II GSK 2745/24

II GSK 2745/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /przewodniczący/
Krzysztof Dziedzic
Wojciech Maciejko /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II SA/Ke 379/24 - Wyrok WSA w Kielcach z 2024-10-03
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 338
art. 36 ust. 1, ust. 4, art. 3 ust. 1a
Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 października 2024 r. sygn. akt II SA/Ke 379/24 w sprawie ze skargi Gminy Chęciny na decyzję Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności wykonywane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 3 października 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 379/24 uwzględnił złożoną przez Gminę Chęciny skargę na decyzję Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach (zwanego dalej Inspektorem Wojewódzkim) z dnia [...] maja 2024 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego
w Kielcach (zwanego dalej Inspektorem Powiatowym) z dnia [...] kwietnia 2024 r.,
nr [...] nakładającą na Gminę Chęciny opłatę w wysokości kosztów związanych ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w postaci uzgodnienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującej budowę parkingu na działce nr [...], sieci kanalizacji deszczowej, linii kablowej nN 0,4 kV, latarni oświetlenia ulicznego, przyłącza sieci telekomunikacyjnej, sieci kanalizacji kablowej oraz przebudowę rowu przydrożnego na części działek nr [...] i [...] obręb [...] W. i na części działek nr [...], [...], [...] i [...] obręb [...] T., w Gminie Chęciny
w wysokości 147,01 zł, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także zasądzając na rzecz skarżącej Gminy Chęciny od Inspektora Wojewódzkiego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024, poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.). Decyzję wydano na podstawie art. 36 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2024 r., poz. 416, zwanej dalej ustawą o PIS) i § 2-6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r.
w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2010 r Nr 36, poz. 203, zwanego dalej r.s.s.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej k.p.a.), które dają tytuł organom Inspekcji Sanitarnej do nałożenia opłaty m.in. za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w wysokości kosztów ich wykonania. "Czynnościami" takimi były działania organów Inspekcji Sanitarnej podjęte w związku z wnioskiem Burmistrza Gminy i Miasta Chęciny o wydanie postanowienia Inspektora Powiatowego (z dnia 4 kwietnia 2024 r.,
nr NZ.9022.11.189.2024) uzgadniającego w trybie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4
pkt 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130, zwanej dalej u.p.z.p.) projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Czynności urzędowe prowadzące do uzgodnienia decyzji wygenerowały koszty bezpośrednie (koszt pracy poświęconej na analizę dokumentacji, koszty materiałów) i koszty pośrednie (określone zarządzeniem nr 1/2003 Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Kielcach z dnia 2 stycznia 2023 r. w sprawie sposobu ustalania i pobierania opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy PIS, zwane dalej z.s.s.) obejmujące wg organu "koszty odczynników i materiałów pomocniczych", co stanowiło podstawę do wymierzenia opłaty w wysokości 147,01 zł. Sąd I instancji stwierdził, że orzekające w sprawie organy Inspekcji Sanitarnej naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu I instancji "inne czynności", do których umocowane są z mocy art. 3 pkt 1a ustawy o PIS organy tej Inspekcji to wyłącznie czynności realizowane w wyraźnym związku z nadzorem sanitarnym, w szczególności badania laboratoryjne. Samo procesowe współdziałanie na podstawie art. 106 k.p.a., jeżeli nie wiąże się z takimi właśnie wydatkami organu, nie uprawnia do wymierzania opłaty za takie czynności urzędowe, jak sporządzenie i wydanie rozstrzygnięcia (postanowienia uzgadniającego). Tym bardziej, że w sprawie, w której Inspektor Powiatowy współdziałał z Burmistrzem Miasta i Gminy Chęciny ten ostatni przedłożył kompletny materiał dowodowy dostateczny do wydania postanowienia. Organy nie wykazały w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, jakie to koszty pośrednie związane z czynnościami nadzoru sanitarnego zostały w tej sprawie przez organy PIS poniesione. Samo stwierdzenie
w decyzji, że były to "koszty odczynników, mat. pomocnicze" jest wyłącznie powtórzeniem treści § 3 pkt 2 r.s.s. Stąd ponownie rozpatrując sprawę organ winien uwzględnić, że sama aktywność w postaci wydania postanowienia nie generuje kosztów uzasadniających opłatę oraz wykazać czy i jakie czynności, które składałyby się na czynności związane ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w rozumieniu art. 36 ust. 1 ustawy o PIS, wygenerowały pozostałą część kosztów, tj. koszty zakwalifikowane jako koszty pośrednie. Dotychczas zgromadzone akta sprawy nie pozwalają wskazać jakie koszty materiałowe zostały przez PPIS poniesione. Trafnie natomiast organy przyjęły, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest jedną z odmian decyzji wymagających "uzgadniania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu", o jakich mowa w art. 3 pkt 1a ustawy o PIS.
Z wyrokiem nie zgodził się Świętokrzyski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny składając od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej, zarzucił Sądowi I instancji:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w stanie faktycznym sprawy zarówno Inspektor Wojewódzki, jaki Inspektor Powiatowy nie dokonali pełnej analizy wszystkich okoliczności, tj. nie wskazali jakie ponadstandardowe czynności nadzoru zapobiegawczego podjęto w rozumieniu art. 36 ust. 1 ustawy o PIS, w sytuacji gdy ustawodawca nie wskazał takiej przesłanki, na którą powołuje się Sąd I instancji, determinującej nałożenie opłaty, tj. ponadstandardowe czynności dokonane w ramach nadzoru zapobiegawczego typu: zlecenie opinii, ekspertyza, a za inne czynności dokonane w ramach nadzoru zapobiegawczego, jak: analiza dokumentów, sporządzenie i wydanie postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie należy się pobieranie opłat na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o PIS. Wydanie uzgodnienia mieściło się w ramach nadzoru zapobiegawczego. Wyliczenie opłaty nie było – w brew ocenie Sądu I instancji – lakoniczne, bowiem PPIS wyliczył wszystkie składowe opłaty składające się na koszty bezpośrednie i pośrednie, co szczegółowo opisał na s. 3 decyzji z dnia 27 marca 2024 r. oraz wykazał koszty materiałowe określone w § 3 pkt 2 r.s.s., skoro faktem notoryjnym jest, że koszty takie to koszty uwzględniane w każdej pracy biurowej, typu: długopisy, papier do drukarki, zszywki, itp. materiały biurowe, stosownie do narzutu kosztów materiałowych określonych
w załączniku nr 5 do z.s.s., a także
2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o PIS, poprzez błędną wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, że treść przepisu wskazuje, iż opłata z nadzoru zapobiegawczego zasadna jest w sytuacji gdy organ dokonał czynności, które powstały wyjątkowo, a przemawia za tym przesłanka "w związku" powołana w treści przepisu, czyli chodzi o czynności wykonywane w ramach nadzoru sanitarnego, ale tylko takie, które powstają z nim w związku, a więc stanowią pewien element dodatkowy, w sytuacji gdy ustawodawca nie określił w treści ww. przepisu, iż opłata z nadzoru zapobiegawczego należna jest za ponadstandardowe czynności ogólnie, czyli prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna sprowadzać się do tego, że za każdą czynność dokonaną w ramach nadzoru zapobiegawczego winna być nałożona opłata.
ŚWPIS wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183
§ 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone
w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów
postępowania, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w stanie faktycznym sprawy zarówno Inspektor Wojewódzki, jak i Inspektor Powiatowy nie dokonali pełnej analizy wszystkich okoliczności, tj. nie wskazali jakie ponadstandardowe czynności nadzoru zapobiegawczego podjęto w rozumieniu art. 36 ust. 1 ustawy o PIS, w sytuacji gdy ustawodawca nie wskazał takiej przesłanki, na którą powołuje się Sąd I instancji determinującej nałożenie opłaty, tj. ponadstandardowe czynności dokonane w ramach nadzoru zapobiegawczego typu: zlecenie opinii, ekspertyza, a za inne czynności dokonane w ramach nadzoru zapobiegawczego, jak: analiza dokumentów, sporządzenie i wydanie postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie należy się pobieranie opłat na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o PIS. Wydanie opinii mieści się w ramach nadzoru zapobiegawczego. Wyliczenie opłaty nie było – w brew ocenie Sądu I instancji – lakoniczne, bowiem PPIS wyliczył wszystkie składowe opłaty składające się na koszty bezpośrednie i pośrednie, co szczegółowo opisał na s. 3 decyzji z dnia 27 marca 2024 r. oraz wykazał koszty materiałowe określone w § 3 pkt 2 r.s.s., skoro faktem notoryjnym jest, że koszty takie to koszty uwzględniane w każdej pracy biurowej, typu: długopisy, papier do drukarki, zszywki, itp. materiały biurowe, stosownie do narzutu kosztów materiałowych określonych w załączniku nr 5 do z.s.s.
Zarzut ten w istocie obejmuje tak naruszenie przepisów postępowania polegające na nieuprawnionym uwzględnieniu skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (poprzez nie wykazanie ze strony organów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), jak i zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 36 ust. 1 ustawy o PIS. Zakres treści art. 36 ust. 1 ustawy o PIS, determinuje bowiem to, co organy winny były ustalić
w ramach postępowania wyjaśniającego i wykazać w motywach swoich decyzji. Zasadność tego zarzutu uzależniona została bezpośrednio od wyników wykładni art. 36 ust. 1 ustawy o PIS, co uzasadnia łączne rozpatrzenie go z kolejnym zarzutem skargi kasacyjnej, tj. zarzutem naruszenia naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o PIS, poprzez błędną wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, że treść przepisu wskazuje, iż opłata z nadzoru zapobiegawczego zasadna jest w sytuacji gdy organ dokonał czynności, które powstały wyjątkowo, a przemawia za tym przesłanka "w związku" powołana w treści przepisu, czyli chodzi o czynności wykonywane w ramach nadzoru, ale tylko takie, które powstają z nim w związku, a więc stanowią pewien element dodatkowy, w sytuacji gdy ustawodawca nie określił w treści ww. przepisu, iż opłata z nadzoru zapobiegawczego należna jest za ponadstandardowe czynności ogólne, czyli prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna sprowadzać się do tego, że za każdą czynność dokonaną w ramach nadzoru zapobiegawczego winna być nałożona opłata.
Stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy o PIS, za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy PIS w związku ze sprawowaniem bieżącego
i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2 (zd. pierwsze). Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych (zd. drugie). Zapobiegawczy nadzór sanitarny został zdefiniowany w art. 3 ustawy o PIS. Zgodnie z art. 3 ust. 1a ustawy o PIS, do zakresu działania PIS w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych
i zdrowotnych. Stan sprawy, na tle którego doszło do wymiaru opłaty za czynności pozostające w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego nie jest kwestionowany. Burmistrz Gminy i Miasta Chęciny, jako organ prowadzący postępowanie główne w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (infrastruktury parkingu, sieci kanalizacji deszczowej, linii kablowej i rowu przydrożnego) z art. 50 i nn. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130, zwanej dalej u.p.z.p.), stosownie do wymogów art. 53 ust. 4 pkt 2a
i art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 2 k.p.a., zwrócił się do PPIS o wydanie postanowienia w trybie współdziałania i uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji
o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Akta postępowania incydentalnego okazały się kompletne i nie wymagały prowadzenia czynności postępowania wyjaśniającego określonych w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 4 k.p.a. Jedyną więc aktywnością PPIS było sporządzenie postanowienia o uzgodnieniu, jego wydanie oraz doręczenie. W szczególności, zakres decyzji organu gminy nie zrodził konieczności prowadzenia badań, oględzin, ekspertyz ani innych czynności zmierzających do wykazania naruszeń wymogów sanitarnych w terenie. Poza sporem pozostaje to, że czynności dopełniane przez organ PIS w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 106 k.p.a., a więc czynności postępowania incydentalnego organu współdziałającego przy wydawaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, są czynnościami zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w rozumieniu art. 36 ust. 1 zd. pierwsze ustawy
o PIS, bowiem odpowiadają wymogom określonym w art. 3 pkt 1a ustawy o PIS,
tj. czynnościom polegającym na uzgadnianiu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Spór sprowadza się natomiast do tego, czy na tle badanej sprawy tego rodzaju czynności dopełnione przez organ współdziałający (Inspektora Powiatowego), były czynnościami, które w myśl art. 36 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o PIS wygenerowały "koszty ich wykonania", a przez to mogły stanowić podstawę ich transpozycji na opłatę, o jakiej mowa w art. 36 ust. 1 zd. drugie ustawy o PIS w zw. z § 2 r.s.s. Przepisy o opłatach za czynności podejmowane przez organy PIS w postępowaniach jurysdykcyjnych w administracji (głównych lub incydentalnych w ramach współdziałania) wchodzących w skład znacznie szerszej aktywności "dziedziny zapobiegawczego nadzoru sanitarnego" są szczególnymi rozwiązaniami dotyczącymi kosztów postępowania administracyjnego, które co do zasady (legi generali) zawarte zostały w art. 261 i nn. k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., II OSK 366/07, CBOSA). W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko prezentowane dotychczas w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z dnia 30 maja 2916 r., II OSK 2281/14, CBOSA). Warto dodać, że w wyroku tym zastrzeżono, że koszty z art. 36 ust. 1 ustawy o PIS "mogą obejmować koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy związane z wydaniem postanowienia". Idea regulacji o kosztach postępowania jest taka, że koszty (obejmujące opłaty oraz wydatki organu) spadają na stronę, o ile "nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie". Ustalenia te nie będą zatem adekwatne do tych aktów
i czynności organów PIS, które są podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym,
w tym w postępowaniach kontrolnych lub pozaorzeczniczych, np. kończących się opiniami sanitarnymi (czego skarga kasacyjna wydaje się nie dostrzegać, przywołując szereg orzeczeń dotyczących czynności kontrolnych organów PIS). Warto tu wskazać choćby na wyroki NSA: z dnia 3 lipca 2024 r., II GSK 166/24 i z dnia 18 października 2022 r., II OSK 2438/19 (obydwa opubl. w CBOSA). Naturalnie, szczególny zakres działania organów PIS, wymagający sięgania do faktów prawotwórczych ulokowanych w rozmaitych zjawiskach świata przyrody związanych ze zdrowiem człowieka, wpływem czynników środowiska
(w tym mikrobiologicznych i chemicznych) w sposób rzutujący na stan zdrowia publicznego (z art. 1 zd. wstępne ustawy o PIS) sprawił, ze zakres standardowych kosztów postępowania z art. 261 i nn. k.p.a. uległ znacznemu rozszerzeniu, wynikającemu ze sposobu stosowania wiedzy specjalnej przez organy tej Inspekcji i objął wymienione expressis przez ustawodawcę w art. 36 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o PIS "badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane przez organy PIS". Te "inne czynności" to wciąż jednak czynności typowe dla nadzoru bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w rozumieniu art. 36 ust. 1 ustawy o PIS, właściwe wyłączenie aktywności specjalistycznej zmierzającej do ochrony zdrowia publicznego, o jakim mowa w art. 1 zd. wstępne ustawy o PIS, a więc czynności obce innym organom pozbawionym podobnych regulacji; czynności takie zatem muszą być <
> (wyrok NSA z dnia 20 marca 2019 r., II OSK 1337/16, CBOSA); tym samym nie obejmują one, typowej dla każdego pionu organów administracji, samej tylko aktywności orzeczniczej (zob. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., II OSK 1071/15, CBOSA). Tylko wówczas powstają koszty określone w art. 36 ust. 1 ustawy o PIS, gdy postępowanie administracyjne prowadzone przez organy PIS wymaga sięgnięcia po instrument badania faktów prawotwórczych właściwy wyłącznie ogranom ochrony zdrowia publicznego, tzn. po ekspertyzy, opinie, badania obiektu, oględziny w dziedzinie zdrowia publicznego, których centrum ustaleń faktycznych stanowią czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2023 r., II OSK 1360, CBOSA), jako instrumentu ochrony zdrowia publicznego. Na tle badanej sprawy, odpowiedź na pytanie czy uwzględnione przez organy PIS do wyliczenia opłaty koszty aktywności orzeczniczej (sporządzenie i wydanie postanowienia uzgadniającego) należą do "innych kosztów" zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, musi być więc przecząca. Rozszerzenie katalogu wydatków, z jakimi spotyka się organ tocząc tak specjalistyczne postępowanie, do jakich należy postępowanie prowadzone z punktu widzenia ochrony zdrowia publicznego, nie oznacza, że ustawodawca zarzucił ogólną zasadę nieodpłatnego wykonywania kompetencji orzeczniczych organu, o jakiej mowa w art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., niewykluczoną w postępowaniu prowadzonym w badanej tu sprawie przez żaden przepis. Przepis ten powiada, że stronę nie mogą obciążać te koszty postępowania, które wynikają z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie. Czynności procesowe nałożone na PPIS przez art. 54 ust. 4 ust. 2a w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z. i art. 106 § 5 k.p.a. obejmujące wydanie postanowienia w sprawie uzgodnienia projektu decyzji
o lokalizacji inwestycji celu publicznego są czynnościami wynikającymi z ustawowych obowiązków organu, wynikają z regulacji kompetencyjnej, i bez wyraźnego przepisu prawa łączącego wydanie takiego postanowienia z opłatą o podłożu publicznoprawnym, organ nie ma tytułu aby ją wymierzać z powołaniem się na regulacje o własnym specjalistycznym zakresie działania (tj. o bieżącym i zapobiegawczym nadzorze sanitarnym). Ustawodawca w wypadkach gdy jego wolą jest obciążenie strony już samą urzędową czynnością jurysdykcyjną (wydaniem decyzji, postanowienia) wprost wskazuje na taki akt i należność z związaną z samym jego wydaniem. W sprawach zagospodarowania przestrzennego istnieje już szereg opłat związanych z samym wydaniem aktu, jak np. opłata skarbowa od "wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego terenu, którego wniosek dotyczy" określona
w poz. 8 załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz.U.
z 2023 r., poz. 2111). Samo więc sporządzenie tekstu postanowienia o uzgodnieniu projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydanie takiego postanowienia (obejmujące z konieczności nakład odpłatnej pracy urzędnika, zapewnienie mu legalnych warunków pracy, koszt papieru, druku, sprzętów biurowych) nie należy do innych niż badania laboratoryjne czynności, które rodzą koszt wykonania czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w rozumieniu art. 36 ust. 1 ustawy o PIS; tym samym, takie wydatki organu nie wchodzą w skład podstawy ustalenia opłaty określonej w art. 36 ust. 1 zd. drugie i art. 36 ust. 4 ustawy o PIS w zw. z § 2 r.s.s. Trafnie zatem przyjął Sąd I instancji, że skoro z zaskarżonej do WSA decyzji oraz akt sprawy nie wynikało jednoznacznie, czy na wymierzoną opłatę składały się jeszcze jakieś inne czynności (obok samej aktywności orzeczniczej), które spełniałyby warunki kosztu z tak rozumianego art. 36 ust. 1 ustawy o PIS, skoro decyzja wskazywała na wyłącznie na "koszty materiałowe (koszty odczynników, materiałów pomocniczych)", nie precyzując ich zakresu i charakteru wykonanych czynności, sprawa wymaga powtórnego rozpatrzenia. To zaś przesądzało
o dopuszczeniu się przez orzekające organy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stopień tego naruszenia odpowiadał więc wymogom art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.