienia koncesji jest zgodność zamierzonej działalności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W zażaleniu na powyższe postanowienie K.H.W. S.A. zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania osobie nie posiadającej umocowania, a także poprzez pominięcie oceny prawnej wyrażonej w wyrokach NSA z dnia 8 czerwca 2002 r.
Postanowieniem z dnia 10 marca 2003 r. o nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia 17 października 2002 r. W uzasadnieniu podało, że postanowienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone w dniu 5 września 2002r. pełnomocnikowi A. L., umocowanemu pełnomocnictwem, które SKO w Katowicach otrzymało 18 października 1999 r. Do dnia 23 września 2002 r. organ nie otrzymał informacji o jego cofnięciu. Ponadto na rozprawie administracyjnej w dniu 22 listopada 2002 r. A. L. oświadczył, że zwracając się pismem z dnia 11 września 2002 r. z prośbą o zakreślenie dłuższego terminu do zajęcia stanowiska w sprawie działał jako pełnomocnik [...]. SKO w Katowicach stwierdziło również, że podejmując postanowienie z dnia 5 stycznia 2000 r. oparło swoje rozstrzygnięcie na dokumencie "Zeszyt nr 1 Ustalenia ogólne dla miasta Katowice, grudzień 1994 r.", który nie stanowił części miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Katowice. W związku z powyższym wspomniane postanowienie pozostaje w sprzeczności z treścią obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc z przepisem aktu prawa miejscowego, czyli stanowi rażące naruszenie prawa.
Skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach na postanowienie SKO w Katowicach z dnia 10 marca 2003 r. o nr [...] wnieśli: K..H.W. S.A. w K., [A], [B], [C], [D] oraz G.I.P.-H. w K.
W związku z wejściem w życie reformy sądownictwa administracyjnego z dniem 1 stycznia 2004 r. właściwym, na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), do rozpoznania sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji uzasadnił oddalenie skarg [A], [B], [C] oraz [D]. Sąd uznał, że ww. [...] nie mają interesu prawnego do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zdaniem Sądu wymienione powyżej [A, B, C, D] wykazały jedynie istnienie interesu faktycznego w zaskarżeniu kwestionowanego postanowienia SKO. Nie udowodniły jednak, że istnieje norma prawa pozwalająca na skonkretyzowanie tego interesu, by był możliwy do realizacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Sąd I instancji zaznaczył na wstępie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane po sądowoadministracyjnej kontroli postanowienia SKO w Katowicach z dnia 22 marca 2000 r. o nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Kolegium z dnia 5 stycznia 2000 r. Na mocy art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że zarzuty skarg K.H.W. S.A. i G.I.P.-H., w zakresie w jakim poddane zostały ocenie Sądu w wyżej opisanym wyroku (m.in. udział w postępowaniu Prezydenta Katowic jako przedstawiciela Gminy Katowice, zakres władztwa planistycznego, plan jako akt prawa miejscowego, brak obowiązku ogłaszania pełnej treści planu, brak wpływu dokonanych uzgodnień innych koncesji na przedmiotowe uzgodnienie) nie mogą być poddane ponownej ocenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i muszą być uznane za bezzasadne.
Sąd I instancji podzielił stanowisko SKO w Katowicach, że K.H.W. S.A. został prawidłowo powiadomiony, za pośrednictwem pełnomocnika, o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia SKO z dnia 5 stycznia 2000 r. Sąd stwierdził, że pełnomocnictwo istnieje dopóki jeszcze jakakolwiek czynność procesowa objęta udzielonym pełnomocnictwem jest możliwa do dokonania w danej sprawie. Dotyczy to m.in. możliwości uruchomienia nadzwyczajnych środków prawnych. K.H.W. S.A. udzielił w dniu 25 października 1999 r. A. L. i W. T. pełnomocnictwa do występowania w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Katowic w sprawie o uzgodnienie koncesji, jak również w postępowaniu prowadzonym przez organ II instancji z prawem zaskarżania do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 5 września 2002 r. A. L. doręczono zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia SKO z dnia 5 stycznia 2000 r. Pismem z dnia 11 września 2002 r. A. L. wniósł o zakreślenie dłuższego terminu do zajęcia stanowiska w sprawie. Pismem z dnia 23 września 2002 r. A. L. przesłał do SKO w Katowicach pismo [...] informujące o zakończeniu współpracy. Pismo to wpłynęło do Kolegium w dniu 25 września 2002 r. i, zdaniem Sądu I instancji, dopiero od tej daty można mówić o braku umocowania dla radcy prawnego. Sąd zaznaczył ponadto, iż [...] udzielił kolejnego pełnomocnictwa A. L. oraz W. T. w dniu 28 października 2002 r.
Za bezzasadne uznał Sąd I instancji zarzuty co do uchybień w kwestii podpisania zawiadomienia o wszczęciu postępowania przez jednego członka Kolegium oraz niewłaściwego składu Kolegium orzekającego w sprawie. Sąd stwierdził, że przepisy regulujące działanie Kolegium, tj. art. 17 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), odnoszą się do podejmowania aktów kończących postępowanie w sprawie. Samo zawiadomienie o wszczęciu postępowania mogło być podpisane przez jednego członka kolegium a nie przez cały skład orzekający. Sąd, odnosząc się do zarzutu niewłaściwego składu orzekającego Kolegium, stwierdził, że z treści art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Członek SKO podlegałby zatem wyłączeniu tylko wówczas, gdyby orzekał w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Katowic, tj. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Sąd stwierdził ponadto, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia prowadzone przez Kolegium jest postępowaniem jednoinstancyjnym. Ewentualny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie uruchamia kontroli instancyjnej, a zatem nie może znaleźć w tej sytuacji zastosowania instytucja wyłączenia przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Sąd I instancji uznał, iż w rozpoznawanej sprawie istotne jest ustalenie treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Katowice. Tylko wówczas możliwa jest ocena, czy istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia SKO w Katowicach z dnia 5 stycznia 2000 r. Według Sądu I instancji obowiązujący w tym zakresie jest tekst planu wynikający z załącznika "tekst Planu - Zeszyt nr 1 - Ustalenia ogólne dla miasta" do uchwały Rady Miejskiej w Katowicach z dnia 1 lipca 1991 r. nr XXIV/120/91 w sprawie miejscowego perspektywicznego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Katowic (Dz. Urz. Województwa Katowickiego z 1991 r., nr 8, poz. 133), zmieniony uchwałą tej Rady z dnia 29 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Województwa Katowickiego z 1994 r., nr 15, poz. 559). Za niewiarygodny uznał Sąd zarzut skarżącej Spółki, iż tekst planu, z którym strony mogły zapoznać się w Urzędzie Miejskim w Katowicach ma inną treść niż przekazany do Sądu. Zdaniem Sądu uwierzytelniona kopia planu znajdująca się w aktach sprawy stanowi logiczny ciąg i zawiera wszystkie strony. Jedynie te zapisy mają znaczenie z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy.
Sąd I instancji, odnosząc się do zmian w planie zagospodarowania przestrzennego miasta Katowice wprowadzonych uchwałą Rady Miejskiej Katowic z dnia 29 listopada 1994 r. nr VIII/59/94 w sprawie zmiany fragmentów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Katowic, stwierdził, że dokonana nowelizacja nie dotyczyła zmiany ustaleń ogólnych ujętych w pkt 6.1 i 6.3 (rozdział 6, Zeszyt nr 1), których treść stanowiła podstawę do stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 5 stycznia 2000 r.
Sąd uznał, iż przekazana przez Prezydenta Katowic pełnomocnikowi [...] ujednolicona wersja planu, której treść nie zawierała m.in. zapisów rozdziału 6 pkt 6.3 Zeszytu nr 1 oraz uchwały z 1994 r. nigdy nie stanowiła planu miejscowego, więc nie mogła stanowić podstawy do uzgadniania koncesji. Ponadto powołana w piśmie pełnomocnika K.H.W. S.A. z dnia 20 lutego 2006 r. uchwała Rady Miejskiej Katowic z dnia 20 marca 2000 r. nr XX/279/2000 (Dz. Urz. Woj. Śl. Nr 15, poz. 222) dotyczy zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Katowice w obszarze dzielnicy Dąb-Wełnowiec. Zgodnie z pkt 8 tej uchwały dla ww. obszaru tracą moc ustalenia w planie zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Katowic z dnia 1 lipca 1991 r. zawarte m.in. w "jednolitym tekście planu z uwzględnieniem zmian wprowadzonych do planu do końca grudnia 1994 r. - Zeszyt nr 2". Zdaniem Sądu I instancji wspomniany powyżej jednolity tekst planu dotyczy ustaleń dla dzielnicy Dąb-Wełnowiec (Zeszyt nr 2). Tymczasem podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią ustalenia ogólne dla miasta zawarte w Zeszycie nr 1.
W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że SKO w Katowicach zasadnie przyjęło, iż postanowienie z dnia 5 stycznia 2000 r. nr [...] zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa miejscowego, co uzasadniało stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem zaskarżone postanowienie nie naruszało prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie i dlatego skargi podlegały oddaleniu.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł K.H.W. S.A. w K. Zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zwrot kosztów postępowania wedle przepisanych norm. Powołując się na naruszenie prawa procesowego zarzucił naruszenie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 125 § 1 pkt 1, art. 133, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Naruszenie prawa materialnego polegało na obrazie: art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. nr 27, poz. 96 ze zm.), art. 2 oraz art. 88 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483), uchwały Rady Miejskiej w Katowicach z dnia 1 lipca 1991 r. nr XXIV/120/91 w sprawie miejscowego perspektywicznego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Katowice (Dz. Urz. Woj. Kat. Nr 8, poz. 133 ze zm.) w zw. z art. 32 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1989 r., nr 17, poz. 99 ze zm.).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej K.H.W. S.A. podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygał sprawę na podstawie niekompletnych akt, w których brakowało tomu IVa akt administracyjnych wymienionego w sporządzonym przez SKO wykazie akt przedłożonych do skargi. Zdaniem skarżącej spółki Sąd bezpodstawnie przyjął, że uchybienia procesowe (m.in. wadliwie sporządzony protokół rozprawy administracyjnej, przeprowadzenie postępowania dowodowego bez powiadamiania strony) nie wpłynęły na wynik postępowania. Ponadto uzasadnienie wyroku jest nieprzekonywujące, nie odpowiada prawu i nie odnosi się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.
Ocena Sądu odnośnie prawidłowości wszczęcia postępowania administracyjnego jest błędna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działa w składzie trzyosobowym i orzeka w formie decyzji lub postanowienia. Skoro zatem wszczęcie postępowania następuje w formie postanowienia, to nie może ono być dokonane jednoosobowo. Ponadto samo zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone osobie nieumocowanej, której pełnomocnictwo w postępowaniu zakończonym wyrokiem NSA z dnia 8 czerwca 2002 r. miało charakter rodzajowy i wygasło wraz z zakończeniem tego postępowania.
Zdaniem skarżącej w postępowaniu administracyjnym należało zastosować przepisy o wyłączeniu pracownika organu, który brał udział w wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia w niższej instancji. Co prawda wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie uruchamia kontroli instancyjnej, jednakże odpowiednio stosuje się tutaj przepisy o postępowaniu przed organem I instancji.
Skarżąca podniosła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Katowice nie został nigdy ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Katowickiego. Ogłaszane tam były jedynie uchwały Rady Miejskiej Katowic odnoszące się do ww. planu, ale bez jakichkolwiek załączników, które są równoważne z samą uchwałą. Ponadto brak jest dowodów, że potwierdzona za zgodność wersja planu, którą dysponował Sąd jest tą wersją, która została uchwalona przez organ stanowiący.
Zdaniem skarżącej Sąd bezpodstawnie przyjął również, iż jest związany w przedmiotowej sprawie oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 8 czerwca 2002 r. Postanowienie SKO w Katowicach z dnia 10 marca 2003 r. zostało podjęte w nowej sprawie, a zatem nie ma tu zastosowania zasada zawarta w art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Ponadto Sąd bezpodstawnie przyjął, iż sformułowanie "jednolity tekst planu" zawarte w pkt 8 uchwały Rady Miejskiej Katowic z dnia 20 marca 2000 r. nr XX/279/2000 w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ... (Dz. Urz. Woj. Śl. Nr 15, poz. 222) odnosi się jedynie do Zeszytu nr 2, czyli tej części planu, która nie zawiera rozwiązań wiążących się z przedmiotową sprawą. Dowodem na to, iż w 2000 r. istniał tekst jednolity planu dla całego miasta jest, zdaniem skarżącej, znajdujący się w aktach zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach sprawy o sygn. akt II SA/Gl 167/04 odrys fragmentu "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Katowice przyjętego uchwałą Rady Miejskiej Katowic nr XXIV/120/91 z dnia 1 lipca 1991 r. według jednolitego tekstu i rysunku uwzględniającego zmiany wprowadzone do planu do końca grudnia 1994 r.".
Zdaniem skarżącej przewidziane w pkt 6.3 planu zagospodarowania przestrzennego Katowic "blokowanie tworzenia nowych obszarów górniczych i prób eksploatacji górniczej na nowych terenach" nie odnosi się do obszarów, które istniały w dacie uchwalenia wspomnianego planu. Skoro zatem istniał wówczas obszar górniczy "Ligota", to dokonanie uzgodnienia koncesji było dopuszczalne.
Podsumowując, skarżąca podniosła, że wyrok został wydany bez udziału wszystkich stron (uczestników) postępowania. Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy nie mogło nastąpić przed prawomocnym rozstrzygnięciem przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestii udziału w sprawie [E], którego wniosek o dopuszczenie do udziału w przedmiotowej sprawie został przez WSA w Gliwicach oddalony postanowieniem z dnia 24 lutego 2006 r.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie. Podało, że akta administracyjne są kompletne, lecz z uwagi na wielość spraw dotyczących K.H.W. S.A. toczących się przed WSA w Gliwicach, akta te były w różnych częściach przesyłane wraz z odpowiedziami na skargi do poszczególnych spraw. W szczególności, tom IVa akt administracyjnych (zawierający dokumentację dotyczącą poparcia żądań Komitetu Ocalenia Ligoty przez mieszkańców Ligoty i Panewnik) został przesłany do WSA w Gliwicach w dniu 2 kwietnia 2003 r. do sprawy o sygn. akt II SA/Ka 331/03. Po rozpoznaniu skargi, a następnie skargi kasacyjnej we wspomnianej sprawie, tom IVa akt administracyjnych został zwrócony do SKO w Katowicach. Omawiana część akt administracyjnych została przesłana do Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz z niniejszą odpowiedzią na skargę kasacyjną.
W piśmie procesowym z dnia 16 listopada 2006 r. pełnomocnik Gminy Katowice wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej stwierdzając, że wyrok jest zgodny z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Ze względu na przyjęty model orzekania przez NSA ustawodawca stawia wysokie wymagania skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom pisma procesowego oraz między innymi wskazywać podstawy kasacyjne przez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym według strony skarżącej, uchybił sąd oraz określenie sposobu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazać dodatkowo, że wskazywane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skoro Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej rygoryzm formalny w stosunku do tej skargi służyć ma ustaleniu w sposób nie budzący wątpliwości zakresu rozpoznania sprawy przez ten Sąd. Sąd nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzuty pod adresem zaskarżonego wyroku. Z drugiej jednak strony granice tego rygoryzmu wyznaczają standardy dwuinstancyjnego postępowania sądowego, odnoszące się również do postępowania przed sądami administracyjnymi (art. 176 ust. 1 Konstytucji RP). Obejmują one realny dostęp do środka odwoławczego (skargi kasacyjnej), rozumiany zarówno jako prawo do wniesienia takiej skargi, jak i prawo do merytorycznego jej rozpatrzenia. Ten cel w postaci doprowadzenia w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do realnej kontroli orzeczenia wydanego przez sąd administracyjny pierwszej instancji może być utrudniony przez daleko idące wymagania formalne i treściowe co do skargi kasacyjnej. Dlatego też ustawodawca mając na względzie ochronę strony przed ryzykiem niewłaściwego, nieprecyzyjnego sformułowania zarzutów skargi, uniemożliwiającego jej rozpoznanie, wprowadził tzw. przymus adwokacko - radcowski. Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona, z pewnymi wyjątkami, przez adwokata lub radcę prawnego (art. 175 § 1 - 3).
Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie (sporządzona przez radcę prawnego) nie odpowiada w pełni wymaganiom, o których mowa w art. 176 p.p.s.a. Uwagi te dotyczą przede wszystkim sformułowania przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. podstaw skargi kasacyjnej. Nie wskazano bowiem jasno i wyraźnie sposobów naruszenia, wskazanych przez stronę skarżącą, przepisów prawa procesowego i materialnego. Dopiero na podstawie uzasadnienia skargi można ustalić treść poszczególnych zarzutów naruszenia prawa, co pozwala na określenie granic skargi kasacyjnej.
Przede wszystkim z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż strona skarżąca, zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. Strona skarżąca, powołując się na poglądy doktryny, wskazała, iż nie znajduje podstaw prawnych argumentacja Sądu I instancji, że w postępowaniu toczącym się w trybie art. 127 § 3 k.p.a. nie znajdował zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Odnosząc się do niniejszego zarzutu wskazać należy, iż w orzecznictwie i doktrynie zarysowały się dwa odmienne poglądy w kwestii wyłączenia pracownika organu administracji publicznej lub członka organu kolegialnego, orzekającego w postępowaniu z wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Zgodnie z wcześniejszym poglądem przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie miał zastosowania w takim postępowaniu z uwagi na brak cechy dewolutywności wynikającej z braku organów wyższej i niższej instancji (np. wyroki NSA z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 699/99, z dnia 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 291/99 - niepublikowane). W późniejszym okresie pogląd ten uległ zmianie i zaczęto przyjmować, iż w takim postępowaniu podlega wyłączeniu tak pracownik organu administracji, jak również członek organu kolegialnego biorący udział w wydaniu decyzji po raz pierwszy (np. wyroki NSA z dnia 11 września 2002 r., sygn. akt V SA 2535/01, z dnia 15 stycznia 2003 r., sygn. akt V SA 1313/02; M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 222).
Niniejszą kwestią, jako zagadnieniem prawnym budzącym poważne wątpliwości, zajął się Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06 stwierdził, że: "Art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego kodeksu."
Z uwagi na to, że niniejsza uchwała nie została jeszcze opublikowana niezbędne jest przytoczenie zasadniczych motywów, uzasadniających to rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż obecnie przepisy wymagają interpretowania w powiązaniu z gwarancjami sformułowanymi w art. 78 Konstytucji, według którego każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady i tryb zaskarżenia określa ustawa. NSA stwierdził, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest odwołaniem skierowanym do organu administracji publicznej wyższego stopnia w tradycyjnym rozumieniu art. 17 k.p.a., gdyż takiego organu nie ma w hierarchicznej strukturze. Jednocześnie wskazano, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy uruchamia nowy etap postępowania administracyjnego, w którym dokonuje się oceny decyzji w takim samym zakresie badania, jak przy wydawaniu kwestionowanej nim decyzji pierwszoinstancyjnej. Wniosek przewidziany w art. 127 § 3 k.p.a. uruchamia tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie musi być zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej. W takiej sytuacji sprawa jest drugi raz rozpoznawana z odpowiednim stosowaniem przepisów dotyczących odwołań od decyzji. Wskazując na art. 140 k.p.a. NSA stwierdził, że w postępowaniu przed organami odwoławczymi ma odpowiednie zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze k.p.a.
Jednocześnie NSA stwierdził, że art. 1 i 18 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych łącznie z art. 24 §1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze i art. 127 § 3 k.p.a. tworzą normę prawną wystarczająco różniącą się od normy zbudowanej tymi przepisami k.p.a. w związku z przepisami normującymi strukturę i tryb orzekania innych organów, do których strona postępowania administracyjnego może skierować wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ich pierwszoinstancyjną decyzją.
Nadto wskazując na art. 2 Konstytucji NSA uznał, że mimo tego, iż przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających, należy uwzględnić, że prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego i wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej przenosić go na inne instytucje postępowania w tym na wyłączenie pracownika. Wobec tego NSA doszedł do wniosku, że tam gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W przypadku samorządowych kolegiów odwoławczych istnieje możliwość wyznaczenia innego składu orzekającego kolegium do rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w przedstawionej wyżej uchwale. Wobec tego nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, który uznał, iż w postępowaniu wszczętym wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy członek samorządowego kolegium odwoławczego nie podlega wyłączeniu.
W sprawie poza sporem pozostawał fakt, iż jeden z członków SKO w Katowicach brał udział w rozpoznaniu sprawy po raz pierwszy oraz w postępowaniu wszczętym wskutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem koniecznym było uwzględnienie przesłanek wyłączenia niniejszego członka. Nieuwzględnienie przez SKO okoliczności obligujących do wyłączenia członka od orzekania podczas rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi przesłankę wznowieniową, określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., którą wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest uwzględnić, jako skutkującą uchyleniem decyzji lub postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznając, że nie zachodzą przesłanki do wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec tego, że Sąd I instancji uchybił art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. akceptując naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach przepisów art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. skutkować to musiało uchyleniem zaskarżonego wyroku w całości i przekazaniem sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania. Jednocześnie z uwagi na to, że Sąd nie uwzględnił naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania zbędna jest ocena zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 i na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.