II GSK 2801/24

II GSK 2801/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek
Joanna Sieńczyło - Chlabicz /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
608  Energetyka i atomistyka
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Koncesje
Sygn. powiązane
VI SAB/Wa 29/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-07-11
Skarżony organ
Minister Gospodarki
Treść wyniku
uchylono zaskarżony wyrok w części i oddalono skargę kasacyjną w pozostałym zakresie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 64 par. 1-2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2018 poz 755
art. 33, art. 35 ust. 2a i 2b
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2024 r. sygn. akt VI SAB/Wa 29/24 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. w K. na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej w instalacji odnawialnego źródła energii 1. uchyla punkt 3 zaskarżonego wyroku i zobowiązuje Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do rozpoznania wniosku z dnia 19 grudnia 2019 r. o udzielenie koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej w instalacji odnawialnego źródła energii - elektrowni wiatrowej o mocy zainstalowanej elektrycznej 1,5 MW, położonego na nieruchomości stanowiącej część działki gruntu numer [...], obręb C., gmina S., powiat c., województwo m. ("EW C.") w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2. w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddala, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
I.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 lipca 2024 r. sygn. akt VI SAB/Wa 29/24 po rozpoznaniu skargi E. Sp. z o.o. w K. (poprzednio EIG S. Sp. z o.o. w W.) - dalej jako spółka, skarżąca:
1. stwierdził, że Prezes Urzędu Regulacji Energetyki dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 19 grudnia 2019 r. o udzielenie koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej w instalacji odnawialnego źródła energii - elektrowni wiatrowej o mocy zainstalowanej elektrycznej 1,5 MW, położonego na nieruchomości stanowiącej część działki gruntu numer [...], obręb C., gmina S., powiat c., województwo m. ("EW C."),
2. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,
3. zobowiązał Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do rozpoznania wniosku z dnia 19 grudnia 2019 r. o udzielenie koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej w instalacji odnawialnego źródła energii - elektrowni wiatrowej o mocy zainstalowanej elektrycznej 1,5 MW, położonego na nieruchomości stanowiącej część działki gruntu numer [...], obręb C., gmina S., powiat c., województwo m. ("EW C."),
4. orzekł o kosztach postępowania sądowego.
WSA na wstępie przybliżył przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego wskazując, że w sprawie istotne znaczenie ma ocena, czy Prezes URE postąpił prawidłowo pozostawiając wniosek spółki z 19 grudnia 2019 r. o udzielenie koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej w odnawialnym źródle energii bez rozpoznania na podstawie art. 35 ust. 2b ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2019 r. poz. 755 ze zm. - dalej jako P.e.).
Wyjaśnił dalej, że Prawo energetyczne zawiera szczególną regulację w zakresie warunków wniosku o udzielenie koncesji. Zasadnicze - ale nie wyłączne - warunki określa bowiem art. 35 P.e. stanowiąc, co powinien zawierać wniosek o udzielenie koncesji. Wpływ na zakres informacji wymaganych przez Prezesa URE ma jednak także art. 33 ust. 1 P.e. określający warunki uzyskania koncesji. Przesłanki negatywne udzielenia koncesji, których brak musi zostać przez organ zweryfikowany, zawarte są z kolei w art. 33 ust. 3 P.e. W związku także z tym przepisem Prezes URE może żądać wykazania, że warunki tam przewidziane nie zachodzą w sprawie wnioskodawcy i wezwać do przedstawienia określonych dokumentów czy informacji.
Na podstawie art. 35 ust. 2a P.e. w przypadku, gdy wniosek o udzielenie koncesji nie zawiera wszystkich wymaganych ustawą informacji lub dokumentów, Prezes URE niezwłocznie wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia wezwania.
Wezwanie to nie służy wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających z ww. przepisów. Jak wynika z komentarza do art. 12-72 P.e. M. Szostakowskiej (Z. Muras [red.], M. Swora [red.], Prawo energetyczne. Tom II. Komentarz wyd. II, publ. LEX), wymagania dotyczące wniosku o udzielenie koncesji mają uniwersalny charakter, ponieważ odnoszą się do wszystkich rodzajów działalności gospodarczej objętej Prawem energetycznym. Z racji objęcia jego działaniem wielu odmiennych w swojej specyfice działalności (od przesyłu energii do obrotu paliwami ciekłymi) niemożliwe było określenie jednolitego i zamkniętego katalogu zawartości wniosku. Wiele wymienionych w komentowanym przepisie przesłanek ma nieostry oraz ocenny charakter i pozwala na określenie zupełnie różnych warunków w zależności od zakresu i przedmiotu działalności koncesyjnej będącej przedmiotem wniosku. W konsekwencji, ocena spełnienia przez wnioskodawcę wymogów udzielenia koncesji zależy od rodzaju planowanej działalności, stwierdzonego w danym przypadku stanu faktycznego oraz niezależnej, lecz nie dowolnej oceny spełnienia przez wnioskodawcę wymogów udzielenia koncesji, dokonanej przez Prezesa URE. Szczegółowe wymogi stawiane wnioskom koncesyjnym zależą od rodzaju i zakresu zamierzonej działalności koncesyjnej oraz rozwiązań prawnych wynikających z odrębnych przepisów związanych prowadzeniem danego rodzaju działalności gospodarczej (np. ustawy z 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym - Dz.U. z 2015 r. poz. 1125; ustawy z 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych - Dz.U. Nr 227, poz. 1367 ze zm.).
W tym kontekście kwestią o podstawowym znaczeniu jest powiązanie żądania przedstawienia przez wnioskodawcę określonych dokumentów i informacji wynikających z wezwania z ustawowymi warunkami, do wykazania których może zobowiązać organ w związku ze złożeniem wniosku o udzielenie koncesji.
W konsekwencji, obowiązkiem organu jest odniesienie stwierdzonych braków wniosku o udzielenie koncesji do konkretnych warunków ustawowych (a nie tak, jak uczyniono to w odpowiedzi na skargę - do warunków wynikających z wezwania).
W niniejszej sprawie takiego ustawowego odniesienia nałożonych na stronę obowiązków dokumentacyjno-informacyjne zabrakło. A jest to konieczne by stwierdzić, czy wymagania organu w ww. zakresie mają osadzenie w prawie, a także czy nie są np. nadmierne. Zdaniem WSA przepis art. 35 ust. 2b P.e. nie może być wykładany szeroko i zamykać stronie możliwość rozpatrzenia jej sprawy w sposób merytoryczny z uwagi na stawiane jej przez organ wymagania w zakresie sposobu wykazania okoliczności stwierdzonych w podaniu.
Sąd oceniając działanie organu nie może być zdany na własne domysły co do tego, jaki obowiązek z wezwania powiązany jest z warunkiem ustawowym. Brak zatem możliwości skontrolowania w niniejszej sprawie przez Sąd prawidłowości zastosowania przez organ przepisów o pozostawieniu żądania strony bez rozpoznania, i weryfikacji czy nie doszło tu do nadużycia instytucji odmowy przeprowadzenia postępowania jurysdykcyjnego.
Bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynny i na tę bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, opubl. ONSAiWSA z 2014 r. z. 1 poz. 2; uchwała SN z 8 czerwca 2000 r. sygn. akt III ZP 11/00, opubl. OSNAPiUS 2000, Nr 19, poz. 702).
Wobec opisanych wyżej nieprawidłowości organu polegających na braku ustawowego odniesienia nałożonych na stronę w wezwaniu obowiązków dokumentacyjno-informacyjnych oraz niewskazanie w piśmie z 19 grudnia 2023 r. konkretnych dokumentów/informacji, których nieprzedłożenie przez spółkę uprawniało organ do zastosowania art. 35 ust. 2b P.e., WSA nie miał możliwości zweryfikowania prawidłowości pozostawienia wniosku spółki bez rozpoznania.
W konsekwencji organ ponownie rozpozna wniosek, w tym oceni wykonanie przez spółkę wezwania, przyjmując w ww. zakresie za wiążący stan uzupełnienia wniosku na dzień 30 sierpnia 2023 r. Jeżeli w następstwie tych działań organ podtrzyma stanowisko o nieprawidłowym uzupełnieniu wniosku, to ponownie pozostawiając ten wniosek bez rozpoznania - w zawiadomieniu o tym - wskaże podstawę prawną żądania dokumentu lub informacji, przedstawienia których strona, zdaniem organu, nie wykonała z prawnie doniosłym skutkiem, o którym mowa w art. 35 ust. 2b P.e.
Stwierdzona bezczynność Prezesa URE była konsekwencją błędnej interpretacji i nieprawidłowego zastosowania art. 35 ust. 2a i 2b P.e., a nie celowego, nacechowanego złą wolą, działania tego organu. Dlatego WSA nie uznał stwierdzonej bezczynności organu za mającą cechy kwalifikowanego, czyli rażącego naruszenia prawa.
Jednocześnie w pełni podzielił pogląd, że wszczęcie postępowania administracyjnego jest możliwe tylko w przypadku wniosku spełniającego wszystkie wymagane ustawą warunki albo którego braki w ww. zakresie zostały uzupełnione. Do momentu uzupełnienia wniosku postępowania nie można uznać za wszczęte, a zatem nie ma podstaw do jego zawieszenia na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. (por. wyrok SOKiK z 24 września 2021 r. XVII AmE 190/20, LEX nr 3290187). Dlatego zastrzeżenia skarżącej - odnoszące się do nie uwzględnienia przez organ bądź nie rozpoznania jej wniosków o zawieszenie postępowania - na tym etapie wyjaśnienia sprawy nie mogą zostać zweryfikowane pod kątem wpływu tych okoliczności na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze WSA, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. stwierdził, że Prezes URE dopuścił się bezczynności, która nie nosiła jednak znamion rażącego naruszenia prawa (pkt 1 i 2 sentencji) oraz na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ww. ustawy zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Skarżącej w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy (pkt 3 sentencji).
II.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezes URE zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 p.p.s.a. w zw. z art. 30 ustawy Prawo energetyczne w zw. z art. 35 k.p.a. polegającego na tym, że sentencja wyroku nie zawiera obligatoryjnego elementu rozstrzygnięcia jakim jest określenie terminu, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.;
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a p.p.s.a., polegającego na uwzględnieniu skargi na bezczynność, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie powinno dojść do oddalenia skargi przez Sąd I instancji;
3. art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 i 2a ustawy Prawo energetyczne w zw. z art. 35 ust. 2b ustawy Prawo energetyczne poprzez:
- niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że upatrywaniu bezczynności można doszukiwać się w tym, iż zdaniem Sądu koniecznym było ustawowe odniesienie się przez Prezesa URE do nałożonych na stronę obowiązków, co w konsekwencji spowodowało brak możliwości skontrolowania w niniejszej sprawie przez Sąd prawidłowości zastosowania przez Organ przepisów o pozostawieniu żądania strony bez rozpoznania i weryfikacji, czy nie doszło do nadużycia instytucji odmowy przeprowadzenia postępowania jurysdykcyjnego, w sytuacji gdy prawidłowe zastosowanie przedmiotowych przepisów powinno prowadzić do wniosku, że brak wskazania podstawy prawnej żądnych informacji/dokumentów nie miał znaczenia w ocenie tego, czy doszło do bezczynności. Do zbadania tego czy informacje/dokumenty, których przedstawienia od Skarżącego żądał Organ miały ustawowe odniesienie, nie jest koniecznym wskazanie ich podstawy prawnej, bowiem albo faktycznie uzasadnionym było ich żądanie, albo nie;
- brak odniesienia przez Sąd I instancji, że żądane przez Organ od Skarżącego informacje/dokumenty, mają swoje ustawowe odniesienie chociażby w art. 33 ustawy Prawo energetyczne;
4. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 2b ustawy Prawo energetyczne poprzez niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do rozpoznania wniosku z dnia 19 grudnia 2019 r. o udzielenie koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej w instalacji odnawialnego źródła energii, w sytuacji gdy (przy podkreśleniu, że w przedmiotowym stanie faktycznym Organ nie pozostawał w bezczynności, w tym bezczynności nie można wywodzić z tego, że Organ nie podał podstawy prawnej żądanych informacji i dokumentów), nie ma podstaw, aby zobowiązać Prezesa URE do rozpoznania wniosku, bowiem gdy przy przyjęciu stanu uzupełnienia wniosku na dzień 30 sierpnia 2023 r. podtrzymane zostanie stanowisko o nieprawidłowym uzupełnieniu wniosku, to przecież nie ma podstaw do jego rozpoznania; w tym nie ma podstaw do określenia przez Sąd w jaki sposób powinna być załatwiona sprawa.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.
Zdaniem Prezesa URE, nie można stwierdzić bezczynności na tej podstawie, że brak jest wskazania podstawy prawnej żądnych informacji/dokumentów, skoro podstawa ich żądania ma faktycznie swoje uzasadnienie ustawowe.
Ponadto, wbrew twierdzeniom WSA, brak wskazania podstawy prawnej żądnych informacji/dokumentów nie miał znaczenia w sprawie, bowiem do zbadania tego, czy informacje/dokumenty, których przedstawienia od skarżącego żądał organ były powiązane z warunkiem ustawowym, nie jest konieczne wskazanie ich podstawy prawnej, bowiem albo faktycznie uzasadnione było ich żądanie, albo nie. Jeżeli ich żądanie było nieuzasadnione (z czym nie mamy do czynienia w przedmiotowym stanie faktycznym), to dopiero wtedy organ pozostawiając wniosek bez rozpoznania mógłby dopuścić się bezczynności. Nawet jeśli uznać, że wskazanie podstawy prawnej żądanych dokumentów/informacji jest wymagane (czemu organ zaprzecza), to powyższe nie może prowadzić do tego, że brak wskazania takiej podstawy prowadzi do bezczynności, a co najwyżej do zawarcia niepełnej informacji w zawiadomieniu o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku. Przepisy art. 35 ust. 2 pkt 2a i 2b P.e. nie nakładają na Prezesa URE, obowiązku wskazania podstawy prawnej dokumentów/informacji, do których organ wzywa wnioskodawcę.
W sytuacji, gdy skarżący nie przedstawił niezbędnych informacji/dokumentów, pozostawia się wniosek bez rozpoznania. Zakres dokumentów/informacji, których nie przedstawił skarżący w przedmiotowym stanie faktycznym i ich znaczenie w sprawie, w tym zasadność żądania ich przedstawienia nie może budzić wątpliwości, zaś Sąd pierwszej instancji ma możliwość weryfikacji, że ich żądanie powiązane jest z warunkiem ustawowym.
Skarżąca, na dzień upływu terminu do udzielenia odpowiedzi na wezwanie z 12 lutego 2020 r., tj. do dnia 30 sierpnia 2023 r. nie przedstawiła dokumentów i informacji stanowiących obligatoryjną część wniosku o udzielenie koncesji, jako potwierdzających spełnienie przesłanki z art. 33 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo energetyczne, tj. posiadanie przez wnioskodawcę możliwości technicznych gwarantujących prawidłowe wykonywanie działalności, a mianowicie:
1. dokumentacji informującej o zakończeniu budowy oraz rozpoczęciu eksploatacji obiektu; skarżąca przedstawiła jedynie zawiadomienie o zakończeniu budowy, nie zawierające potwierdzenia wpływu tego zawiadomienia do organu nadzoru budowlanego ani informacji od organu o braku wniesienia sprzeciwu dotyczącego inwestycji; nie można zatem uznać, że przedłożony dokument spełnia wymogi wezwania tj. dokumentów żądanych w pkt 15 wezwania;
2. decyzji UDT w przedmiocie dopuszczenia do eksploatacji urządzeń wytwórczych służących do wytwarzania energii elektrycznej, wraz z protokołami sprawdzenia technicznego stanowiącymi załączniki do decyzji, tj. dokumentów żądanych w pkt 13 wezwania; w to miejsce skarżąca przedstawiła niezgodne z prawdą oświadczenie, że dokumenty te nie są wymagane.
Skarżąca nie przedstawiła również dokumentu potwierdzającego spełnienie przesłanki udzielenia koncesji zawartej w art. 33 ust. 3 pkt 6 P.e., tj. zaświadczenia o niekaralności dla podmiotu mającego na niego znaczący wpływ, czyli dla spółki Enevi S.A. (wcześniej Energy lnvest Group S.A.).
Nie sposób zgodzić się wobec tego z twierdzeniem, że na dzień 30 sierpnia 2023 r. uzupełniono wszystkie braki wynikające z wezwania, umożliwiające pozytywne rozpoznanie wniosku o udzielenie koncesji. Przeczą temu już same wyjaśnienia skarżącej przedstawiane w treści skargi, w myśl których dokonała ona kilku uzupełnień wniosku już po upływie wyznaczonego przez organ terminu, a mianowicie w pismach z 13 września 2023 r., 28 września 2023 r.
Bezsprzecznie po upływie terminu na uzupełnienie wniosku skarżąca przedstawiła następujące dokumenty:
1) pismem z dnia 13 września 2023 r. (z datą wpływu 13 września 2023 r.):
a) informację o zmianie siedziby spółki wraz z uchwałą,
2) pismem z dnia 28 września 2023 r. (z datą wpływu 28 września 2023 r.):
a) aktualny KRS - w związku z informacją zawartą w piśmie z dnia 13.09.2023 r.,
b) decyzję Starosty Ciechanowskiego nr 383/2016, z dnia 13 lipca 2020 r., znak WAB.6740.72.2020.JK, zatwierdzającą zamienny projekt budowlany.
- pkt 15 wezwania na okoliczność, o której mowa w art. 33 ust. 1 pkt 3 P.e.
c) zamienny projekt budowlany, zatwierdzony decyzją nr 383/2016 z dnia 13 lipca 2020 r.
- pkt 15 wezwania na okoliczność, o której mowa w art. 33 ust. 1 pkt 3 P.e.
Z powyższego wynika, że na dzień 30 sierpnia 2023 r. nie przedstawiono Prezesowi URE ww. dokumentów.
Organ wskazał także, że pozostawiając w przedmiotowej sprawie wniosek bez rozpoznania, uwzględnił stan jego uzupełnienia na dzień 30 sierpnia 2023 r. Ponadto wywody Sądu pierwszej instancji są ze sobą sprzeczne, bo z jednej strony wskazano na konieczność rozpoznania wniosku, a z drugiej na możliwość pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wniosek o udzielenie lub zmianę koncesji nieuzupełniony w wyznaczonym terminie w sposób spełniający wszystkie wymagane ustawą warunki pozostawia się bez rozpoznania.
Jednocześnie należy wskazać, że w uzasadnieniu WSA wskazał, że przy ocenie kompletności wniosku o udzielenie koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej, za wiążący należy przyjąć stan uzupełnienia wniosku na dzień upływu terminu wskazanego w wezwaniu, tj. na dzień 30 sierpnia 2023 r. Sąd nie może jednak określać zdaniem strony, w jaki sposób powinna zostać rozpoznana sprawa, w której stwierdzono bezczynność.
III.
Pismem procesowym z 16 grudnia 2024 r. spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
IV.
Skarga kasacyjna, pomimo trafności zarzutu nr 1, słusznie wskazującego na "niekompletność" wydanego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia (w zakresie terminu załatwienia sprawy) oraz częściowo niepełnego uzasadnienia w zakresie uzupełnień braków dokonanych po dniu 30 sierpnia 2023 r., nie może zostać uznana za zasadną, a w konsekwencji skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.
Porządkowo zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, tj. sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania przeprowadzonego przez WSA.
V.
Ocenę sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów należy rozpocząć od przypomnienia kwestii związanych z regułami rządzącymi pozostawianiem podań bez rozpoznania i kontroli tego rodzaju działania organu przez sądy administracyjne.
Niewątpliwie rację ma Sąd pierwszej instancji wskazując, że pozostawienie podania bez rozpoznania może być przez stronę zwalczane skargą na bezczynność. Wskazuje na to wprost uchwała składu 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, zgodnie z którą na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Uchwała ta, pomimo nawiązywania do art. 64 § 2 k.p.a., ma jednak uniwersalne znaczenie, a jej moc wiążąca ma szersze znaczenie i nie ogranicza się wyłącznie do sytuacji oraz warunków wskazanych w powołanym przepisie k.p.a.
Kontynuując powyższe rozważania należy podnieść, że kwestię pozostawiania podań bez rozpoznania w procedurze administracyjnej reguluje zasadniczo art. 64 § 1 i 2 k.p.a. Pozostawienie podania bez rozpoznania ma więc miejsce wtedy, gdy nie wskazano w nim adresu wnoszącego i nie ma możności jego ustalenia na podstawie posiadanych danych (§ 1) oraz jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, przy czym wezwano wnoszącego do usunięcia tych braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni wraz z pouczeniem, że ich nieusunięcie skutkować będzie pozostawienie podania bez rozpoznania.
Z niekwestionowanej i utrwalonej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że art. 64 § 2 k.p.a. podlega wykładni ścieśniającej, a jego stosowanie służy wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających z przepisów prawa, a więc innymi słowy usunięciu braków w zakresie odnoszącym się do "ustalonych tymi przepisami prawa innych wymagań". Wobec tego, że brakami podania są niewątpliwie tylko takie braki, które uniemożliwiają nadanie mu biegu, stosowanie przywołanego przepisu nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniosku (podania) oraz jego załączników, a w konsekwencji odnosić się do okoliczności, które organ administracji - przed którym inicjowane jest postępowanie - uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, albowiem ustalenia faktyczne determinujące wydanie decyzji o określonej treści są przeprowadzane na etapie postępowania wyjaśniającego w sprawie (tak NSA w wyroku z 6 sierpnia 2024 r. sygn. akt II GSK 2115/23). Brak podania musi więc być tego rodzaju, że uniemożliwia organowi podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie na podstawie żądania zgłoszonego przez stronę.
W niniejszej sprawie art. 64 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania, bowiem Prawo energetyczne zawiera własną regulację dotyczącą pozostawiania wniosków koncesyjnych bez rozpoznania. Niemniej jednak zasady działania organu są w obu przypadkach analogiczne, dlatego więc w pełni uzasadnione jest odwoływanie się do dorobku wypracowanego w orzecznictwie na tle stosowania normy art. 64 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny sięgnął zatem do zasad wykładni przepisów tego rodzaju jak art. 64 § 2 k.p.a. Mają one bowiem umożliwić organowi, poprzez wypełnienie wymagań formalnych wniosku, zbadanie merytoryczne sprawy, zaś stronie gwarantować prawo do uzyskania rozstrzygnięcia merytorycznego, a nie formalnego.
W związku z powyższym należy zauważyć, że w myśl aktualnego brzmienia art. 35 ust. 2a P.e. (obowiązującego od 3 lipca 2021 r.) w przypadku gdy wniosek o udzielenie koncesji lub jej zmianę nie zawiera wszystkich wymaganych ustawą informacji lub dokumentów, poświadczających, że wnioskodawca spełnia warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania określonej działalności gospodarczej, Prezes URE niezwłocznie wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w terminie nie krótszym niż 21 dni od dnia doręczenia wezwania. Poprzednio, a więc w dacie dokonywania wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku spółki, którą WSA uznał za miarodajną dla zastosowania art. 35 ust. 2a P.e., przepis ten stanowił, że w przypadku gdy wniosek o udzielenie koncesji nie zawiera wszystkich wymaganych ustawą informacji lub dokumentów, Prezes URE niezwłocznie wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia wezwania.
Z kolei art. 35 ust. 2b P.e. reguluje skutki braku działania strony wskazując, że wniosek o udzielenie lub zmianę koncesji ("zmiana koncesji" wprowadzona została do tego przepisu prawa od 3 lipca 2021 r.) nieuzupełniony w wyznaczonym terminie w sposób spełniający wszystkie wymagane ustawą warunki pozostawia się bez rozpoznania. Zaznaczyć w kontekście powyższego należy, że skarga kasacyjna, która w myśl zasady dyspozycyjności wyznacza zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie neguje przyjętej przez WSA treści art. 35 ust. 2a i 2b P.e. (z daty wezwania do uzupełnienia braków wniosku koncesyjnego).
W związku z powyższym, analiza tych dwóch przepisów prawa pozwala bez wątpienia stwierdzić, że ustawodawca wyraźnie powiązał obowiązek uzupełnienia wniosku koncesyjnego wyłącznie z istniejącymi w nim brakami formalnymi, materializującymi się w niezawarciu we wniosku koncesyjnym wszystkich wymaganych ustawą informacji lub dokumentów. Podkreślić przy tym ponownie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny stosuje brzmienie art. 35 ust. 2a P.e. przyjęte przez WSA i nie zakwestionowane przez organ skargą kasacyjną.
Rację ma więc WSA twierdząc, że zasadnicze, choć nie wyłączne, warunki wniosku koncesyjnego zawiera art. 35 P.e. (zwłaszcza ustęp 1). Nie był to jednak jedyny przepis określający wymagania i warunki udzielenia koncesji przez Prezesa URE, gdyż jak słusznie wskazuje Sąd pierwszej instancji, wpływ na zakres wniosku i wymaganych dokumentów/informacji ma także art. 33 ust. 1 P.e., co w zestawieniu z negatywnymi przesłankami wydania koncesji określonymi w art. 33 ust. 3 P.e. pozwala przyjąć, że każdorazowo zakres wniosku i wymaganych dokumentów może być różny, zależny przede wszystkim od rodzaju działalności koncesjonowanej w dziedzinie energetyki (np. wytwarzanie paliw, obrót nimi, wytwarzanie energii elektrycznej, magazynowanie energii, itd.).
W konsekwencji rzeczywiście jest tak, że organ wzywając do uzupełnienia braków wniosku koncesyjnego miał obowiązek powiązania żądania przedstawienia przez wnioskodawcę określonych dokumentów/informacji z ustawowymi warunkami, do wykazania których może zobowiązać stronę wnioskującą o udzielenie koncesji. Oczywiście błędne jest więc stwierdzenie organu wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że art. 35 ust. 2a i 2b P.e. nie nakładają obowiązku wskazania podstawy prawnej dokumentów/informacji, do przedstawienia których wzywa wnioskodawcę. Jest dokładnie odwrotnie. Skoro w art. 35 ust. 2a P.e. (w brzmieniu stosowanym w sprawie), mowa jest o zawarciu we wniosku "wszystkich wymaganych ustawą informacji lub dokumentów", zaś sam przepis, w powiązaniu z art. 35 ust. 2b P.e. odsyła wyłącznie do wymogów ustawowych, to organ ma obowiązek wymogi te wyraźnie wskazać. Organ zdaje się pomijać tę istotną okoliczność, że art. 35 ust. 2a P.e. umożliwia usunięcie braków formalnych wniosku koncesyjnego, tak aby można było przejść do jego merytorycznej analizy. Podobnie więc jak w przypadku art. 64 § 2 k.p.a., także art. 35 ust. 2a i 2b P.e. należy wykładać ściśle, ograniczając możliwość formalnego pozostawienia wniosku bez rozpoznania do sytuacji rzeczywistego niespełnienia wymogów formalnych, które mają wynikać z ustawy. W przypadku zaś, gdy wnioskodawca nie spełni wymaganych warunków udzielenia koncesji, co może zostać ustalone w toku badania merytorycznej zawartości wniosku, zastosowanie znajdowałby art. 35 ust. 3 P.e. nakazujący Prezesowi URE odmowę udzielenia koncesji, gdy wnioskodawca nie spełnia wymaganych przepisami warunków.
Warto przy tym zauważyć, że dopiero wprowadzenie do Prawa energetycznego art. 35a P.e. (od 7 września 2023 r.) upoważnia wprost organ, aby przed podjęciem decyzji w sprawie udzielenia koncesji lub jej zmiany mógł dokonać sprawdzenia faktów podanych we wniosku o udzielenie koncesji lub jej zmianę w celu stwierdzenia, czy przedsiębiorca spełnia warunki wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją oraz czy daje rękojmię prawidłowego wykonywania działalności objętej koncesją. Wcześniej tak wyraźnego przepisu Prawo energetyczne nie zawierało, zaś kwestie wymaganych dalszych dokumentów/informacji, których konieczność przedłożenia wynikła w toku badania wniosku koncesyjnego (jego merytorycznej strony), należało wywodzić z ogólnych reguł ustalenia prawdy obiektywnej przed wydaniem decyzji końcowej.
Reasumując ten wątek rozważań, trafne jest stanowisko WSA, że obowiązkiem organu było odniesienie stwierdzonych braków wniosku o udzielenie koncesji do konkretnych warunków ustawowych, bowiem to one wyznaczają wymogi wniosku, nie zaś wystosowane przez organ wezwanie. Rzeczywiście jest więc tak, że brak odniesienia się do ustawowej podstawy nałożonych obowiązków (ściślej umiejscowienia ich w przepisach tej ustawy), w istocie uniemożliwia zbadanie prawidłowości pozostawienia wniosku spółki bez rozpoznania, zamiast zbadania wniosku merytorycznie i wydania rozstrzygnięcia stosownie do przedłożonych przez stronę dowodów. Jeszcze raz należy podkreślić, że czym innym jest nieuzupełniony brak formalny wniosku koncesyjnego (podania), skutkujący pozostawieniem go bez rozpoznania, od wątpliwości w zakresie ziszczenia się przesłanek uzasadniających wydanie koncesji lub odmowę jej wydania (w przypadku przesłanek negatywnych - art. 33 ust. 3 P.e.).
Należy także zauważyć, że poza powyżej wskazanymi uchybieniami natury procesowej, WSA trafnie wytknął również, co umknęło uwadze Prezesa URE, że pismo pozostawiające podanie bez rozpoznania powinno było wskazywać powody takiego działania, tak aby możliwa była weryfikacja poprawności podjętej czynności. Inaczej mówiąc, pismo takie ma wskazywać, jakie braki formalne nie zostały uzupełnione i co stanowiło bezpośrednią przyczynę odmowy nadania sprawie merytorycznego biegu i zakończenia postępowania na etapie weryfikacji wymogów formalnych. Oczywiście w każdym przypadku uchybienie w tym zakresie (niewskazanie nieuzupełnionych braków) musi zostać poddane indywidualnej ocenie, z uwzględnieniem ewentualnego wpływu na wynik sprawy. Niemniej jednak w niniejszej sprawie organ w piśmie z 19 grudnia 2023 r. w ogóle nie wskazał jakie braki nie zostały uzupełnione. Powołał się jedynie na art. 35 ust. 2b P.e. oraz ogólnie nawiązał do wezwania wystosowanego do spółki, bez wskazania jakie braki nie zostały usunięte. Dopiero na etapie odpowiedzi na skargę (strona 6) wskazał, że nie zostały uzupełnione braki z pkt 13 i 15 wezwania.
Ponadto całkowicie niedopuszczalne jest powoływanie się w skardze kasacyjnej, na brak przedstawienia przez spółkę dokumentu potwierdzającego spełnienie przesłanki udzielenia koncesji zawartej w art. 33 ust. 3 pkt 6 P.e., tj. zaświadczenia o niekaralności dla podmiotu mającego na niego znaczący wpływ, czyli dla spółki Enevi S.A. (wcześniej Energy lnvest Group S.A.). W wezwaniu z 12 lutego 2020 r. organ nie zobowiązywał bowiem spółki do uzupełnienia braku w tym zakresie, zatem obecnie w istocie rozwija powody pozostawienia wniosku bez rozpoznania o nowe elementy, niewskazane wcześniej w wezwaniu jak i piśmie pozostawiającym wniosek bez rozpoznania.
W związku z powyższym, niezasadne są zarzuty nr 2 i 3 skargi kasacyjnej.
Chybiony jest również zarzut nr 4, podnoszący naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 2b P.e. Naruszenie to bazuje na błędnym założeniu, że w stanie faktycznym sprawy organ nie pozostawał w bezczynności, gdyż nie można jej wywodzić z tego, że nie podał podstawy prawnej żądanych informacji i dokumentów. Jak wskazano wyżej, słuszne jest stanowisko WSA, że w ramach przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, należało powiązać wymogi formalne wniosku o udzielenie koncesji z przepisami ustawy. Organ myli ponownie formalną niekompletność wniosku, od nieziszczenia się podstaw merytorycznych do wydania koncesji i udowodnienia tej okoliczności przez stronę.
Ponadto w omawianym zarzucie wadliwie wskazuje, że "nie ma podstaw, aby zobowiązać Prezesa URE do rozpoznania wniosku, bowiem gdy przy przyjęciu stanu uzupełnienia wniosku na dzień 30 sierpnia 2023 r. podtrzymane zostanie stanowisko o nieprawidłowym uzupełnieniu wniosku, to przecież nie ma podstaw do jego rozpoznania; w tym nie ma podstaw do określenia przez Sąd w jaki sposób powinna być załatwiona sprawa".
Po pierwsze, WSA nie nakazał załatwienia wniosku w określony sposób. Nakazał jego ponowne zbadanie w kontekście uprzedniego ustalenia ustawowych wymogów formalnych jakie powinien spełniać wniosek o wydanie koncesji. Wymóg określony w punkcie 3. sentencji wyroku (zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku), nie może być więc odczytywany jako wymóg wyłącznie merytorycznego rozpoznania wniosku, jeżeli nie spełnia on wymagań formalnych, a nadto jako wymóg określonego załatwienia sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jasno, że tego rodzaju nakazu WSA nie sformułował, pozostawiając organowi możliwość pełnego spektrum działań.
Po drugie, WSA w sposób niepełny określił datę badania kompletności wniosku wskazując, bez szerszego rozwinięcia tej problematyki, na dzień 30 sierpnia 2023 r., co zostanie omówione w dalszej części uzasadnienia i co nie wpływa na prawidłowość wyroku.
VI.
Przechodząc dalej należy zauważyć, że jakkolwiek skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku, to jednak nie oznacza to, że nie jest zasadna w części, w jakiej kwestionuje sposób rozstrzygnięcia sprawy przez WSA, co wymaga ingerencji Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W punkcie 3. sentencji wyroku Sąd pierwszej instancji zobowiązał Prezesa URE do rozpoznania wniosku z 19 grudnia 2019 r. o udzielenie koncesji. Z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności.
Rozstrzygnięcie wydane przez WSA, w odróżnieniu od innych tego rodzaju spraw dotyczących skarżącej spółki, jakkolwiek stwierdza stan bezczynności i zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku, to jednak nie zawiera przewidzianego w powołanym przepisie prawa elementu jakim jest precyzyjne określenie terminu na rozpoznanie wniosku. Pomiędzy sentencją a uzasadnieniem istnieje więc wyraźnie dostrzegalny rozdźwięk, bowiem sentencja nie określa terminu załatwienia sprawy, zaś czyni to uzasadnienie, wskazując wprost, że Prezes URE dopuścił się bezczynności, która nie nosiła znamion rażącego naruszenia prawa (pkt 1 i 2 sentencji) oraz na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. WSA zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy (pkt 3 sentencji).
Naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest oczywiste, zatem Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 1 sentencji wydanego wyroku uchylił punkt 3 zaskarżonego wyroku i zobowiązał Prezesa URE do rozpoznania wniosku z 19 grudnia 2019 r. o udzielenie koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej w instalacji odnawialnego źródła energii - elektrowni wiatrowej o mocy zainstalowanej elektrycznej 1,5 MW, położonego na nieruchomości stanowiącej część działki gruntu numer [...], obręb C., gmina S., powiat c., województwo m. ("EW C.") w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Nieścisłość jaką dotknięty został wyrok WSA została zatem w ten sposób skorygowana.
Innym problemem występującym w niniejszej sprawie jest określona przez WSA sztywno data 30 sierpnia 2023 r., względem której należy ocenić stan uzupełnienia wniosku przez spółkę, przy czym z okoliczności sprawy wskazywanych przez organ wynika, że przed pozostawieniem wniosku koncesyjnego bez rozpoznania spółka przedkładała dalsze dokumenty mające świadczyć o kompletności jej żądania.
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że jakkolwiek wyznaczony przez organ termin na uzupełnienie braków formalnych wniosku jest wiążący i po jego bezskutecznym upływie organ ma prawo pozostawić wniosek bez rozpoznania, to jednak podjęte, nawet po upływie tego terminu, dalsze działania strony, zmierzające do uzupełnienia braków, jednakże dokonane przed pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, nie mogą zostać uznane za obojętne dla oceny słuszności pozostawienia podania (tu: wniosku koncesyjnego) bez rozpoznania, a w konsekwencji i bezczynności organu.
Na tle art. 64 § 2 k.p.a., stanowiącego analogiczne rozwiązanie jak art. 35 ust. 2b P.e. wskazuje się w orzecznictwie, że pomimo upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie braków, jednakże przed wystosowaniem przez organ pisma o pozostawieniu podania bez rozpoznania, możliwe jest uzupełnienie braków przez stronę. Brzmienie art. 35 ust. 2b P.e. (analogicznie jak art. 64 § 2 k.p.a.) pozwala przyjąć, że usunięcie przez stronę braku formalnego podania po upływie wyznaczonego w tym celu terminu, ale przed wystosowaniem przez organ zawiadomienia o pozostawieniu podania bez rozpoznania, nie wywołuje negatywnego skutku procesowego, o którym mowa w ww. przepisie, w postaci możliwości pozostawienia podania bez rozpoznania. Termin wyznaczony przez organ na uzupełnienie braków ma bowiem charakter w istocie instrukcyjny, a nie materialnoprawny (z upływem którego wygasa prawo do uzupełnienia braków jak i załatwienia sprawy przez organ). Jego uchybienie nie skutkuje więc całkowitą utratą przez organ administracji kompetencji do rozpoznania sprawy (por. w tej mierze wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 2480/20).
Jakkolwiek więc organ, o ile rzeczywiście poszczególne punkty wezwania mogły zostać potraktowane jako braki formalne w rozumieniu art. 35 ust. 2a P.e., o czym mowa była wyżej, uprawniały go do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, to jednak dokonanie tego 19 grudnia 2023 r. (3,5 miesiąca po upływie wyznaczonego terminu), w sytuacji, w której strona dokonuje dalszych czynności mających jej zdaniem usunąć braki podania, nie uprawniało do nie ocenienia tej kwestii.
Należy bowiem zauważyć, że w art. 35 ust. 2b P.e. jak również w art. 64 § 2 k.p.a. ustawodawca nie wprowadził reguły na wzór art. 167 k.p.c. (Czynność procesowa podjęta przez stronę po upływie terminu jest bezskuteczna) czy art. 85 p.p.s.a. (Czynność w postępowaniu sądowym podjęta przez stronę po upływie terminu jest bezskuteczna). Samo więc określenie przez organ terminu dokonania czynności procesowej nie oznacza per se, że jego naruszenie przez stronę wiąże się z bezwzględną sankcją pozostawienia podania bez rozpoznania, niezależnie od czynności podjętych przed skierowaniem do strony pisma o pozostawieniu jej podania bez rozpoznania. Jeżeli ustawodawca różnie reguluje skutek uchybienia terminu, tj. w procedurach sądowych ustanawia sankcję bezskuteczności czynności podjętej po upływie terminu, zaś w procedurze administracyjnej takiej sankcji nie przewiduje, to czyni to intencjonalnie i nie ma podstaw, by kwestię tę wykładać w sposób w istocie zastępujący wolę prawodawcy.
Wyjaśnić przy tym należy, że orzecznictwo sądowe wskazuje również, że w przypadku usunięcia braków formalnych pisma po wyznaczonym terminie, jednak przed wysłaniem do strony pisma informującego o pozostawieniu podania bez rozpoznania, należy przyjąć, że podanie wniesiono w dacie uzupełnienia braków (tak m.in. wyrok NSA z 9 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 27/20, z 26 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 3346/17, z 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2184/13, z 22 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 3/11czy z 11 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 337/10).
Pomimo więc słusznego wskazania przez WSA, że braki uzupełnione przed 30 sierpnia 2023 r. mają zostać ocenione na tę datę z punktu widzenia powiązania żądania ich uzupełnienia z przepisami ustawy, to jednak brak szerszego rozwinięcia kwestii związanej z uzupełnieniami dokonanymi po wskazanej dacie, czyni wywód Sądu pierwszej instancji niepełnym.
W powyższej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w istocie rozszerzając rozstrzygnięcie o wymagany prawem termin.
O oddaleniu skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a.
O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. W tym przypadku wzięto pod uwagę fakt, że jakkolwiek zarzut nr 1 skargi kasacyjnej okazał się zasadny, co wymagało wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia reformatoryjnego jak w punkcie 1 niniejszego wyroku, to jednak Sąd pierwszej instancji w pełni trafnie uznał, że w sprawie doszło do bezczynności organu.