II GSK 2799/25

II GSK 2799/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-12-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Ostrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2539/24 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2025-04-24
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2 pkt 4, art. 58 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. S.A. w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 2539/24 w sprawie ze skargi S. S.A. w K. na wystąpienie pokontrolne Generalnego Inspektora Informacji Finansowej z dnia 1 lipca 2024 r., znak: IF6.710.7.2023 w przedmiocie naruszenia przepisów o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 2539/24, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę S. S.A. w K. (dalej: skarżąca, spółka) na wystąpienie pokontrolne Generalnego Inspektora Informacji Finansowej z dnia 1 lipca 2024 r., w przedmiocie naruszenia przepisów o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wystąpienie pokontrolne, które wskazuje wyłącznie na stwierdzone uchybienia i zawiera wnioski o ich usunięcie, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Takie wystąpienie zawiera jedynie ustalenia i związane z nimi wnioski, które z istoty swej nie tworzą nowej sytuacji prawnej kontrolowanego. Spoczywający na kontrolowanym lub jednostce nadrzędnej obowiązek udzielenia odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne nie mieści się w związku z tym w pojęciu obowiązków w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie występuje tu wymagany związek z kwestionowanym aktem. Sąd I instancji zaznaczył, że wystąpienie pokontrolne nie nakłada na kontrolowanego żadnych obowiązków, które mogłyby zmienić jego sytuację prawną, a jedynie formułuje wnioski, mające doprowadzić do wyeliminowania stwierdzonych uchybień. Wystąpienie pokontrolne wskazuje, że nie jest ono nakierowane na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec spółki. Wystąpienie pokontrolne Generalnego Inspektora Informacji Finansowej nie ma zatem charakteru orzeczenia administracyjnego, a stanowi jedynie wskazanie na nieprawidłowości i sposób ich usunięcia. Może być ono podstawą późniejszego wszczęcia przez właściwe organy postępowań, które dopiero zakończą się właściwymi rozstrzygnięciami podlegającymi kontroli sądowej. Sam organ nie dysponuje jednak środkami przymusu, które mogłyby doprowadzić do realizacji wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym oraz nie ma umocowania do stosowania w tym celu środków władczych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec tego Sąd I instancji uznał, że wniesienie skargi na przedmiotowe wystąpienie pokontrolne powinno skutkować jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
II
Spółka wniosła skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Sądu I instancji żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
I. Art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 142 ust. 3 pkt 3 ustawy dnia 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu (Dz. U. z 2025 r. poz. 644; dalej: ustawa o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu) w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 roku poz. 1267) przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi skarżącej na zalecenia pokontrolne organu z dnia 1 lipca 2024 roku jako niemieszczące się w kognicji sądu administracyjnego, podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym zalecenia powinny zostać poddane kontroli sądu administracyjnego ze względu na ich przynależność do kategorii innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co tym samym doprowadziło do uchylenia się przez WSA w Warszawie od ustawowego obowiązku sprawowania wymiaru sprawiedliwości w sprawach objętych przedmiotem skargi;
II. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wybiórczym ustosunkowaniu się w uzasadnieniu postanowienia do stanowiska i argumentacji skarżącej w przedmiocie obowiązków wynikających dla niej z przedmiotowych zaleceń pokontrolnych i powszechnie obowiązujących przepisów prawa a decydujących o zakwalifikowaniu tychże zaleceń pokontrolnych do kategorii aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co stanowi potwierdzenie braku rozpatrzenia istotnych kwestii dla sprawy przed wydaniem orzeczenia, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia się przez WSA od ustawowego obowiązku sprawowania wymiaru sprawiedliwości w sprawach objętych przedmiotem skargi.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy zaskarżony akt – wystąpienie pokontrolne mieści się w kategorii innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a.).
Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.
Na wstępie należy wskazać, że zaskarżone przez skarżącą wystąpienie pokontrolne zostało wydane na podstawie przepisów ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. Zgodnie z art. 142 ust. 3 ustawy wystąpienie pokontrolne zawiera ocenę działalności instytucji obowiązanej w zakresie objętym kontrolą (1), zwięzły opis ustaleń kontroli, a w przypadku ustalenia nieprawidłowości - wskazanie przepisów prawa, które zostały naruszone (2), zalecenia pokontrolne ze wskazaniem sposobu i terminu usunięcia ustalonych nieprawidłowości (3).
Następnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego kontrolowana instytucja obowiązana przesyła Generalnemu Inspektorowi informacje o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych lub o stanie ich realizacji, wraz ze wskazaniem ostatecznego terminu ich wykonania (art. 142 ust. 4).
Z treści przywołanych regulacji można zatem wywnioskować, że zaskarżony akt, będący swoistym zakończeniem postępowania kontrolnego, nie spełnia kryteriów aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ustala on bowiem praw lub obowiązków kontrolowanego podmiotu, a jedynie opisuje stan faktyczny, jaki został w wyniku przeprowadzenia kontroli ustalony i wskazuje na obszary, w których można dokonać usunięcia ewentualnych nieprawidłowości w stosunku do obowiązującego stanu prawnego.
Wystąpienie pokontrolne nie stanowi również rozstrzygnięcia władczego zawierającego rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach kontrolowanego i nie ma bezpośredniego wpływu na sytuację materialnoprawną tego podmiotu. Wydanie wyniku kontroli jest czynnością mającą na celu ustalenie błędów i zalecenie ich usunięcia, nie ma on charakteru aktu ustalającego prawa lub obowiązki, tak jak decyzja administracyjna.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela zapatrywania NSA wyrażone w poniżej zaprezentowanych orzeczeniach. Biorąc pod uwagę, że zalecenie nie jest obowiązkiem - wynik kontroli nie podlega kontroli przez sąd administracyjny (por. postanowienie NSA z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 3706/13).
Także w doktrynie prezentowane są poglądy o braku możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego wystąpienia pokontrolnego. Jak zauważają T. Bolek i M. Dobruk w komentarzu do art. 48 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (obecnie: Dz.U. z 2026 r. poz. 158) "w codziennej praktyce można spotkać się z pytaniami kontrolowanych, czy można odwoływać się do organu nadzorującego jednostkę kontrolującą lub do sądu administracyjnego w sprawie treści, ocen i zaleceń wynikających z wystąpienia pokontrolnego. Przepisy prawa nie przewidują przypadku odwołania, czy też zgłoszenia kolejnych zastrzeżeń do organu wyższego rzędu. Ten etap kontroli został zakończony. Dokument ten nie podlega kontroli sądownictwa administracyjnego. Mówi o tym szereg wyroków, które choć dotyczą bezpośrednio NIK, mogą być przywoływane per analogiam (przykładowo, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 2517/10). Nie można zatem porównywać wystąpienia pokontrolnego z decyzją administracyjną – tj. jednostronnym, władczym aktem organu administracyjnego, rozstrzygającym indywidualną sprawę konkretnego adresata (szeroko analizowano tę sprawę w: E. Jarzęcka-Siwik, B. Skwarka, Najwyższa Izba Kontroli. Komentarz do ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, Warszawa 2017, s. 208 i n.; a także E. Jarzęcka-Siwik, B. Skwarka, Dopuszczalność zaskarżania wyników kontroli – możliwość weryfikacji ustaleń pokontrolnych, Kontrola Państwowa 2013/4). Dzieje się tak dlatego, że jak już podnoszono w literaturze: W przypadku kontroli w administracji rządowej nie jest możliwe kwestionowanie zaleceń lub wniosków dotyczących usunięcia nieprawidłowości lub usprawnienia funkcjonowania jednostki kontrolowanej. Warto też pamiętać, że wnioski i zalecenia nie są wiążące dla kontrolowanego. Nawet NIK nie dysponuje środkami oddziaływania służącymi do skutecznego egzekwowania realizacji wniosków i zaleceń" (zob. T. Bolek, M. Dobruk, w: T. Bolek, M. Dobruk, Ustawa o kontroli w administracji rządowej. Komentarz z wzorami dokumentów, Warszawa 2018, art. 48).
Kontynuując myśl powołanych autorów dotyczącą działań na drodze egzekucji wskazać należy, że w orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że wydanie zaleceń pokontrolnych nie oznacza, że zalecenia pokontrolne stanowią akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Niewykonanie wniosków i zaleceń zawartych w dokumencie, nie może być podstawą wszczęcia egzekucji administracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07).
Stwierdzić należy również, że dopiero niewywiązanie z się z zaleceń może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie określonej decyzji. W świetle ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu dopiero na skutek przeprowadzonej kontroli mogą zostać zainicjowane postępowania administracyjne w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej w zakresie naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli, o której mowa w art. 130 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. c-e oraz pkt 2 i 3 (art. 151 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). Tego rodzaju rozstrzygniecie decyzyjne będzie już podlegało kontroli sądowoadministracyjnej.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, Nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.