II GSK 2759/24

II GSK 2759/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marek Krawczak
Patrycja Joanna Suwaj
Wojciech Kręcisz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Organizacje społeczne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2193/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-03-12
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 31 § 1-3, art. 8 § 1-2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 750
art. 99 ust. 3 i ust. 3a
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2193/23 w sprawie ze skargi Z. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 1 sierpnia 2023 r. nr POD.503.182.2021.KR.1 w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Z. w W. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 2193/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I instancji), po rozpoznaniu skargi Z. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 1 sierpnia 2023 r., nr POD.503.182.2021.KR.1, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2021 r., nr WIF.8513.5.2021.TP; zasądził od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz Z. w W. 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 23 kwietnia 2021 r. Z. w W. (dalej: skarżący, Związek) złożył do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Warszawie (dalej: organ I instancji), wniosek o wszczęcie z urzędu, na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 101 pkt 4 w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2, w zw. z art. 99 ust. 3a pkt 1 i 2 oraz art. 99 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2022 r. poz. 2301, ze zm.; dalej: "u.p.f.") postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek należących do E. Sp. z o. o. Sp. j. w W., M. Sp. z o. o. w Z. oraz P. Sp. z o. o. Sp. j. w W. Skarżący wniósł również o dopuszczenie go do ww. postępowania administracyjnego w charakterze strony, w uzasadnieniu wniosku powołując się na cele statutowe Związku, do których należy m.in. reprezentowanie interesów pracodawców aptekarskich zrzeszonych w Związku wobec związków zawodowych, organów władzy i administracji rządowej oraz organów samorządu terytorialnego. W ocenie Związku merytoryczną podstawę wniosku w sprawie wszczęcia postępowania stanowił fakt przejęcia kontroli nad wymienionymi aptekami przez C. Sp. z o.o. w W., co stanowiło naruszenie art. 99 ust. 3a pkt 2 u.p.f.
Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2021 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwoleń na prowadzenie wymienionych aptek ogólnodostępnych.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2023 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W ocenie organu odwoławczego Związek w sposób sprowadzający się de facto do zacytowania obowiązującego orzecznictwa, poglądów doktryny i kilku odpowiedzi na interpelacje poselskie, nie wykazał istnienia interesu społecznego, uzasadniającego jego uczestnictwo w postępowaniu w sprawie cofnięcia objętych wnioskiem zezwoleń na prowadzenie kilku aptek ogólnodostępnych posiadanych przez ww. trzy spółki. Organ II instancji wskazał, że okoliczności podane w uzasadnieniu wniosku dotyczą głównie kwestii koncentracji przedsiębiorców prowadzących apteki ogólnodostępne i powiązań kapitałowych. Zdaniem organu, we wniosku skarżący nie wskazał na istnienie okoliczności świadczących o nieprawidłowym prowadzeniu aptek, które zagrażałyby bezpieczeństwu zdrowia i życia ludzi przy stosowaniu produktów leczniczych i wyrobów medycznych znajdujących się w aptekach.
W ocenie organu odwoławczego złożony wniosek – jako element walki konkurencyjnej na regulowanym rynku farmaceutycznym – stanowi przykład rozumienia interesu społecznego jako zinstytucjonalizowanej formy popierania partykularnych interesów członków organizacji społecznej. W rezultacie może to spowodować zakłócenia na rynku usług aptecznych, co z pewnością przełoży się na stopień ochrony zdrowia publicznego.
Wskazanym na wstępie wyrokiem, WSA w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że zdaniem organu skarżący nie wykazał spełnienia jednej z przesłanek warunkujących udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym tj. przesłanki interesu społecznego. Przeciwnego zdania był Związek wskazując, że spełnia wszystkie przesłanki, które wykazał składając wniosek. A zatem, zdaniem Sądu, spór sprowadzał się do oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki istnienia interesu społecznego w udziale Związku w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych należących do wskazanych we wniosku spółek.
W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie organy – nie wyjaśniając w żaden sposób przyczyn takiego działania – odstąpiły w sposób nieuzasadniony od utartej już w tego rodzaju sprawach praktyki, naruszając w ten sposób art. 8 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
WSA w Warszawie wskazał, że nie tylko skarżący przytoczył szereg spraw, w których organ – na podstawie takich samych argumentów – dopuszczał Związek do udziału w postępowaniu, ale również z urzędu Sądowi jest wiadomym, że organ w sprawach antykoncentracyjnych wszczynał postępowania na wiosek organizacji społecznej i dopuszczał Związek do udziału w nich. WSA stwierdził, że również Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie w licznych postanowieniach wydawanych w ramach toczących się postępowań, których przedmiotem było stosowanie art. 99 u.p.f., dopuszczał Z. w W. do udziału w charakterze uczestnika, uznając że sprawy te dotyczą zakresu jego statutowej działalności.
Zdaniem Sądu, skarżący wykazał zaistnienie interesu społecznego we wszczęciu postępowania, bowiem wymienione w § 6 pkt 1 i 3 statutu organizacji społecznej cele, tj.: reprezentowanie interesów pracodawców aptekarskich zrzeszonych w Związku wobec związków zawodowych, organów władzy i administracji rządowej oraz organów samorządu terytorialnego; podejmowanie działań na rzecz rozwoju usług farmaceutycznych świadczonych w aptekach prowadzonych przez pracodawców aptekarskich wpisują się w zakres tego postępowania. Dodatkowo skarżący powoływał się m.in. na konieczność zapewnienia prawidłowej wykładni przepisów antykoncentracyjnych i związanych z tym zagrożeń, które m.in. stanowiły podstawę prac legislacyjnych.
WSA w Warszawie stwierdził, że wbrew stanowisku organu, skarżący nie reprezentuje wyłącznie swoich partykularnych interesów, ale interes społeczny, zapewnia bowiem szerszą kontrolę zarówno nad działaniami organów orzekających w sprawach antykoncentracyjnych, jak również w pewien sposób zastępuje same organy w badaniu ewentualnego omijania obowiązujących przepisów prawa. W ocenie Sądu I instancji brak było podstaw do podzielenia zdania organu jakoby za interesem społecznym winny przemawiać jedynie argumenty świadczące o nieprawidłowym prowadzeniu apteki, które zagrażałyby bezpieczeństwu zdrowia i życia ludzi przy stosowaniu produktów leczniczych i wyrobów medycznych znajdujących się w aptekach, gdyż byłaby to zbyt zawężająca wykładania pojęcia "interesu społecznego". Zdaniem Sądu w interesie społecznym leży również przestrzeganie prawa przez wszystkich przedsiębiorców.
Z tych przyczyn WSA w Warszawie uznał, że organy naruszyły zarówno art. 8 § 2 k.p.a., jak i art. 31 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji w podstawie prawnej wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej p.p.s.a.).
Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Główny Inspektor Farmaceutyczny, zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 99 ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2022 r., poz. 2301 z późn. zm., dalej: "u.p.f."), poprzez ich pominięcie, a w konsekwencji niezastosowanie, wobec uznania, że organ nie dopuścił Związku na mocy art. 31 § 2 i § 3 k.p.a. do udziału w postępowaniu na prawach strony, a w konsekwencji, że nie było podstaw do analizy przesłanek z art. 99 ust. 3 i ust. 3a u.p.f. – co nie jest zgodne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym (postępowania wyjaśniające przeprowadzone przez WIF) i okolicznością, że Związek został dopuszczony do udziału w sprawie, tylko odmowa wszczęcia postępowania uzasadniona była brakiem wystąpienia przesłanek z art. 99 ust. 3 i ust. 3a u.p.f. w zw. z art. 31 §2 k.p.a. – wobec przedstawionej przez organy wykładni stosowania tych przepisów,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 99 ust. 4 u.p.f., poprzez jego pominięcie i w konsekwencji uznanie, że organ nie dopuścił Związku do niniejszego postępowania (co nie jest zgodne z dowodami zgromadzonymi w sprawie i faktem, że cała korespondencja była kierowana w sprawie do Związku, a Związek korzystał z przysługujących mu środków procesowych), co miało wpływ na wynik oceny sprawy przez Sąd;
2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 k.p.a., poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia GIF oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji z dnia 22 czerwca 2021 r. w związku z błędnym uznaniem przez WSA, że organy odmówiły wszczęcia postępowania z uwagi na trzecią przesłankę z art. 31 k.p.a., tj. niewykazanie przez organizację interesu społecznego (mimo, że z postanowienia organu I instancji, które GIF utrzymał w mocy, wprost wynika, że organ uznaje za spełnione istnienie także trzeciej przesłanki z art. 31 k.p.a. - str. 2 postanowienia WIF z dnia 22 czerwca 2021 r.), a nie z uwagi na brak przesłanek do wszczęcia postępowania (art. 31 § 2 zd. pierwsze k.p.a.), określonych w art. 99 ust. 3, ust. 3a i ust. 4 u.p.f. (co zostało przez organy przeanalizowane - karty nr 56-89 akt WIF); które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ ukształtowało treść zaskarżonego wyroku;
3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 8 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że organy naruszyły normę art. 8 § 2 k.p.a. z uwagi na rzekome odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw tego rodzaju przy jednoczesnym istnieniu w uzasadnieniach wydanych przez organy postanowień podstaw prawnych i ich wykładni, tj. art. 99 ust. 3 i 3a u.p.f. i art. 10 ustawy Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2024 r., poz. 236), tj. tożsamych podstaw prawnych odmowy wszczęcia postępowań z udziałem Związku, jak i w innych postępowaniach w tym stanie faktycznym, prowadzonych przed GIF (np. znak sprawy: POD.503.63.2021.IS.l; czy znak: POD.503.237.2020.KR.2);
4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7, art. 11 i art. 80 k.p.a. i w konsekwencji wyciągnięcie przez Sąd błędnych wniosków i uznanie, że organy nie wzięły pod uwagę wszelkich okoliczności sprawy (interesu społecznego w udziale organizacji w tym postępowaniu), nie wyjaśniły zasadności przesłanek odmowy wszczęcia postępowania, przy jednoczesnym wskazaniu przez nie w uzasadnieniach wydanych postanowień, że nie zachodzą w sprawie okoliczności prowadzenia postępowania na mocy przepisów art. 99 ust. 3, ust. 3a, ust. 4 czy art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. w przedmiocie cofnięcia zezwoleń aptekom ogólnodostępnym, wskazanym przez Związek w jego wniosku (str. 8 uzasadnienia postanowienia GIF z 1 sierpnia 2023 r., akta WIF, zgromadzone w postępowaniu).
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Pismem procesowym z dnia 8 lipca 2025 r. Z. w W. przedstawił stanowisko w sprawie, podnosząc, że skarga kasacyjna organu jest niezasadna i powinna podlegać oddaleniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie odmowy wszczęcia, na żądanie Z., postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych stwierdził, że postanowienie to oraz utrzymanie nim w mocy postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego nie są zgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że o braku zgodności z prawem tych postanowień należało wnioskować na tej podstawie, że organy administracji publicznej w nieuzasadniony sposób odstąpiły od utartej praktyki dopuszczania wymienionej organizacji społecznej do udziału w postępowaniach w sprawach naruszania zakazu koncentracji określonego w art. 99 ust. 3 i ust. 3a ustawy Prawo farmaceutyczne, co naruszało art. 8 § 1 k.p.a., a ponadto na tej podstawie, że wadliwie oceniły brak zaktualizowania się przesłanki interesu społecznego, która jednak – zdaniem Sądu – istniała i przemawiała za wszczęciem postępowania, sprzeciwiając się tym samym wydaniu zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia 22 marca 2021 r.
Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadniają twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie, tytułem koniecznych uwag wprowadzających wymaga przede wszystkim przypomnienia, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej zaś, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu, a postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 k.p.a.).
Z art. 31 § 1 k.p.a. wynika zatem, że warunkiem udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest kumulatywne ziszczenie się następujących przesłanek, a mianowicie po pierwsze, że postępowanie administracyjne nie może dotyczyć praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz innego podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego, po drugie, że udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi oraz po trzecie, że za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu przemawia interes społeczny.
Wobec treści oraz funkcji przywołanych przepisów prawa, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że uprawnienie organizacji społecznej, o którym jest w nich mowa – a więc, innymi słowy jej udział w postępowaniu administracyjnym – aktualizuje się poprzez uwzględnienie jej żądania o wszczęcie postępowania z urzędu, co prowadzi do wszczęcia postępowania z urzędu, w którym organizacja społeczna uzyskuje legitymację do udziału w nim na podstawie art. 31 § 2 i § 3 k.p.a. na prawach strony bez konieczności wydawania odrębnego postanowienia (zob. wyroki NSA z dnia: 11 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 1563/24; 24 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 649/21; 9 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 531/21; 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 74/21) lub poprzez uwzględnienie jej żądania o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym, które się już toczy, albowiem – co oczywiste, i o czym w kontekście stanowiska Sądu I instancji, mowa jeszcze dalej – z żądaniem takim nie sposób jest skutecznie wystąpić, gdy postępowanie administracyjne nie jest już prowadzone, albowiem zostało zakończone lub nie zostało jeszcze wszczęte, a więc gdy postępowanie to już lub jeszcze się nie toczy, co w obydwu tych sytuacjach uzasadnia wniosek o braku podstaw do uwzględnienia żądania organizacji społecznej, o którym jest mowa w pkt 2 § 1 art. 31 k.p.a. Zwłaszcza, że – co nie mniej oczywiste – żądanie to musi pozostawać w ścisłym funkcjonalnym związku z prowadzonym w konkretnej sprawie administracyjnej postępowaniem, o dopuszczenie do udział w którym występuje organizacja społeczna.
Uwzględniając powyższe oraz wobec tego, że o braku zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia 22 czerwca 2021 r. o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych należało zdaniem Sądu I instancji wnioskować na tej podstawie, że organy administracji publicznej w nieuzasadniony sposób odstąpiły od utartej praktyki dopuszczania wymienionej organizacji społecznej do udziału w postępowaniach w sprawach naruszania zakazu koncentracji określonego w art. 99 ust. 3 i ust. 3a ustawy Prawo farmaceutyczne, co naruszało art. 8 § 1 k.p.a. (s. 7 – 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) trzeba stwierdzić, że na gruncie zarzutów z pkt 1. i pkt 3. petitum skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ nie bez podstaw podważa prawidłowość tego stanowiska.
Wymienione postanowienia nie zostały bowiem wydane w przedmiocie odmowy dopuszczenia Z. do udziału w postępowaniu w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych prowadzonych przez E. sp. z o.o. sp. j. z siedzibą w W., M. sp. z o.o. z siedzibą w Z. oraz P. sp. z oo. sp. j. z siedzibą w W. – zwłaszcza, że nie mogły być one również wydane, albowiem postępowanie we wskazanej sprawie się nie toczyło, o czym w kontekście treści oraz funkcji art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. była mowa powyżej – lecz w przedmiocie odmowy wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych prowadzonych przez wskazanych przedsiębiorców.
Wobec znaczenia konsekwencji wynikających z treści oraz funkcji art. 31 § 1 k.p.a. za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że siłą rzeczy nie może być uznane za przekonywujące, prawidłowe, przede wszystkim zaś za przydatne stanowisko, które w uzasadnieniu tezy o naruszeniu przez organy administracji publicznej przepisu art. 8 § 2 k.p.a. odwołuje się do argumentu ze znaczenia konsekwencji mających – zdaniem Sądu I instancji – wynikać z ocen prawnych formułowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach przywoływanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 8 – 9). Zwłaszcza, że – czego Sąd I instancji nie uwzględnił jednak w dostatecznym stopniu – judykaty te oraz zawarte w ich uzasadnieniach oceny prawne odnosiły się do udziału organizacji społecznej w charakterze uczestnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym – nie zaś w postępowaniu administracyjnym – a więc do kwestii regulowanej przepisem art. 33 § 2 p.p.s.a., który przesłanki udziału organizacji społecznej w tym postępowaniu reguluje jednak odrębnie. Mianowicie, wymieniony przepis prawa wymaga, aby postępowanie dotyczyło sprawy innych osób, jeżeli sprawa ta dotyczy zakresu statutowej działalności organizacji społecznej i nie wymaga – co istotne w zestawieniu z art. 31 § 1 k.p.a. oraz niezależnie już nawet od różnic rysujących się w tej mierze na tle relacji między "uzasadnionymi celami statutowymi" (31 § 1 k.p.a.), a "sprawą, która dotyczy zakresu statutowej działalności" (art. 33 § 2 p.p.s.a.), jako przesłankami udziału organizacji społecznej, odpowiednio w postępowaniu administracyjnym lub postępowaniu sądowoadministarcyjnym – aby za udziałem organizacji społecznej w tymże postępowaniu miał przemawiać interes społeczny.
Już więc z przedstawionych powodów stanowisko Sądu I instancji nie może być uznane za prawidłowe.
Zwłaszcza, że wniosku przeciwnego nie podważa również argument ze znaczenia konsekwencji mających, zdaniem tego Sądu, wynikać z przywoływanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku postanowień organu administracji stanowiących podstawę udziału wymienionej organizacji społecznej w postępowaniach administracyjnych w sprawach naruszania zakazu koncentracji, o którym jest mowa w art. 99 ust. 3 i ust. 3a ustawy Prawo farmaceutyczne, ani też pozostający z nim w funkcjonalnym związku – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (s. 8 – 10) – argument o istnieniu interesu społecznego, który przemawiał za wszczęciem z urzędu, na żądanie Z., postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych prowadzonych przez E. sp. z o.o. sp. j. z siedzibą w W., M. sp. z o.o. z siedzibą w Z. oraz P. sp. z oo. sp. j. z siedzibą w W.
Abstrahując już nawet od tego, że – wbrew sugestii Sądu I instancji (s. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) – kategoria celów statutowych oraz kategoria interesu społecznego, o których jest mowa w art. 31 § 1 k.p.a., są odrębne i niezależne od siebie, a w konsekwencji, że stanowią odrębne przesłanki udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, które muszą ziścić się łącznie, co wynika z konwencji językowej, którą na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca stosując funktor koniunkcji "i" – a co więcej, że w rozpatrywanej sprawie nie było sporne zaktualizowanie się pierwszej z wymienionych przesłanek, trzeba stwierdzić, że z uwagi na przedmiot postępowania, którego wszczęcia z urzędu żądała organizacja społeczna nie sposób jest nie łączyć oceny odnośnie do zaktualizowania się przesłanki interesu społecznego we wszczęciu tego postępowania ze znaczeniem konsekwencji wynikających z treści i funkcji przepisów art. 99 ust. 3 i ust. 3a ustawy Prawo farmaceutyczne, których naruszenie skarżący kasacyjnie organ podnosi na gruncie zarzutu z pkt 2. oraz – w powiązaniu z naruszeniem art. 7, art. 11, i art. 80 k.p.a. – na gruncie zarzutu z pkt pkt 4. petitum skargi kasacyjnej.
Wobec istoty omawianej kwestii, należy przede wszystkim podkreślić, że udział organizacji społecznej na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej tej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji (zob. np. wyroki NSA z dnia: 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 1108/21; 25 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3718/17; 16 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 843/07; 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17). Udział organizacji społecznej służyć ma więc "uspołecznieniu" tego postępowania, a więc działaniu organu w realiach kontroli społecznej, którą gwarantuje podmiot niebędący wprost zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, podczas gdy za samo wypełnienie celów postępowania odpowiada organ je prowadzący (zob. wyroki NSA z dnia: 12 grudnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1120/19; 6 października 2022 r., sygn.. akt II GSK 798/19).
Z tak rozumianym celem udziału organizacji społecznej w postępowaniu dotyczącym innej osoby z całą pewnością koresponduje – jak się podkreśla – autentyczne i bezinteresowne zaangażowanie w ochronę interesów społecznych, w uzasadnionych racjonalnie sytuacjach, kiedy można mieć poważne obawy co do zagrożenia konkretnych wartości (zob. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 295/17).
Za uzasadniony należałoby więc uznać wniosek, że ocena żądania organizacji społecznej, o którym jest mowa w art. 31 § 1 k.p.a. tworzy potrzebę wyważenia wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej w relacji do treści tego żądania, w tym również przedmiotu postępowania, o wszczęcie którego zabiega organizacja społeczna lub o dopuszczenie do udziału w którym występuje. Zwłaszcza, że – co nie mniej oczywiste – operowanie przez ustawodawcę niedookreślonym pojęciem "interesu społecznego" każdorazowo wymaga indywidualizowania oceny odnośnie do jego istnienia na gruncie okoliczności rozpatrywanego przypadku, w tym również przy uwzględnieniu naturalnej zmienności treści tego pojęcia w czasie.
W tym też kontekście trzeba podkreślić, że organizacja społeczna powinna wykazać dopuszczalność żądania, z którym występuje na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., oraz zasadność jej udziału w postępowaniu, albowiem jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, a co więcej, może się okazać, że interes społeczny, na który się powołuje organizacja społeczna koliduje z interesem prawnym strony, co – jak należałoby przyjąć – jest aż nadto wyraźnie widoczne postępowaniach z zakresu reglamentacji działalności gospodarczej, w ramach których organizacja społeczna występuje w obronie interesu społecznego, który jej zdaniem miałby zostać naruszony w związku z wydaniem decyzji administracyjnej bądź – a więc tak jak w rozpatrywanej sprawie – w związku z wykonywaniem uprawnienia wynikającego już z tej decyzji.
Wobec tego, że występując z żądaniem, o którym jest mowa w art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna nie może ograniczać się do ogólnych twierdzeń odnośnie do zasadności wszczęcia postępowania z urzędu lub odnośnie do zasadności jej udziału w toczącym się postępowaniu, lecz jest zobowiązana podać konkretne okoliczności faktyczne lub prawne, które wobec towarzyszących im wątpliwości świadczyłyby o tym, że powinna ona uczestniczyć w postępowaniu, co stanowiłby dodatkową gwarancję prawidłowego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia tychże wątpliwości (zob. np. wyroki NSA z dnia: 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3104/19; 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1319/17; 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1409/15; 25 października 2016 r., sygn. akt II OSK 105/15; 3 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1699/14; 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2808/13; 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 985/13), w korespondencji do wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów trzeba stwierdzić, że stanowisko Sądu I instancji o istnieniu interesu społecznego, który przemawiałby za wszczęciem z urzędu, na żądanie Z., postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych prowadzonych przez E. sp. z o.o. sp. j. z siedzibą w W., M. sp. z o.o. z siedzibą w Z. i P. sp. z oo. sp. j. z siedzibą w W., nie jednak prawidłowe.
Zwłaszcza, gdy podkreślić w tym względzie – odwołując się przy tym również do argumentacji zawartej w uzasadnieniu postanowienia organu administracji I instancji (s. 4 – 6), którego walor podkreślał także skarżący kasacyjnie organ – znaczenie konsekwencji wynikających z treści i funkcji przepisów art. 99 ust. 3 i ust. 3a ustawy Prawo farmaceutyczne, a jeszcze ściślej rzecz ujmując znaczenie konsekwencji wynikających z prezentowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podejścia do ich rozumienia.
W tej zaś mierze – i abstrahując już nawet od tego, że wskazywane we wniosku organizacji społecznej (s. 13 – 14) judykaty w sprawach sygn. akt II GSK 3573/17 oraz sygn. akt II GSK 4336/167 zapadły na gruncie zdecydowanie innych stanów faktycznych – wymaga podkreślenia, że przepisy art. 99 ust. 3 oraz art. 99 ust. 3a ustawy Prawo farmaceutyczne nie mogą być stosowane w innym postępowaniu, niż dotyczącym wydania zezwolenia na prowadzenia apteki, albowiem ich treść oraz funkcje nie uzasadniają rekonstruowania z nich innej normy prawnej niż określająca powinności organu w postępowaniu w sprawach o wydanie zezwolenia, zwłaszcza zaś normy prawnej, której adresatem miałby być podmiot już posiadający zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, i która tym samym miałaby być podstawą oceny zachowania tego podmiotu po wydaniu zezwolenia, albowiem byłoby to sprzeczne z zasadami wykładni prawa, wprost prowadząc do wykładni contra legem (zob. wyrok NSA z dnia 11 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 1563/24; zob. również np. wyroki NSA z dnia: 4 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3025/17; 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 2738; 4 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3135/15), co siłą rzeczy tym bardziej wskazuje na brak podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych prowadzonych przez wymienionych powyżej przedsiębiorców.
W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W związku z tym więc, że skarga kasacyjna zasadnie, a co za tym idzie skutecznie, podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, który podlegał uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii – a co za tym idzie, wobec zaktualizowania się przesłanek stosowania art. 188 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Z. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych stwierdzając, że w świetle wszystkich przedstawionych argumentów nie jest ona zasadna i podlega oddaleniu.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
-----------------------
2