II GSK 2800/24

II GSK 2800/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /sprawozdawca/
Joanna Sieńczyło - Chlabicz /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
608  Energetyka i atomistyka
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VI SAB/Wa 27/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-07-11
Skarżony organ
Minister Gospodarki
Treść wyniku
uchylono zaskarżony wyrok w części i oddalono skargę kasacyjną w pozostałym zakresie
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 54 poz 348
art. 33 ust. 1 i 3, art. 35 ust. 2a i 2b, art. 35 ust. 3
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2024 r. sygn. akt VI SAB/Wa 27/24 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. w K. na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej w instalacji odnawialnego źródła energii 1. uchyla punkt 3 zaskarżonego wyroku i zobowiązuje Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do rozpoznania wniosku z dnia 19 grudnia 2019 r. o udzielenie koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej w instalacji odnawialnego źródła energii – elektrowni wiatrowej o mocy zainstalowanej elektrycznej 2 MW, położonego na nieruchomości stanowiącej część działki gruntu numer [...], obręb O., gmina Ł., powiat ł., województwo ł. (...) w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2. w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddala, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
I.
Pismem z 19 grudnia 2019 r. E. Sp. z o. o. w W. (obecnie: E. Sp. z o.o. w K.; dalej: spółka, skarżąca) złożyła do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej: Prezes URE, organ) wniosek o udzielenie koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej w instalacji odnawialnego źródła energii – elektrowni wiatrowej o mocy zainstalowanej 2 MW, położonego na nieruchomości stanowiącej część działki gruntu o numerze ewidencyjnym [...], obręb O., gmina Ł., powiat ł., województwo ł.
Pismem z 12 lutego 2020 r. organ wezwał spółkę do uzupełnienia wniosku, w terminie 30 dni od daty otrzymania pisma pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, poprzez przesłanie odpowiednich dokumentów i informacji.
Zawiadomieniem z 19 grudnia 2023 r. na podstawie art. 35 ust. 2b ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2022 r. poz. 1385 ze zm.; dalej: P.e., Prawo energetyczne) Prezes URE powiadomił spółkę o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku w sprawie udzielenia koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej w odnawialnym źródle energii z uwagi na niedołączenie przez spółkę do wniosku wszystkich wymaganych dokumentów i informacji koniecznych do udzielenia koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej, na podstawie art. 35 ust 2a i 2b Prawa energetycznego.
Pismem z 25 stycznia 2024 r. skarżąca złożyła ponaglenie w związku z bezczynnością Prezesa URE wskazując, że organ pozostawił wniosek spółki bez rozpoznania, pomimo występowania ustawowych przesłanek do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, nie rozpoznał wniosków z 31 marca 2020 r. oraz 10 czerwca 2020 r. o zawieszenie postępowania oraz nie przekazał sprawy do rozstrzygnięcia właściwemu miejscowo oddziałowi terenowemu organu przed skierowaniem zawiadomienia do wnioskodawcy, pomimo poinformowania organu pismem z 28 września 2023 r. o zmianie siedziby spółki na K. W związku z powyższym skarżąca wniosła o wskazanie, że organ dopuścił się bezczynności, wskazanie, iż miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 35 ust. 2b P.e.) oraz niezwłoczne załatwienie sprawy poprzez merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku zgodnie z jego treścią, przez właściwy miejscowo oddział terenowy organu, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia wydania postanowienia.
II.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 lipca 2024 r. o sygn. akt VI SAB/Wa 27/24:
1. stwierdził, że Prezes Urzędu Regulacji Energetyki dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z 19 grudnia 2019 r. o udzielenie koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej w instalacji odnawialnego źródła energii - elektrowni wiatrowej o mocy zainstalowanej elektrycznej 2 MW, położonego na nieruchomości stanowiącej część działki gruntu numer [...], obręb O., gmina Ł., powiat ł., województwo ł. (...);
2. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
3. zobowiązał Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do rozpoznania wniosku z 19 grudnia 2019 r. o udzielenie koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej w instalacji odnawialnego źródła energii - elektrowni wiatrowej o mocy zainstalowanej elektrycznej 2 MW, położonego na nieruchomości stanowiącej część działki gruntu numer [...], obręb O., gmina Ł., powiat ł., województwo ł. (...);
4. zasądził od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz skarżącej E. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Jako podstawę orzekania wskazano art. 149 § 1 pkt 3 i § 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.).
Sąd pierwszej instancji wskazał na szczególną regulację w zakresie warunków wniosku o udzielenie koncesji zawartą w Prawie energetycznym, gdzie kluczowe znaczenie ma – w ocenie Sądu – powiązanie żądania przedstawienia przez wnioskodawcę określonych dokumentów i informacji wynikających z wezwania z ustawowymi warunkami, do wykazania których może zobowiązać organ w związku ze złożeniem wniosku o udzielenie koncesji. Zdaniem Sądu konsekwencją tego jest obowiązek organu do odniesienia stwierdzonych braków wniosku o udzielenie koncesji do konkretnych warunków ustawowych, a nie tak, jak wskazano w odpowiedzi na skargę, do warunków wynikających z wezwania. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organ nie odniósł się w opisany sposób do warunków ustawowych. Podkreślono, iż wspomniane odniesienie jest konieczne do oceny czy wymagania organu zawarte w wezwaniu mają osadzenie w prawie oraz czy nie są nadmierne. W ocenie Sądu art. 35 ust. 2b P.e. nie może być wykładany szeroko i zamykać stronie możliwości rozpatrzenia jej sprawy w sposób merytoryczny z uwagi na stawiane jej przez organ wymagania w zakresie sposobu wykazania okoliczności stwierdzonych w podaniu.
Sąd zauważył, że do bezczynności organu dochodzi nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem aktu administracyjnego. Tym samym organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodziły przesłanki pozostawienia wniosku bez rozpoznania, pozostaje w bezczynności. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji wskazał, że wobec nieprawidłowości organu polegających na braku ustawowego odniesienia nałożonych na stronę w wezwaniu obowiązków dokumentacyjno-informacyjnych oraz niewskazania w piśmie z 19 grudnia 2023 r. konkretnych dokumentów/informacji, których nieprzedłożenie przez spółkę uprawniało organ do zastosowania art. 35 ust. 2b P.e., Sąd nie miał możliwości zweryfikowania prawidłowości pozostawienia wniosku spółki bez rozpoznania. Ponadto Sąd stwierdził, że bezczynność Prezesa URE nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na to, iż była ona konsekwencją błędnej interpretacji i nieprawidłowego zastosowania art. 35 ust. 2a i 2b P.e., a nie celowego - nacechowanego złą wolą - działania tego organu.
III.
Prezes URE złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Jednocześnie organ oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 p.p.s.a. w zw. z art. 30 P.e. w zw. z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) polegającego na tym, że sentencja wyroku nie zawiera obligatoryjnego elementu rozstrzygnięcia jakim jest określenie terminu, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a p.p.s.a., polegającego na uwzględnieniu skargi na bezczynność, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie powinno dojść do oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji;
3) art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 i 2a P.e. w zw. z art. 35 ust. 2b P.e. poprzez:
– niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że upatrywaniu bezczynności można doszukiwać się w tym, iż zdaniem Sądu koniecznym było ustawowe odniesienie się przez Prezesa URE do nałożonych na stronę obowiązków, co w konsekwencji spowodowało brak możliwości skontrolowania w niniejszej sprawie przez Sąd prawidłowości zastosowania przez organ przepisów o pozostawieniu żądania strony bez rozpoznania i weryfikacji, czy nie doszło do nadużycia instytucji odmowy przeprowadzenia postępowania jurysdykcyjnego, w sytuacji gdy prawidłowe zastosowanie przedmiotowych przepisów powinno prowadzić do wniosku, że brak wskazania podstawy prawnej żądnych informacji/dokumentów nie miał znaczenia w ocenie tego, czy doszło do bezczynności. Do zbadania tego czy informacje/dokumenty, których przedstawienia od skarżącej żądał organ miały ustawowe odniesienie, nie jest koniecznym wskazanie ich podstawy prawnej, bowiem albo faktycznie uzasadnionym było ich żądanie, albo nie;
– brak odniesienia przez Sąd pierwszej instancji, że żądane przez organ od skarżącej informacje/dokumenty, mają swoje ustawowe odniesienie chociażby w art. 33 P.e.;
4) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 2b P.e. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do rozpoznania wniosku z dnia 19 grudnia 2019 r. o udzielenie koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej w instalacji odnawialnego źródła energii, w sytuacji gdy (przy podkreśleniu, że w przedmiotowym stanie faktycznym organ nie pozostawał w bezczynności, w tym bezczynności nie można wywodzić z tego, że organ nie podał podstawy prawnej żądanych informacji i dokumentów), nie ma podstaw, aby zobowiązać Prezesa URE do rozpoznania wniosku, bowiem gdy przy przyjęciu stanu uzupełnienia wniosku na dzień 30 sierpnia 2023 r. podtrzymane zostanie stanowisko o nieprawidłowym uzupełnieniu wniosku, to przecież nie ma podstaw do jego rozpoznania; w tym nie ma podstaw do określenia przez Sąd w jaki sposób powinna być załatwiona sprawa.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
IV.
Pismem z 16 grudnia 2024 r. spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o niezwłoczne rozpoznanie sprawy.
V.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się częściowo zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, tj. sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania przeprowadzonego przez WSA.
VI.
Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niewątpliwie rację ma Sąd pierwszej instancji wskazując, że pozostawienie podania bez rozpoznania może być przez stronę zwalczane skargą na bezczynność (por. odnoszącą się do art. 64 § 2 k.p.a. uchwałę składu 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13).
Art. 35 ust. 2a P.e. w przyjętym przez WSA i niezakwestionowanym skargą kasacyjną brzmieniu z daty wezwania do uzupełnienia braków wniosku koncesyjnego przewidywał, że w przypadku, gdy wniosek o udzielenie koncesji nie zawiera wszystkich wymaganych ustawą informacji lub dokumentów, Prezes URE niezwłocznie wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Z kolei art. 35 ust. 2b P.e. reguluje skutki braku działania strony wskazując, że wniosek o udzielenie lub zmianę koncesji ("zmiana koncesji" wprowadzona została do tego przepisu prawa od 3 lipca 2021 r.) nieuzupełniony w wyznaczonym terminie w sposób spełniający wszystkie wymagane ustawą warunki pozostawia się bez rozpoznania.
Analiza tych dwóch przytoczonych prowadzi do wniosku, że ustawodawca wyraźnie powiązał obowiązek uzupełnienia wniosku koncesyjnego wyłącznie z istniejącymi w nim brakami formalnymi, materializującymi się w niezawarciu we wniosku koncesyjnym wszystkich wymaganych ustawą informacji lub dokumentów.
Rację ma więc WSA twierdząc, że zasadnicze, choć nie wyłączne, warunki wniosku koncesyjnego zawiera art. 35 P.e. (zwłaszcza ustęp 1). Nie był to jednak jedyny przepis określający wymagania i warunki udzielenia koncesji przez Prezesa URE, gdyż jak słusznie wskazuje Sąd pierwszej instancji, wpływ na zakres wniosku i wymaganych dokumentów/informacji ma także art. 33 ust. 1 P.e., co w zestawieniu z negatywnymi przesłankami wydania koncesji określonymi w art. 33 ust. 3 P.e. pozwala przyjąć, że każdorazowo zakres wniosku i wymaganych dokumentów może być różny, zależny przede wszystkim od rodzaju działalności koncesjonowanej w dziedzinie energetyki (np. wytwarzanie paliw, obrót nimi, wytwarzanie energii elektrycznej, magazynowanie energii, itd.).
W konsekwencji zasadnie WSA uznał, że organ wzywając do uzupełnienia braków wniosku koncesyjnego miał obowiązek powiązania żądania przedstawienia przez wnioskodawcę określonych dokumentów/informacji z ustawowymi warunkami, do wykazania których może zobowiązać stronę wnioskującą o udzielenie koncesji. Błędne jest natomiast stwierdzenie organu wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że art. 35 ust. 2a i 2b P.e. nie nakładają obowiązku wskazania podstawy prawnej dokumentów/informacji, do przedstawienia których wzywa wnioskodawcę. Jest dokładnie odwrotnie. Skoro w art. 35 ust. 2a P.e. (w brzmieniu stosowanym w sprawie), mowa jest o zawarciu we wniosku "wszystkich wymaganych ustawą informacji lub dokumentów", zaś sam przepis, w powiązaniu z art. 35 ust. 2b P.e. odsyła wyłącznie do wymogów ustawowych, to organ ma obowiązek wymogi te wyraźnie wskazać. Organ zdaje się pomijać tę istotną okoliczność, że art. 35 ust. 2a P.e. umożliwia usunięcie braków formalnych wniosku koncesyjnego, tak aby można było przejść do jego merytorycznej analizy. Art. 35 ust. 2a i 2b P.e. należy wykładać ściśle, ograniczając możliwość formalnego pozostawienia wniosku bez rozpoznania do sytuacji rzeczywistego niespełnienia wymogów formalnych, które mają wynikać z ustawy. W odniesieniu do analogicznej treści art. 64 § 2 k.p.a. podkreśla się bowiem w orzecznictwie, że brakami podania są tylko takie braki, które uniemożliwiają nadanie mu biegu, gdyż wezwanie do usunięcia braków nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniosku (podania) oraz jego załączników, a w konsekwencji odnosić się do okoliczności, które organ administracji - przed którym inicjowane jest postępowanie - uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, albowiem ustalenia faktyczne determinujące wydanie decyzji o określonej treści są przeprowadzane na etapie postępowania wyjaśniającego w sprawie (m.in. wyrok NSA z 6 sierpnia 2024 r., sygn. akt II GSK 2115/23). W przypadku zaś, gdyby w toku badania merytorycznej zawartości wniosku zostało ustalone, że wnioskodawca nie spełni wymaganych warunków udzielenia koncesji, zastosowanie znajdowałby art. 35 ust. 3 P.e. nakazujący Prezesowi URE odmowę udzielenia koncesji, gdy wnioskodawca nie spełnia wymaganych przepisami warunków.
Warto przy tym zauważyć, że dopiero wprowadzenie do Prawa energetycznego art. 35a P.e. (od 7 września 2023 r.) upoważnia wprost organ, aby przed podjęciem decyzji w sprawie udzielenia koncesji lub jej zmiany mógł dokonać sprawdzenia faktów podanych we wniosku o udzielenie koncesji lub jej zmianę w celu stwierdzenia, czy przedsiębiorca spełnia warunki wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją oraz czy daje rękojmię prawidłowego wykonywania działalności objętej koncesją. Wcześniej tak wyraźnego przepisu Prawo energetyczne nie zawierało, zaś kwestie wymaganych dalszych dokumentów/informacji, których konieczność przedłożenia wynikła w toku badania wniosku koncesyjnego (jego merytorycznej strony), należało wywodzić z ogólnych reguł ustalenia prawdy obiektywnej przed wydaniem decyzji końcowej.
Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że trafnie WSA uznał, że obowiązkiem organu było odniesienie stwierdzonych braków wniosku o udzielenie koncesji do konkretnych warunków ustawowych, bowiem to one wyznaczają wymogi wniosku, nie zaś wystosowane przez organ wezwanie. Brak odniesienia się do ustawowej podstawy nałożonych obowiązków (umiejscowienia ich w przepisach tej ustawy), w istocie uniemożliwia zbadanie prawidłowości pozostawienia wniosku spółki bez rozpoznania. Jeszcze raz należy podkreślić, że czym innym jest nieuzupełniony brak formalny wniosku koncesyjnego (podania), skutkujący pozostawieniem go bez rozpoznania, od wątpliwości w zakresie ziszczenia się przesłanek uzasadniających wydanie koncesji lub odmowę jej wydania (w przypadku przesłanek negatywnych - art. 33 ust. 3 P.e.).
Należy także zauważyć, że poza powyżej wskazanymi uchybieniami natury procesowej, WSA trafnie wytknął również, że pismo pozostawiające podanie bez rozpoznania powinno było wskazywać powody takiego działania, tak aby możliwa była weryfikacja poprawności podjętej czynności. Inaczej mówiąc, pismo takie ma wskazywać, jakie braki formalne nie zostały uzupełnione i co stanowiło bezpośrednią przyczynę odmowy nadania sprawie merytorycznego biegu i zakończenia postępowania na etapie weryfikacji wymogów formalnych. Oczywiście w każdym przypadku uchybienie w tym zakresie (niewskazanie nieuzupełnionych braków) musi zostać poddane indywidualnej ocenie, z uwzględnieniem ewentualnego wpływu na wynik sprawy. Niemniej jednak w niniejszej sprawie organ w piśmie z 19 grudnia 2023 r. w ogóle nie wskazał jakie braki nie zostały uzupełnione. Powołał się jedynie na art. 35 ust. 2b P.e. oraz ogólnie nawiązał do wezwania wystosowanego do spółki, bez wskazania jakie braki nie zostały usunięte. Dopiero na etapie odpowiedzi na skargę (strona 6) wskazał, że nie zostały uzupełnione braki z pkt 12, 14, 15 i 17 wezwania.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza także, że niezasadne jest powoływanie się w skardze kasacyjnej na brak przedstawienia przez spółkę dokumentu potwierdzającego spełnienie przesłanki udzielenia koncesji zawartej w art. 33 ust. 3 pkt 6 P.e., tj. zaświadczenia o niekaralności dla podmiotu mającego na niego znaczący wpływ, czyli dla spółki E. S.A. (wcześniej E. S.A.). W wezwaniu z 12 lutego 2020 r. organ nie zobowiązywał bowiem spółki do uzupełnienia braku w tym zakresie, niedopuszczalne jest zatem obecnie rozszerzanie powodów pozostawienia wniosku bez rozpoznania o nowe elementy, niewskazane wcześniej w wezwaniu i piśmie pozostawiającym wniosek bez rozpoznania.
W związku z powyższym, niezasadne są zarzuty nr 2 i 3 skargi kasacyjnej.
Chybiony jest również zarzut nr 4, podnoszący naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 2b P.e. Zarzut ten bazuje na błędnym założeniu, że w stanie faktycznym sprawy organ nie pozostawał w bezczynności, gdyż nie można jej wywodzić z tego, że nie podał podstawy prawnej żądanych informacji i dokumentów. Jak wskazano wyżej, słuszne jest stanowisko WSA, że w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, należało powiązać wymogi formalne wniosku o udzielenie koncesji z przepisami ustawy. Organ myli ponownie formalną niekompletność wniosku z nieziszczeniem się podstaw merytorycznych do wydania koncesji i nieudowodnieniem ich przez stronę.
Ponadto w omawianym zarzucie organ wadliwie wskazuje, że "nie ma podstaw, aby zobowiązać Prezesa URE do rozpoznania wniosku, bowiem gdy przy przyjęciu stanu uzupełnienia wniosku na dzień 30 sierpnia 2023 r. podtrzymane zostanie stanowisko o nieprawidłowym uzupełnieniu wniosku, to przecież nie ma podstaw do jego rozpoznania; w tym nie ma podstaw do określenia przez Sąd w jaki sposób powinna być załatwiona sprawa".
Należy podkreślić, że WSA nie nakazał załatwienia wniosku w określony sposób, a jedynie jego ponowne zbadanie w kontekście uprzedniego ustalenia ustawowych wymogów formalnych jakie powinien spełniać wniosek o wydanie koncesji. Wymóg określony w punkcie 3. sentencji wyroku (zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku), nie może być więc odczytywany jako wymóg wyłącznie merytorycznego rozpoznania wniosku, jeżeli nie spełnia on wymagań formalnych, ani jako wymóg określonego załatwienia sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jasno, że tego rodzaju nakazu WSA nie sformułował, pozostawiając organowi możliwość pełnego spektrum działań.
Częściowo niepełny jest jednak pogląd Sądu zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do sztywnego określenia daty 30 sierpnia 2023 r., względem której należy ocenić stan uzupełnienia wniosku przez spółkę. Z okoliczności sprawy wskazywanych przez organ wynika, że przed pozostawieniem wniosku koncesyjnego bez rozpoznania spółka przedkładała dalsze dokumenty mające świadczyć o kompletności jej żądania. Słusznie wskazał WSA, że braki uzupełnione przed 30 sierpnia 2023 r. mają zostać ocenione na tę datę z punktu widzenia powiązania żądania ich uzupełnienia z przepisami ustawy, ale nie oznacza to niemożliwości ich uzupełnienia po wskazanej dacie. Należy bowiem podkreślić, że jakkolwiek wyznaczony przez organ termin na uzupełnienie braków formalnych wniosku jest wiążący i po jego bezskutecznym upływie organ ma prawo pozostawić wniosek bez rozpoznania, to jednak dalsze działania strony podjęte nawet po upływie tego terminu, zmierzające do uzupełnienia braków, jednakże dokonane przed pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, nie mogą zostać uznane za obojętne dla oceny zasadności pozostawienia wniosku koncesyjnego bez rozpoznania, a w konsekwencji i bezczynności organu. Termin wyznaczony przez organ na uzupełnienie braków ma bowiem charakter w istocie instrukcyjny a nie materialnoprawny, z jego upływem nie wygasa prawo do uzupełnienia braków jak i załatwienia sprawy przez organ. Uchybienie temu terminowi nie skutkuje całkowitą utratą przez organ kompetencji do rozpoznania sprawy. W sytuacji, w której strona dokonuje dalszych czynności mających jej zdaniem usunąć braki podania już wprawdzie po upływie wyznaczonego terminu, ale przed pozostawieniem podania bez rozpoznania, organ powinien je uwzględnić, gdyż możliwe jest uzupełnienie braków przez stronę pomimo upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie braków, ale przed wystosowaniem przez organ pisma o pozostawieniu podania bez rozpoznania (por. pogląd wyrażony na tle analogicznego w swej treści art. 64 § 2 k.p.a. m.in. w wyrokach NSA: z 19 stycznia 2021r., sygn. akt II OSK 2480/20, z 9 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 27/20, z 26 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 3346/17, z 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2184/13, z 22 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 3/11, z 11 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 337/10). Samo bowiem określenie przez organ terminu dokonania czynności procesowej nie oznacza per se, że jego naruszenie przez stronę wiąże się z bezwzględną sankcją pozostawienia podania bez rozpoznania, niezależnie od czynności podjętych przed skierowaniem do strony pisma o pozostawieniu jej podania bez rozpoznania.
VII.
Skarga kasacyjna jest jednak zasadna w części, w jakiej kwestionuje sposób rozstrzygnięcia sprawy przez WSA w punkcie 3. sentencji wyroku, w którym Sąd zobowiązał Prezesa URE do rozpoznania wniosku z 19 grudnia 2019 r. o udzielenie koncesji.
Z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności.
Rozstrzygnięcie wydane przez WSA stwierdza stan bezczynności i zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku, jednak nie zawiera przewidzianego w powołanym przepisie prawa elementu jakim jest określenie terminu na rozpoznanie wniosku. Doszło zatem do naruszenia przez WSA art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Pomiędzy sentencją wyroku a uzasadnieniem istnieje wyraźnie dostrzegalny rozdźwięk, bowiem sentencja nie określa terminu załatwienia sprawy, zaś czyni to uzasadnienie, wskazując wprost, że WSA "zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy (pkt 3 sentencji)" (s. 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).
Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylił punkt 3 zaskarżonego wyroku i uzupełnił rozstrzygnięcie zobowiązujące Prezesa URE do rozpoznania wniosku z 19 grudnia 2019 r. o wymagany prawem termin 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (pkt 1 sentencji wyroku). Nieścisłość jaką dotknięty został wyrok WSA została zatem w ten sposób skorygowana.
Ponieważ z powodów wskazanych powyżej pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie, na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).
O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku).