II GSK 2784/24

II GSK 2784/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Kabat-Rembelska
Marek Krawczak
Wojciech Kręcisz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 6305/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-05-24
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 189g § 5 pkt 1, art. 189h § 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1251
art. 140ac ust. 5
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 6305/23 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 października 2023 r. nr BP.502.233.2021.1186.BD2. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 maja 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 6305/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 października 2023 r. nr BP.502.233.2021.1186.BD2 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.
Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił K. W., zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 czerwca 2021 r. oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- art. 140 ac ust. 5 prawa o ruchu drogowym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu okoliczności, że nie zachodzi związek pomiędzy wygaśnięciem obowiązku administracyjnego materialnego spowodowanego przedawnieniem, a przedawnieniem prawa do wydania decyzji ma skutek błędnego ustalenia, że instytucja przerwania lub zawieszenia biegu terminu do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej – przewidziana przez art. 189g i h k.p.a. – ma także wpływ na bieg przedawnienia terminu obowiązku administracyjnego, gdy tymczasem – po upływie terminu z art. 140 ac ust. 5 prawa o ruchu drogowym – obowiązek ten wygasa, a postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe powinno być umorzone,
- art. 189g § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a polegającą na uznaniu przez organ, że przerwanie i zawieszenie prawa do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej (instytucja procesowa uregulowana k.p.a.) ma wpływ na obowiązek uiszczenia kary pieniężnej (instytucja prawa materialnego), co doprowadziło organy administracyjne do wydania decyzji w sprawie, gdzie postępowanie administracyjne powinno zostać umorzone na skutek upływu terminu przedawnienia materialnego obowiązku uiszczenia kary pieniężnej, co powinno być uznane za organ za równoznaczne z wygaśnięciem obowiązku administracyjnego i nie jest niezależne od przedawnienia prawa do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej wynikających z art. 189g i h k.p.a.
Odpowiadając na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym o wymiarach zewnętrznych, rzeczywistej masie całkowitej i naciskach osi odpowiadających zezwoleniu kategorii VII, z naruszeniem zakazu przewozu ładunku innego niż ładunek niepodzielny stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że przeprowadzone przez organy administracji publicznej ustalenia faktyczne – wobec ich prawidłowości – uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się znamion przypisanego stronie deliktu, a w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej w wysokości 2.000 zł. Zwłaszcza, że bieg terminu przedawnienia nałożenia tej kary uległ zawieszeniu z dniem wniesienia przez stronę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (5 marca 2018 r.) na pierwotnie wydaną w sprawie decyzję ostateczną, a następnie, wraz z wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 24 lutego 2021 r., rozpoczął swój bieg dalej.
Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.
Mimo błędnego uzasadnienia wyrok ten bowiem odpowiada prawu. W rozumieniu art. 184 in fine p.p.s.a. zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, gdy rozstrzygnięcie sądu administracyjnego I instancji pozostaje w zgodności z treścią uzasadnienia i wnioskami wynikającymi z tego uzasadnienia, natomiast ewentualne błędy w nim zawarte dotyczą wykładni prawa, czy też nawet podstawy prawnej, a nie ulega wątpliwości, że po ich usunięciu – co odnieść trzeba również do deficytów argumentacji prawnej, która może przecież podlegać korekcie – sentencja nie uległaby zmianie (por. w tej mierze np. wyrok i NSA z: 14 października 2020 r., sygn. akt II GSK 428/18; 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 682/15; 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 1334/13; 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 852/12; 13 października 2009 r., sygn. akt I FSK 657/08).
Odpowiadając na stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty błędnej wykładni art. 140ac ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz art. 189g § 1 k.p.a. (tiret pierwsze i drugie jej petitum) i zarazem uwzględniając – motywowaną art. 184 in fine p.p.s.a. – potrzebę usunięcia błędów i wad uzasadnienia kontrolowanego wyroku w zakresie odnoszącym się do rozumienia przywołanych przepisów prawa oraz deficytów zawartej w tym uzasadnieniu argumentacji – które nota bene w nie mniejszym stopniu towarzyszą konstrukcji oraz uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15) – trzeba przede wszystkim podkreślić, że podejście do rozumienia, a co za tym idzie stosowania przywołanych przepisów prawa materialnego nie może pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 189a k.p.a. Wyznacza on bowiem zakres stosowania przepisów Działu IVa – "Administracyjne kary pieniężne" – tej ustawy.
Stanowiąc w § 1, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu, w § 2 stanowi jednocześnie, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów wymienionego działu w tym zakresie nie stosuje się.
Z przywołanej regulacji prawnej – i abstrahując od § 3 art. 189a k.p.a., który wyłącza stosowanie przepisów wymienionego działu ustawy z określonych nim powodów, innych jeszcze, niż wymienione powyżej – jednoznacznie wynika, że uregulowanie w przepisach odrębnych zagadnień wymienionych § 2 jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy tego działu nie mają zastosowania. Nie jest przy tym konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach działu IVa, a mianowicie, aby zakres normowania przepisów odrębnych pokrywał się z zakresem normowania określonym w przepisach wymienionego działu, co oznacza, że jeżeli zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis działu IVa nie ma zastosowania (zob. A. Wróbel, art. 189a k.p.a., t. 7, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021; zob. również uchwała NSA z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21).
Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić, że zagadnienie odnoszące się do kwestii uregulowanej w art. 140ac ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie może być jednak rozstrzygnięte w sposób proponowany i oczekiwany przez stronę skarżącą.
Przepis ten bowiem – w tym wbrew temu co stwierdził Sąd I instancji (s. 5 – 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) – nie miał zastosowania w rozpatrywanej sprawie i nie mógł tym samym stanowić jakiegokolwiek punktu odniesienia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, co jest aż nadto jasne i oczywiste, gdy odwołać się do jego treści, funkcji oraz regulowanej nim instytucji.
Z art. 140ac ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika, że obowiązek uiszczenia kary pieniężnej przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym kara powinna zostać uiszczona.
Wobec treści oraz funkcji przywołanego przepisu prawa za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że aktualizacja przesłanek jego stosowania następuje – co trzeba podkreślić – wraz z nałożeniem kary pieniężnej oraz wraz z uzyskaniem przez decyzję o jej nałożeniu waloru ostateczności i jej doręczeniem adresatowi, co znajduje swoje potwierdzenie w pierwszej części zdania ust. 2 art. 140ac przywołanej ustawy – "Decyzja ostateczna podlega wykonaniu po upływie 30 dni od jej doręczenia". Tyle tylko – czego strona skarżąca nie uwzględnia w dostatecznym stopniu – że zgodnie z częścią drugą wypowiedzi normatywnej rekonstruowanej ze zdania pierwszego przywołanego przepisu prawa z zastrzeżeniem, że nie wstrzymano wykonanie tej decyzji – "Organ kontroli, który wydał decyzję ostateczną, z urzędu wstrzymuje jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego".
Jeżeli w tym też kontekście podkreślić – co nie jest sporne – że strona wystąpiła ze skargą zarówno na pierwotnie wydaną decyzję ostateczną z dnia 20 lutego 2018 r. – która wyrokiem NSA z dnia 24 lutego 2021 r., sygn., akt II GSK 291/19, została uchylona wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją z dnia 4 grudnia 2017 r. – jak i na ponownie wydaną w sprawie decyzję ostateczną z dnia 4 października 2023 r., co zgodnie z art. 140ac ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w obydwu tych przypadkach aktualizowało obowiązek wstrzymania wykonania tych decyzji, co nastąpiło postanowieniami wydanymi odpowiednio w dniu 25 kwietnia 2018 r. oraz w dniu 6 grudnia 2023 r., to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że 5 letni termin przedawnienia obowiązku uiszczenia kary pieniężnej nie rozpoczął biegu.
Teza strony skarżącej o wygaśnięciu tego obowiązku – co miałoby jej zdaniem prowadzić do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie – nie jest więc uzasadniona, albowiem obowiązek ten – jak wynika z powyższego – w ogóle nie podlegał aktualizacji. Eksponowanie konsekwencji mających – zdaniem strony – wynikać z art. 140ac ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym jest więc – w tym wobec przedmiotu rozpatrywanej sprawy – pozbawione jakiegokolwiek prawnego znaczenia i nie ma wpływu na wynik sprawy, ani też na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, czego nota bene nie dostrzegł również Sąd I instancji (s. 5 – 6 uzasadnienia kontrolowanego wyroku), co jednak wobec treści oraz funkcji art. 184 in fine p.p.s.a. nie oznacza – jak należy przyjąć w świetle przedstawionych argumentów – że zaskarżone orzeczenie nie odpowiada prawu.
W korespondencji do argumentów ze znaczenia konsekwencji wynikających z art. 184 in fine p.p.s.a., w odniesieniu do kwestii stawianej na gruncie zarzutu naruszenia art. 189g § 1 k.p.a. – który stanowi, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa, i co wobec jego treści oraz wbrew stanowisku strony oraz Sądu I instancji (s. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) prowadzi do wniosku, że regulowana nim instytucja nie jest tożsama instytucji przedawnienia obowiązku uiszczenia kary pieniężnej – za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że ustanawia on materialny termin, w którym kompetencja nałożenia kary pieniężnej może być wykonania przez organ administracji i wraz z upływem którego wygasa. Mianowicie, że wraz upływem 5 lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków jego naruszenia nie może być wydana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej.
Jeżeli w tym też kontekście oraz w zakresie odnoszącym się do ustalenia wszystkich konsekwencji wynikających z faktu ustanowienia terminu materialnoprawnego podkreślić, że w prawie administracyjnym chodzi nie tylko o wygaśnięcie prawa podmiotowego lub niemożność jego realizacji przez jednostkę na skutek upływu terminu, lecz również – w związku z tym, że normy prawa administracyjnego nadają organom administracji publicznej prawo dokonywania czynności prawnych w ramach przyznanych im kompetencji – o brak możliwości realizacji kompetencji przez organ administracji w sytuacji upływu materialnoprawnego terminu do jej wykonania, co oznacza, że konkretyzacja normy prawnej nie jest dopuszczalna w przypadku upływu określonego dla niej i wyraźnie powiązanego z nią materialnego terminu ustanowionego w przepisie kompetencyjnym, którego adresatem jest organ administracji publicznej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 26 stycznia 1993 r., sygn. akt II SA 930/92, "Radca Prawny" 1993, nr 3), to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że 5 termin, o którym stanowi art. art. 189g § 1 k.p.a. odnosi się do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej.
Bieg terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej może przy tym nie rozpocząć swojego biegu lub po jego rozpoczęciu ulec zawieszeniu, a następnie rozpocząć swój bieg dalej, co wynika z art. 189h § 4 i § 5 k.p.a.
W warunkach określonych w art. 189h § 4 k.p.a., bieg wymienionego terminu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu między innymi, z dniem wniesienia środka zaskarżenia od decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej do sądu administracyjnego albo sądu powszechnego, albo skargi kasacyjnej od prawomocnego orzeczenia w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej (pkt 1 ust. 4 art. 189h). Zgodnie zaś – co nie mniej istotne – z art. 189g § 5 pkt 1 k.p.a. termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej rozpoczyna się, a po zawieszeniu biegnie dalej, od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się orzeczenia sądu administracyjnego albo sądu powszechnego właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej, albo odmowy przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania przez Sąd Najwyższy, oddalenia skargi kasacyjnej, albo uchylenia przez Sąd Najwyższy zaskarżonego wyroku i orzeczenia co do istoty sprawy.
W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że przypisane stronie naruszenie prawa miało miejsce w dniu 19 czerwca 2017 r.
Nie jest również sporne – o czym była już mowa powyżej – że skargą z dnia 5 marca 2018 r. strona zaskarżyła pierwotnie wydaną decyzję ostateczną z dnia 20 lutego 2018 r., co tym samym aktualizowało przesłankę zawieszenia biegu terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Reformatoryjnym wyrokiem NSA z dnia 24 lutego 2021 r., sygn., akt II GSK 291/19, wymieniona decyzja została uchylona wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją z dnia 4 grudnia 2017 r., co z kolei – wraz wydaniem tego orzeczenia, prawomocnego z dniem jego ogłoszenia – aktualizowało przesłankę stosowania art. 189g § 5 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej po jego zawieszeniu biegnie dalej, od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się orzeczenia sądu administracyjnego.
Zestawiając datę popełnienia przypisanego stronie naruszenia (19 czerwca 2017 r.) oraz ostatni dzień terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za to naruszenie (19 czerwca 2022 r.) z datą wydania decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji (4 października 2023 r.) w relacji do około 3 letniego okresu zawieszenia biegu terminu przedawnienia nałożenia tej kary, nie ma więc podstaw, aby twierdzić, że termin jej nałożenia upłynął, a co za tym idzie, że wygasła tym samym kompetencja organu administracji publicznej do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia tejże kary.
W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.