II GSK 280/25

II GSK 280/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karolina Kisielewicz-Sierakowska
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Wojciech Kręcisz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1730/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-09-24
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 320
art. 4 pkt 8
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1518
§ 4 pkt 22, § 55 ust. 1 pkt 1
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury  z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych
Dz.U. 2024 poz 935
art. 174 pkt 1 i pkt 2, art. 176
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. R., K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 1730/24 w sprawie ze skargi J. R., K. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 27 marca 2024 r. nr ZN.WOD.4241.146.2023.3.AA w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza solidarnie od J. R., K. R. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 września 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 1730/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. R., K. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 27 marca 2024 r. nr ZN.WOD.4241.146.2023.3.AA w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w podstawie prawnej wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.").
Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpili skarżący, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od uczestnika na ich rzecz kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie § 44 pkt 22 oraz § 55 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1518), poprzez rozszerzającą interpretację pojęcia "trudne warunki", które nie mają zastosowania do fragmentu drogi publicznej nr [...] przylegającej do nieruchomości skarżących.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawili w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Odpowiadając na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżących kasacyjnie na jego rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do działki ew. nr [...] w obrębie K. stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie i zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się przesłanek wydania decyzji, o której jest mowa w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych.
Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają – zgodnie z zasadą dyspozycyjności – granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.
Zwłaszcza, że – co trzeba podkreślić – ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie może pomijać, nie dość, że znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym w relacji do celu powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty oraz korespondujące z nimi ich uzasadnienie (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09), to również, że w przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelność formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także, jeżeli nie przede wszystkim, z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17). W tym też kontekście podkreślenia i zarazem przypomnienia wymaga, że konsekwencją zasady dyspozycyjności jest i to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 14 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5181/21; 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).
Uwzględniając znaczenie konsekwencji wynikających z przedstawionych uwag wprowadzających oraz operując w granicach zarzutów stawianych w skardze kasacyjnej trzeba stwierdzić, że nie podważa ona zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.
Podnosząc naruszenie "[...] § 4 pkt 22 oraz § 55 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno- budowlanych dotyczących dróg publicznych, poprzez rozszerzającą interpretację pojęcia "trudne warunki", które nie mają zastosowania do fragmentu drogi publicznej nr [...] przylegającego do nieruchomości skarżących", strona skarżąca – wobec tego rodzaju konstrukcji zarzutu naruszenia wymienionych przepisów prawa – w istocie rzeczy jednak nie wskazuje, ani też nie wyjaśnia – albowiem nic takiego nie wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w którym jedynie stwierdzono, o czym mowa jeszcze dalej, że "Zaskarżony wyrok jest sprzeczny [...] z § 4 pkt 22 oraz § 55 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia [...] ponieważ w [...] sprawie nie występują "trudne warunki" [...] związane z przebiegiem drogi krajowej nr [...] w obrębie nieruchomości skarżących [...]" (zob. s. 2 - 3) – na czym miałoby polegać ich naruszenie, jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
Mianowicie, nie wskazuje, ani też nie wyjaśnia, czy miałoby chodzi o jego błędną wykładnię – a więc wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to wadliwe ustalenie jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny I instancji, co wymaga, aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię mógł być rozpatrzony, wykazania na czym dokładnie polegała jego błędna wykładnia oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej, a więc innymi słowy przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (zob. np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15) – czy też o jego niewłaściwe zastosowanie – co z kolei wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny, nie powinien być stosowany, co innymi słowy polega na zarzuceniu błędu subsumcji (niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu), którego ocena może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, co trzeba podkreślić, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. np. wyroki NSA z dnia: 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1832/21; 10 listopada 2022 r., sygn. akt II FSK 940/22).
Ponownie odwołując się do znaczenia konsekwencji wynikających z przedstawionych uwag wprowadzających oraz do przedstawionego rozumienia błędu wykładni i błędu subsumcji oraz koniecznych wymogów, którym muszą w tym zakresie czynić zadość zarzuty oparte na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. trzeba więc stwierdzić, że stawiany w skardze kasacyjnej zarzut – wobec deficytów jego konstrukcji oraz uzasadnienia – nie może być uznany za skuteczny.
Zwłaszcza, gdy w korespondencji do powyższego podnieść również, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika (zob. s. 8 - 13), aby Sąd I instancji dokonywał jakichkolwiek zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do przepisów § 4 pkt 22 oraz § 55 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia – które nie zostały nawet przywołane w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia – w rezultacie których miałby wyrazić pogląd odnośnie do określonego ich rozumienia, co prowadzi do wniosku o podjęciu (próbie podjęcia) przez stronę polemiki z poglądem nieistniejącym, czyniąc tym samym zarzut wadliwej wykładni tych przepisów prawa niezasadnym, przede wszystkim zaś nieskutecznym.
Co więcej, zarzut naruszenia przepisów § 4 pkt 22 oraz § 55 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych trzeba uznać za niezasadny również w zakresie, w jakim miałby się on odnosić do ich niewłaściwego zastosowania.
Odwołując się do znaczenia konsekwencji wynikających z przedstawionego powyżej rozumienia błędu subsumcji oraz koniecznych wymogów, którym musi czynić zadość zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego – a w tym kontekście, co trzeba podkreślić w odpowiedzi na stanowisko prezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 2 - 3), że jego ocena nie może być dokonywana na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy – trzeba stwierdzić, że prezentowana przez stronę skarżącą teza, a mianowicie, że w relacji do treści § 4 pkt 22 oraz § 55 ust. 1 pkt 1 przywołanego rozporządzenia "[...] w przedmiotowej sprawie nie występują "trudne warunki" [...] związane z przebiegiem drogi krajowej nr [...] w obrębie nieruchomości skarżących", jest tożsama ze stanowiskiem organu administracji publicznej – z którego wynika, że "[...] w [...] sprawie nie mamy do czynienia z trudnymi warunkami, które powodowałyby możliwość udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] (klasy GP) do działki ew. nr [...] w miejscowości K (s. 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji)" – a w konsekwencji ze stanowiskiem Sądu I instancji, który oceny tej nie podważył, albowiem nic takiego nie wynika z uzasadnienia kontrolowanego wyroku.
Jeżeli również podkreślić, że skarga kasacyjna nie podważa prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania w sprawie, albowiem nie zawiera zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. – a w tym kontekście, że: 1) działka ew. nr [...] nigdy nie posiadała urządzonego zjazdu w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, w związku z tym nie posiadała dostępu do drogi publicznej, a jedynie graniczy z pasem drogi publicznej (co spowodowało również, że w ramach przebudowy drogi krajowej nr [...] na odcinku w miejscowości K. nie uwzględniono zjazdu z tejże działki) i może być skomunikowana z siecią dróg publicznych poprzez działkę ew. nr [...] posiadającą zjazd zwykły z drogi krajowej nr [...] w km 365+418 strona prawa, na podstawie porozumienia z jej właścicielami lub użytkownikami albo na podstawie art. 145 k.c. poprzez ustanowienie stosownej służebności drogowej (droga konieczna); 2) przedmiotowa działka przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] na długości około 27,00 m w km około 365+350 do km około 365+377 strona prawa drogi krajowej, a miejsce proponowanej lokalizacji zjazdu zwykłego z tej drogi krajowej (strona prawa) do wymienionej działki znajduje się w obszarze zabudowanym wyznaczonym po stronie prawej pionowym znakiem drogowym D-42 "obszar zabudowany" w km 365+367, natomiast po stronie lewej pionowym znakiem drogowym D-43 "koniec obszaru zabudowanego" w km 365+267 (na odcinku przylegania przedmiotowej działki do drogi krajowej obowiązuje dopuszczalna prędkość maksymalna 50 km/h); 3) droga krajowa nr [...] na odcinku proponowanej lokalizacji zjazdu zwykłego posiada po jednym pasie ruchu w każdą stronę, a częściowo na długości przylegania działki ew. nr [...] do pasa drogowego tej drogi krajowej, naprzeciwko – po stronie lewej tej drogi krajowej – jest zlokalizowana w km 365+328 zatoka autobusowa oznaczona znakiem pionowym "D-15" – przystanek autobusowy; 4) proponowana lokalizacja zjazdu znajdowałaby się pomiędzy istniejącymi i zaewidencjonowanymi w rejestrze Banku Danych Drogowych, prowadzonym dla każdej z dróg osobno, baza "Zjazdy", zjazdami, tj. do działki ew. nr 115/2 w km 365+340 (strona prawa) oraz do działki ew. nr [...] w km 365+418 (strona prawa), co w przypadku udzielenia zezwolenia na lokalizację spornego zjazdu zwykłego do działki ew. nr [...] na odcinku przylegania tej działki do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w km od około 365+350 do około 365+377 strona prawa, oznaczałoby, że pomiędzy dwoma zjazdami zlokalizowanymi w km 365+340 (strona prawa) oraz w km 365+418 (strona prawa), na odcinku około 78,00 m licząc od osi zjazdów zostałyby zlokalizowane trzy zjazdy obok siebie – trzeba stwierdzić, że próba podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji argumentu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów § 4 pkt 22 oraz § 55 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, nie może być uznana za skuteczną.
Podkreślając w rekapitulacji przedstawionych argumentów, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym stanowi podstawowe kryterium wyrażenia zgody na lokalizację i budowę zjazdu (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1276/22), co prowadzi do wniosku, że zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym sprzeciwia się wyrażeniu tej zgody (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2023 r., sygn. akt II GSK 1717/22), albowiem – jak się podkreśla – zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym stanowiąc podstawowe kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych siłą rzeczy wpływa na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z prawa własności, które nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa – w tym między innymi z przepisów ustawy o drogach publicznych oraz aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie – które, co nie mniej istotne, nie gwarantują właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę (zob. wyrok NSA z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 808/10 oraz wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2025 r., sygn. akt II GSK 1679/21), należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiany w niej zarzut nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.