II GSK 2749/21

II GSK 2749/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący/
Wojciech Kręcisz /sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 191/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-21
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 174 pkt 1 i pkt 2, art. 176, art. 32, art. 33 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 127 § 3, art. 139, art. 33 § 2 i § 3, art. 32
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2020 poz 470
art. 16 ust. 2, art. 29, art. 4 pkt 8
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Małgorzata Krawiec po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. D. i S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 191/21 w sprawie ze skargi J. D. i S. D. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 15 grudnia 2020 r. nr DPZ.WPA-ZOD.4241.60.2020.AS.1 w przedmiocie udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej 1. postanawia sprostować oczywistą omyłkę pisarską w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 191/21, w ten sposób, że w wierszu jedenastym od góry w miejsce błędnego oznaczenia organu: "Generalnego Inspektora Transportu Drogowego" wpisać "Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad"; 2. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 maja 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 191/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I instancji) oddalił skargę J. D. i S. D. na decyzję Generalnego Dyrektora dróg Krajowych i Autostrad z dnia 15 grudnia 2020 r. nr DPZ.WPA-ZOD-4241.60.2020.AS.1, którą organ uchylił własną decyzję z dnia 2 września 2020 r., znak O.KR.Z-3.4241.12.8.2020.jp.15 w całości i udzielił zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] oraz zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] do parametrów zjazdu publicznego, wspólnego dla działek nr [...], [...] i [...], położonych w miejscowości M. na ustalonych w decyzji warunkach.
Sąd I instancji w podstawie prawnej wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.).
Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpili J. D. i S. D., zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepianych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa, a w szczególności:
I. przepisów postępowania, tj.:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), poprzez nieprawidłowe uznanie przez Sąd I instancji, że organ przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób wystarczający, podczas gdy w rzeczywistości charakteryzowało się ono brakiem dostatecznej wnikliwości i rzetelności prowadząc do nieprawidłowego określenia interesu społecznego i podtrzymania decyzji wydanej na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło ono do oddalenia skargi w sytuacji, gdy właściwa ocena działań organu powinna prowadzić do jej uwzględnienia i uchylenia decyzji o udzieleniu zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej pomimo tego, że zostało ono wydane z naruszeniem wskazanych przepisów k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, z przyjęciem, że organ prawidłowo wydał decyzję, podczas gdy sposób działania wymuszał na organie dokładne ustalenie stanu faktycznego, a następnie wykonania analizy technicznej w zakresie faktycznej możliwości wykonania przebudowy zjazdu, zwłaszcza w zakresie spełnienia przesłanki zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym nie brały udziału wszystkie podmioty, które winny w nim brać udział w charakterze strony, a gmina M. nie była w postępowaniu sądowoadministracyjnym należycie reprezentowana,
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające zarówno podstawę do wznowienia postępowania (brak udziału innych podmiotów w charakterze stron, niewłaściwa reprezentacja Miasta M.), jak i występowały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, albowiem w ocenie skarżących w istniejącym stanie faktycznym spółka P. Sp. z o.o. Sp. k. nie była umocowana do złożenia wniosku w niniejszej sprawie;
5. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, dalej "p.u.s.a.") w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu, pomimo że decyzja ta została wydana bez wyczerpującego zgromadzenia oraz wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w zakresie natężenia ruchu na drodze krajowej nr [...] w dacie wydania kwestionowanej decyzji, a także bez wyjaśnienia wpływu zjazdu na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynność ruchu, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków Skarżącego, a przez to naruszenie podstawowej zasady postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej oraz nienależyte wykonanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji;
6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i art. 139 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i nieuwzględnienie tego, że zaskarżona decyzja została wydana na niekorzyść strony odwołującej się;
7. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji błędnego ustalenia stanu faktycznego poprzez uznanie, że możliwe jest zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wykonanie łuku zjazdu zgodnie z zasadami projektowania dróg, z zachowaniem minimalnego promienia oraz wykonania wymaganych zaokrągleń,
8. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji błędnego ustalenia stanu faktycznego poprzez uznanie, że przebudowa zjazdu w sposób określony decyzją zwiększy bezpieczeństwo ruchu drogowego, a faktycznie zmierza do zwiększenia intensywności ruchu bez zbadania wpływu na istniejący ruch na drodze na którą ma być zrealizowany zjazd;
9. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji błędnego ustalenia stanu faktycznego poprzez nieuwzględnienie obejścia przepisów prawa w związku z tym, że wnioskodawca w niniejszej sprawie nie posiada interesu prawnego i faktycznego do wnioskowania o zjazd na korzyść nieruchomości nie przylegającej do działki drogowej;
II. naruszenie prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:
1. art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, oddalenie skargi i uznanie, że decyzja Generalnego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 grudnia 2020 r. znak DPZ.WPAZOD.4241.60.2020.AS.1 odpowiada prawu pomimo tego, że udzielenie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] oraz zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do parametrów zjazdu publicznego, wspólnego dla działek nr [...], [...] i [...], położonych w miejscowości M., na warunkach określonych decyzją, w szczególności w sytuacji gdy zjazd do działki [...] nie będzie spełniać waloru bezpieczeństwa, oraz błędne uznanie, że rozwiązanie określone decyzją daje prymat interesowi społecznemu, a nie interesowi faktycznego wnioskodawcy pod kątem prywatnoprawnej inwestycji;
2. art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że budowa zjazdu z drogi krajowej nie wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na przedmiotowym odcinku drogi, pomimo braku materiału dowodowego potwierdzających powyższe twierdzenie;
3. art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że rozpoznawanej sprawie nie można mówić o zaistnieniu sytuacji zwiększenia zagrożenia w zakresie bezpieczeństwa drogowego, podczas gdy z uwagi na istniejącą obok szkołę i korzystanie z działki drogowej przez dzieci, zlokalizowanie zjazdu w sposób proponowany przez organ doprowadziłoby m.in. do zagrożenia ruchu pieszego dzieci;
4. art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. § 77, § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez ich błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji zaniechanie zbadania, czy w niniejszej sprawie możliwe jest spełnienie wymogów w zakresie warunków technicznych, określonych we wskazanych przepisach, a których dopełnienie jest kluczowe dla oceny ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym i w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o nieustalony stan faktyczny, a zatem uznanie, że przesłanki w nich określone zostały spełnione.
Pismem procesowym z dnia 7 grudnia 2022 r. skarżący przedstawili informację o zmianie stanu faktycznego i prawnego w toku sprawy, natomiast pismem procesowym z dnia 6 września 2023 r. dostarczyli dowody z dokumentów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki [...] oraz zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] do parametrów zjazdu publicznego, wspólnego dla działek nr [...], [...] i [...] położonych w miejscowości M. na warunkach określonych tą decyzją stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie i zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się przesłanek wydania decyzji, o której jest mowa w art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych.
Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.
Zwłaszcza, że – co trzeba podkreślić – ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie może pomijać, nie dość, że znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym w relacji do celu powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty oraz korespondujące z nimi ich uzasadnienie (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09), to również, że w przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelność formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także, jeżeli nie przede wszystkim, z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17). W tym też kontekście podkreślenia i zarazem przypomnienia wymaga, że konsekwencją zasady dyspozycyjności, o której mowa była na wstępie jest to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 14 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5181/21; 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).
W odpowiedzi na zarzuty skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia, aby wobec istoty spornej w sprawie kwestii rozpoznać je łącznie, operując w ich granicach w punkcie wyjścia oraz z perspektywy przedstawionych uwag wprowadzających trzeba przede wszystkim podnieść – albowiem nie jest to bez znaczenia z punktu widzenia przedmiotu rozpatrywanej sprawy, a co za tym idzie zakresu postępowania wyjaśniającego w sprawie oraz koniecznych do ustalenia w tym postępowaniu faktów – że do drogi krajowej nr [...] (ul. [...] w M.) przylegają kolejno działka o nr [...] – która stanowi współwłasność skarżących – działka nr [...] (oznaczona, jako droga do Szkoły Podstawowej nr 2) – stanowiąca własność Miasta M. – oraz działka nr [...] – której właścicielem jest P. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. Natomiast działka o nr [...], na której jest usytuowana droga krajowa nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W rozpatrywanej sprawie nie jest również sporne – albowiem wynika to z gromadzonych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1a i art. 20 pkt 9 ustawy o drogach publicznych danych (zawartych w tzw. Banku Danych Drogowych) – że w km 081+643, po stronie lewej drogi krajowej nr [...] funkcjonuje zjazd indywidualny prowadzący do drogi wewnętrznej usytuowanej na działce nr [...] (oznaczonej, jako droga do Szkoły Podstawowej nr 2 i stanowiącej własność Miasta M.), zaś obok w km 081+648 tej drogi krajowej znajduje się zjazd publiczny prowadzący do działki nr [...] należącej do skarżących, na której jest zlokalizowany obiekt Centrum Medycznego [...]. Dojazdu z wymienionej drogi krajowej – który byłby zlokalizowany w terenie lub którego istnienie miałoby wynikać z Banku Danych Drogowych – nie posiada natomiast działka nr [...].
Uwzględniając powyższe, w odpowiedzi na zarzuty adresowane wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie orzeczenia oraz wobec ustalenia prawnych konsekwencji stwierdzonych w sprawie faktów, a więc innymi słowy, wobec prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego (odpowiednio pkt I. ppkt 1. – ppkt 2., ppkt 5., ppkt 7 – ppkt 9 oraz pkt II. ppkt 1. – ppkt 4.) trzeba podkreślić, że przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) determinują normy prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń (albowiem to one właśnie stanowią podstawę przyznania uprawnienia, zwolnienia z obowiązku, nałożenia obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień), wyznaczając tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów.
W tej zaś mierze przypomnienia wymaga, że z art. 29 ust. ust. 1 oraz ust. 3 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie wynika odpowiednio, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, a zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5, i w którym to zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu – jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) przed rozpoczęciem robót budowlanych: a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu budowlanego zjazdu – o ile projekt budowlany jest wymagany.
Podkreślając, że decyzja o której jest mowa w przywołanych przepisach prawa nie rodzi żadnych praw do terenu i nie ingeruje w prawo własności, albowiem jedynie potwierdza dopuszczalność zlokalizowania zjazdu z drogi publicznej w danym miejscu, wymaga przypomnienia, że w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych zjazd jest częścią drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w tym kontekście, że zasadniczą funkcją zjazdu jest zapewnienie realizacji dostępu do drogi publicznej, co wobec odesłania zawartego w przywołanym przepisie prawa oznacza dostęp bezpośredni albo dostęp przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej (art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Wobec przedmiotu rozpatrywanej sprawy i koniecznych do przeprowadzenia w niej ustaleń faktycznych – w tym, w zakresie odnoszącym się do zapewnienia koniecznej obsługi komunikacyjnej wymienionych działek o nr [...], [...] i [...], które we wskazanej kolejności przylegają do drogi krajowej nr [...], na której znajduje się zjazd indywidualny prowadzący do drogi wewnętrznej usytuowanej na działce nr [...] oraz zjazd publiczny prowadzący do działki nr [...] należącej do skarżących, na której jest zlokalizowany obiekt Centrum Medycznego [...], i na której nie jest urządzony zjazd (ani indywidualny, ani też publiczny) na działkę nr [...] – nie ma podstaw, aby twierdzić, że z punktu widzenia przywołanych przepisów prawa oraz ich rozumienia nie zaktualizowały się przesłanki ich zastosowania, a co za tym idzie przesłanki udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki [...] oraz zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] do parametrów zjazdu publicznego, wspólnego dla działek nr [...], [...] i [...] położonych w miejscowości M. na warunkach określonych tą decyzją.
Zwłaszcza, gdy w tej mierze – w tym, wobec liczby dotychczas istniejących zjazdów (indywidualnego prowadzącego do drogi wewnętrznej usytuowanej na działce nr [...] oraz publicznego prowadzącego do działki nr [...]) i udzielenia zezwolenia na urządzenie zjazdu publicznego wspólnego dla działek nr [...], nr [...] oraz nr [...] – odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z obowiązującego w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – z którego wynika, między innymi, że stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2 – a ponadto do znaczenia konsekwencji wynikających z § 76a tego rozporządzenia, z którego z kolei wynika – co nie jest bez znaczenia z punktu widzenia aktualnego sposobu użytkowania działki nr [...] i planowanego sposobu wykorzystania działki nr [...] oraz funkcji działki nr [...] – że ze względu na wymagania techniczne i użytkowe zjazdy dzieli się na: 1) publiczne, określone przez zarządcę drogi jako zjazdy do nieruchomości gruntowych usytuowanych poza pasem drogowym: a) na których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym, b) na których usytuowana jest lub planowane jest usytuowanie nieruchomości budynkowej lub lokalowej, w których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym, c) które stanowią lub będą stanowić dojazd do nieruchomości wymienionych w lit. a lub b oraz na 2) indywidualne określone przez zarządcę drogi jako zjazdy niebędące zjazdami publicznymi.
Co więcej, udzielenia zezwolenia na urządzenie zjazdu publicznego wspólnego dla działek nr [...], nr [...] oraz nr [...] na warunkach określonych zaskarżoną decyzją nie sposób jest również kwestionować z pozycji argumentu, że decyzja ta miałaby być podjęta z naruszeniem § 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – zgodnie z którym zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych – a w tym kontekście z pozycji argumentu, który w relacji do ruchu pieszych oraz funkcji drogi wewnętrznej usytuowanej na działce nr [...] (oznaczonej, jako droga do Szkoły Podstawowej nr 2) eksponuje brak dostatecznego i zarazem wystarczającego uwzględnienia wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju stanowisko nie może być jednak uznane za zasadne, ani też skuteczne. Zwłaszcza, gdy w opozycji do niego podkreślić, że w okresie poprzedzającym wydanie decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji, we wskazanej lokalizacji drogi krajowej nr [...] istniały przecież zjazdy indywidualny prowadzący do drogi wewnętrznej usytuowanej na działce nr [...] oraz publiczny prowadzący do działki nr [...] należącej do skarżących, które zapewniały, wobec ich funkcji, realizację dostępu do drogi publicznej. Wobec tego rodzaju funkcji zjazdu, jako części drogi publicznej (art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych) oraz wobec przedmiotu rozpatrywanej sprawy determinowanego przepisem art. 29 ust. 1 wymienionej ustawy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że udzielenie zaskarżoną decyzją zezwolenia na urządzenie zjazdu publicznego wspólnego dla działek nr [...], nr [...] oraz nr [...] w żadnym stopniu, ani też zakresie nie niweczy funkcji dotychczas istniejących zjazdów z drogi krajowej nr [...] (a mianowicie, zjazdu indywidualnego prowadzącego do działki nr [...] – a co za tym idzie również dotychczasowej funkcji tejże działki – ani też zjazdu publicznego prowadzącego do działki nr [...] – w odniesieniu do której funkcja dotychczasowego zjazdu zachowała swoją pełną aktualność wraz z urządzeniem zjazdu publicznego wspólnego), a co więcej, że zastąpienie tych dotychczas istniejących dwóch zjazdów jednym zjazdem publicznym wspólnym dla wymienionych działek służy również – co trzeba podkreślić w kontekście zadań z zakresu inżynierii ruchu realizowanych przez GDDKiA, jako zarządcę drogi (art. 20 pkt 5 ustawy o drogach publicznych) – w zdecydowanie większym stopniu niż dotychczas zapewnieniu realizacji wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze.
Prawidłowości oceny Sądu I instancji, że udzielenie zezwolenia na urządzenie zjazdu publicznego wspólnego dla działek nr [...], nr [...] oraz nr [...] na warunkach określonych zaskarżoną decyzją nastąpiło bez naruszenia prawa nie podważa również argumentacja zmierzająca – najogólniej rzecz ujmując – do wykazania wadliwości warunków i wymagań technicznych, którym powinien czynić zadość wskazany zjazd publiczny.
Abstrahując już nawet od tego, że trafności stanowiska strony skarżącej nie dowodzi zarzut naruszenia § 79 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (pkt II. ppkt 4. petitum skargi kasacyjnej), albowiem przepis ten dotyczy wymagań w zakresie zjazdów indywidualnych, nie zaś wymagań zjazdów publicznych, trzeba stwierdzić, że podważając prawidłowość określonych zaskarżoną decyzją warunków udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki [...] oraz zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] do parametrów zjazdu publicznego, wspólnego dla działek nr [...], [...] i [...] położonych w miejscowości M., strona skarżąca pomija jednak – co nie jest bez znaczenia dla oceny odnośnie do braku zasadności, a co za tym idzie skuteczności jej stanowiska – znaczenie wszystkich konsekwencji wynikających z art. 29 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, a w tym kontekście, że szczegółowe rozwiązania techniczne (oraz ich praktyczne zaimplementowanie) osadzone w ramach warunków i wymagań określonych decyzją podejmowaną na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 3 wymienionej ustawy – która, co nie mniej istotne, nie rodzi praw do terenu i nie ingeruje w prawo własności, albowiem jedynie potwierdza dopuszczalność zlokalizowania zjazdu z drogi publicznej w danym miejscu – są dopiero – co wynika przy tym z przywołanego przepisu prawa – przedmiotem projektu budowlanego oraz przedmiotem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia o przystąpieniu do robót budowlanych.
W rekapitulacji przedstawionych argumentów omawiane zarzuty kasacyjne adresowane wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie orzeczenia oraz wobec ustalenia prawnych konsekwencji stwierdzonych w sprawie faktów należało więc uznać – w tym również, wobec deficytów ich konstrukcji oraz uzasadniania, o czym była mowa na wstępie w kontekście odnoszącym się do wymogów skargi kasacyjnej – za nieuzasadnione. Zwłaszcza, że wniosku przeciwnego – wobec dotychczas przedstawionych argumentów oraz wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. – nie uzasadnia również argumentacja prezentowana w piśmie procesowym skarżących z dnia 6 września 2023 r.
Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku – a co za tym idzie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji – nie podważają również zarzuty z pkt I. ppkt 3. I ppkt 4. petitum skargi kasacyjnej, na gruncie których strona skarżąca podważa nie dość, że prawidłowość – a co za tym idzie skuteczności – wszczęcia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, to również samą prawidłowość prowadzenia tego postępowania, które – zdaniem strony – miałoby być przeprowadzone bez udziału wszystkich podmiotów, które w postępowaniu tym powinny brać udział, i co miałoby w konsekwencji prowadzić do wniosku, że wydana w tym postępowaniu decyzja ostateczna jest wadliwa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, jak również w stopniu uzasadniającym jej uchylenie w trybie wznowienia postępowania.
W odpowiedzi na te zarzuty – i abstrahując już nawet od tego, że ani ich konstrukcja ani też ich uzasadnienie nie wskazują na żadną z podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenia w trybie wznowienia postępowania, a co za tym idzie nie wyjaśniają również przesłanek wnioskowania o zaktualizowaniu się podstaw stosowania wymienionych trybów nadzwyczajnych, co wobec tego rodzaju deficytów oraz znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną prowadzi do wniosku o braku skuteczności tych zarzutów – trzeba przede wszystkim podkreślić, że skoro do drogi krajowej nr [...] (ul. [...] w M.) przylegają kolejno działki nr [...], nr [...] oraz nr [...], stanowiące odpowiednio własność skarżących, Miasta M. i P. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K., to wobec treści art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz art. 4 pkt 8 tej ustawy, a co za trym idzie wobec funkcji zjazdu jako części drogi publicznej, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że każdy spośród wymienionych podmiotów był uprawniony do zainicjowania postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu, albowiem jako właściciel nieruchomości przylegającej do drogi krajowej nr [...] legitymował się, w rozumieniu art. 28 k.p.a., interesem prawnym do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia wymienionego zezwolenia. Co więcej, z art. 29 ustawy o drogach publicznych nie wynika również – co nie mniej istotne – aby skuteczność żądania wszczęcia postępowania w sprawie, o której w nim mowa została uzależniona od zgody, czy też współdziałania właścicieli nieruchomości przylegających do drogi publicznej i bezpośrednio sąsiadujących z lokalizacją planowanego wspólnego zjazdu publicznego, co prowadzi do wniosku, że w sytuacji takiej jak w rozpatrywanej sprawie, organ administracji publicznej był zobowiązany zawiadomić – na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. – o wszczęciu postępowania na żądanie jednej ze stron, wszystkie podmioty (osoby) będące stronami w sprawie, co też uczynił (zob. zawiadomienie z dnia 16 marca 2020 r.), i co wobec treści przepisów art. 32 i art. 33 § 1 p.p.s.a. prowadzi w konsekwencji i do tego wniosku, że nie sposób jest również twierdzić, że w postępowaniu zainicjowanym skargą na decyzję z dnia 15 grudnia 2020 r. nie brały udziału osoby, które jako strony tego postępowania oraz jego uczestnicy na prawach strony powinny były brać w nim udział.
W tym też kontekście – w tym wobec wskazanych powyżej deficytów konstrukcji oraz uzasadnienia omawianych zarzutów kasacyjnych – trzeba stwierdzić, że wobec treści art. 32 oraz art. 33 § 2 i § 3 k.p.a. nie ma podstaw, aby skutecznie można było podważać działanie Miasta M. w prowadzonym postępowaniu administracyjnym przez ustanowionego pełnomocnika, o czym trzeba również wnioskować w oparciu o argument z treści zawartego, na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, porozumienia Miasta M. z P. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K., a w konsekwencji w oparciu o § 2 pkt 3 tego porozumienia oraz treść udzielonego pełnomocnictwa. Jeżeli wobec treści przepisów art. 32 i art. 33 § 1 p.p.s.a. podkreślić, że uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego w rozpatrywanej sprawie jest Miasto M., któremu bezpośrednio zostały doręczone skarga skarżących oraz odpowiedzi organu administracji i P. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. na tę skargę, a w konsekwencji również wydany w sprawie wyrok Sądu I instancji, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że wskazane okoliczności sprzeciwiają się stanowisku skarżących, z którego miałoby wynikać, że wymieniony uczestnik postępowania miałby być nieprawidłowo reprezentowany w tymże postępowaniu.
Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa również zarzut z pkt I. ppkt 6. petitum skargi kasacyjnej, na gruncie którego strona skarżąca zmierza do wykazania, że wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. decyzja udzielająca zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki [...] oraz zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] do parametrów zjazdu publicznego, wspólnego dla działek nr [...], [...] i [...] położonych w miejscowości M. na warunkach określonych tą decyzją, została podjęta z naruszeniem art. 139 k.p.a.
Wobec tego, że o naruszeniu art. 139 k.p.a. należy wnioskować wówczas, gdy orzeczenie o którym mowa w tym przepisie prawa pogarsza sytuację prawną odwołującego się w zakresie tego samego stosunku prawnego (tej samej podstawy orzekania), który został ukształtowany decyzją, od której wniesiono odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (zob. np. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 1993 r., sygn. akt I SA 878/93), zaś pojęcie "niekorzyść" – którym operuje ustawodawca – należy odnosić do obiektywnego pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się, zaś o tym, czy rzeczywiście nastąpiło pogorszenie tej sytuacji przesądza ocena wyniku zestawienia treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego prowadząca do wniosku, że rzeczywiście zaistniała zmiana tych elementów decyzji, które kształtują zakres przyznanych stronie uprawnień lub nałożonych na nią obowiązków (zob. wyrok NSA z dnia 1 października 2024 r., sygn. akt III OSK 480/23), to zestawiając rozstrzygnięcia zawarte w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji z dnia 2 września 2020 r. nie ma jednak podstaw, aby twierdzić, że organ administracji publicznej naruszył zakaz reformationis in peius. Rozstrzygnięcia zawarte w tych decyzjach udzielały bowiem zezwolenia na usytuowanie w tym samym miejscu zjazdu publicznego wspólnego dla działek nr [...], [...] i [...] położonych w miejscowości M., kształtując sytuację prawną właścicieli tychże działek w tożsamy sposób.
W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Jednocześnie, działając na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił z urzędu sprostować zaskarżony wyrok Sądu I instancji w zakresie odnoszącym się do oczywistej omyłki zawartej w jego komparycji, w której Sąd I instancji błędnie wskazał na decyzję Generalnego Inspektora Transportu Drogowego, podczas gdy kontrolował decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Zaistniałą sytuację należało ocenić nie inaczej, jak odpowiadającą hipotezie normy rekonstruowanej z art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a. Błąd pisarski jest oczywistą omyłką również wówczas, gdy jest widoczne, że wbrew zamierzeniu oraz rzeczywistym intencjom sądu doszło do niewłaściwego użycia wyrazu (zob. np. postanowienie NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II FSK 1889/10). W związku z tym, w komparycji zaskarżonego wyroku (w wierszu 11 od góry) oznaczenie organu "Generalnego Inspektora Transportu Drogowego" należało skreślić i wpisać w to miejsce "Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad".
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 156 § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
-----------------------
16