II GSK 2743/21

II GSK 2743/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/
Marcin Kamiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1124/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-07-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 § 2 pkt 1,  art. 106 § 3-5, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 470
art. 4 pkt 1, art. 34a, art. 40 ust. 4-6 i 12
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 75 § 1, art. 189a § 1 i § 2 pkt 2,  art. 189f § 1 i § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1124/21 w sprawie ze skargi P. Sp. j. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 lutego 2021 r. nr KOC/4514/Dr/20 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz P. Sp. j. w W. 2700 (słownie: dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lipca 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 1124/21, po rozpoznaniu skargi P. Sp. j. z siedzibą w W. (dalej: Spółka, Strona) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: Kolegium, SKO) z 10 lutego 2021 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lipca 2020 r. oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz Spółki.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Podczas kontroli pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...] w W., w dniu [...] stycznia 2020 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich stwierdzili umieszczenie w nim szyldu reklamowego o treści: "[...]". Wykonali dokumentację fotograficzną oraz sporządzili protokół, w którym zapisali zmierzoną powierzchnię reklamy. Kolejne kontrole przeprowadzone [...] stycznia, [...] lutego i [...] lutego 2020 r. potwierdziły funkcjonowanie reklamy bez zezwolenia.
Decyzją z [...] lipca 2020 r. Prezydent m.st. Warszawy wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 11.171,04 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. [...] w dniach 17 stycznia - 22 lutego 2020 r. poprzez umieszczenie w nim szyldu reklamowego o treści: "[...]" o powierzchni 8,16 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. W podstawie decyzji powołano m.in. art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2004r. Nr 148, poz. 3717 z p. zm.).
Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Kolegium zaskarżoną decyzją utrzymało w rozstrzygnięcie Prezydenta, powołując się na art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: k.p.a.).
Zdaniem SKO, skoro budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, to nie budzi wątpliwości, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym. Umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje zatem nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, skoro chodnik wchodzi w skład drogi, a tym samym należy do pasa drogowego.
Działka ewidencyjna nr –[...] w całości jest użytkiem "dr" - drogi, zatem nie ma podstaw do innego określania granic pasa drogowego. W sprawie granicę pasa drogowego wyznacza granica działki nr [...], biegnąca w miejscu zlokalizowania nośnika wzdłuż budynku, na ścianie którego była umieszczona sporna reklama, a więc znajdowała się w pasie drogowym. Dla zasadności wymierzenia kary podstawowe znaczenie miało ustalenie, czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, jaka jest kategoria drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób, jaka była powierzchnia zajęcia i w jakim okresie, czy takie zajęcie nie było objęte zezwoleniem zarządcy drogi.
W opinii SKO powierzchnia zajęcia pasa drogowego przez reklamy nie ulegała zmianie i pozostawała taka sama podczas wszystkich przeprowadzonych kontroli. Analizując mapy - zasadniczą i ewidencyjną oraz w wyniku wizji terenowej pracownicy zarządcy drogi prawidłowo stwierdzili zajęcie pasa drogowego w okresie od 17 stycznia 2020 r. do 22 lutego 2020 r. Skarżąca w odwołaniu nie podnosiła, że reklama miałyby być demontowana w okresie między kontrolami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Strony, uznał, że zaskarżone decyzje dotknięte są naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.).
Sąd I instancji podkreślił, że w myśl art. 39 ust. 1 i art. 40 ust. 1 u.d.p. samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. po uzyskaniu zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p.
W sprawie zakres postępowania wyjaśniającego obejmował ustalenie, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne było ustalenie granic pasa drogowego oraz to, czy należąca do Spółki reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni.
W sprawie materiał dowodowy stanowiły protokoły kontroli pasa drogowego, wydrukowane fotografie z płyty CD, sama płyta CD, wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 oraz wydruk z mapy zasadniczej, na której pracownik organu zaznaczył granatowym długopisem granice zajęcia pasa drogowego przez sporną reklamę.
Sąd podzielił stanowisko Strony, że zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający do uznania zajęcia pasa drogowego ul. [...] [...] w Warszawie poprzez umieszczenie w nim reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Przy tym sposób wykonania dokumentacji fotograficznej nie pozwalał na stwierdzenie, czy i na ile sporny szyld reklamowy przekraczał granicę pasa drogowego. Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej wynikało, że reklama z napisem [...], wisi nad betonowym cokołem/opaską, która stanowi element budynku wzdłuż całego jego frontu, i graniczy z chodnikiem. Gdyby szyld wisiał nad pasem drogowym to wtedy ten cokół także byłby w tym pasie, a stanowi on linię obrysu budynku na całej jego długości. Z kolei mapa w skali 1:500 posiadała ręczne zaznaczenie przez pracownika Zarządu Drogi położenie reklamy. Z tego zaznaczenia jednoznacznie wynikało, że reklama jest usytuowana w pasie drogowym. Tymczasem linia granicy budynków i ulicy [...] graniczącej z tym budynkiem – nie jest jednolita. Potwierdza to zarówna linia granicy – w tej lokalizacji zarówno na mapie, jak i na fotografii, która potwierdza, że reklama z napisem "[...]" nie przekracza linii cokołu budynku graniczącego z chodnikiem. Wydruk z mapy zasadniczej, na której pracownik organu zaznaczył miejsce usytuowania reklamy poza granicą pasa drogowego, mógł mieć wyłącznie charakter poglądowego szkicu roboczego. Wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, co do zasady stanowi dokument urzędowy co do samego przebiegu granic, ale nie zawierał lokalizacji reklamy względem przebiegu pasa drogowego.
Ocena powyższa doprowadziła WSA do wniosku, że w aktach sprawy brak jest stosownej mapy/dokumentu, na której zostałby przez uprawnioną do tego osobę (geodetę) wrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot sporu, czyli nośnik reklamowy, który – zdaniem organów – zajmuje bezprawnie pas drogowy.
Zdaniem Sądu, stanowisko organu w zakresie naruszenia prawa nie poddawało się kontroli, gdyż nie można było stwierdzić, czy sporna reklama została umieszczona nad pasem drogowym, skoro na fotografiach uwidoczniona została w obrysie wewnętrznym tego budynku, nie było bowiem wiadomo, jak przebiegają granice pasa drogowego w odniesieniu do tego konkretnego budynku. Natomiast obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, że istotnie Spółka naruszyła prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. Dlatego, wobec kwestionowania przez stronę faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego, niezbędnym dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu naruszenia prawa, powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanymi na niej przedmiotami, które naruszają przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm; dalej: rozporządzenie I w sprawie standardów), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego.
W sprawie istotne bowiem było to, że nie został przedstawiony żaden dowód w postaci dokumentu geodezyjnego, czy też opinii biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego.
Przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe nie dało jednoznacznej odpowiedzi czy faktycznie reklama należąca do Spółki znajdowała się w pasie drogowym, a więc czy zachodziła ustawowo określona przesłanka "zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia". Zaskarżona decyzja dotknięta więc była naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego, zdaniem WSA, organy obowiązane były stosować przepisy działu IVa k.p.a. Natomiast organ II instancji poprzestał na przypisaniu Spółce odpowiedzialności. Brakowało ustaleń co do kwestii usunięcia reklamy po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego. Nie zostało wyjaśnione, dlaczego nie zastosowano art. 189f § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, żaden z przepisów tej części k.p.a. nie był przez organ rozważany, w tym unormowane w art. 189f § 1 i 2 k.p.a. przesłanki odstąpienia od nałożenia kary. Zarządca drogi jest zobowiązany rozważyć każdorazowo zasadność zastosowania tej normy, ale według ustawowych wymogów w niej przewidzianych. Nie ma wśród tych przesłanek prowadzenie wobec Strony wielu postępowań związanych z zajęciem pasa drogowego. Już tylko z powodu tego mankamentu zaskarżona decyzja byłaby uchylona do ponownego rozpatrzenia.
W pozostałym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji pod względem prawidłowości wykładni i stosowania prawa materialnego byłaby w opinii WSA przedwczesna, bowiem – wobec niepewności co do ustaleń faktycznych – nie jest pewne czy w tej sprawie w ogóle wchodzą w grę podstawy odpowiedzialności Spółki.
Sąd zalecił, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględnił, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem, czy sporna reklama znajduje się w przestrzeni pasa drogowego i uczynił to za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot.
Sąd uchylił obie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
Z wyrokiem WSA nie zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które wystąpiło ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie, w sytuacji gdyby Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie na rzecz organu niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu orzeczeniu Kolegium zarzuciło naruszenie:
I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. (Dz. U. 2020 r., poz. 470 z późn. zm.) w zw. z § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572; dalej: rozporządzenie I w sprawie standardów technicznych) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcia pasa drogowego za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie zostało wykazane jedynie na mapie do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzję w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustala, że spełnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi, wynika z całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego;
2. przepisów § 75-77 rozporządzenia I w sprawie standardów technicznych I poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż mapa dla celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, jest wyłącznym dowodem na bezprawne zajęcie pasa drogowego, podczas gdy stosowanie tych przepisów i sporządzenie mapy dla celów prawnych nie musi mieć zastosowania w sprawach dotyczących kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.
II. Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie istnieje wątpliwość, czy granice pasa drogowego ul. [...] w rej. [...] w Warszawie przebiegają po ścianie/elewacji budynku, podczas gdy rzeczywiste granice tego pasa drogowego przebiegają po ścianie budynku, licząc od jego przyziemia, a co wynika z 2 zebranego przez organy w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami budynku oraz wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów;
2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, przez co naruszyły art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, zaś SKO rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in. dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia;
3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do Skarżącej decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;
4. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, w szczególności przez pominięcie dokumentów określających granice pasa drogowego, w tym wydruku z mapy zasadniczej, wypisu z ewidencji gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono wystarczający materiał dowodowy obrazujący granice pasa drogowego ul. [...] w rej. [...] w W. oraz kolizję reklamy z tymi granicami, a tym samym pozwalający na oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego;
5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane były stosować przepisy działu IVa k.p.a., podczas gdy przepisy k.p.a. dotyczące odstąpienia od nałożenia kary nie mają zastosowania w niniejszej sprawie;
6. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd ww. przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treść decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez Stronę pasa drogowego ul. ul. [...] w rej. [...] w dniach 17 stycznia -22 lutego 2020 r. poprzez umieszczenie w nim szyldu reklamowego o treści: "[...]" o powierzchni 8,16 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi, powinno skutkować oddaleniem skargi Strony na decyzję SKO.
W uzasadnieniu skargi Skarżące kasacyjnie Kolegium powołało argumenty na poparcie zarzutów.
Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od SKO na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Obecni na rozprawie przed NSA pełnomocnicy: skarżącego kasacyjnie organu oraz Spółki podtrzymali dotychczasowe stanowiska reprezentowanych stron.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna Kolegium nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której podejmuje czynności Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W kontrolowanej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przyczyny nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniona.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz zarzuty naruszenia prawa materialnego. W takim przypadku w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.
Spór dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji SKO w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego stwierdził, że decyzja ta oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta m.st. Warszawy nie są zgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
Częściowo trafne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej argumenty SKO dotyczące dopuszczalnych środków dowodowych w postępowaniu w sprawie nałożenia sankcji za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (powołane w pkt I.ppkt 1., ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela bowiem restrykcyjnego założenia Sądu I instancji, że ustalenie pasa drogowego jest możliwe tylko przy wykorzystaniu niektórych środków dowodowych, takich jak określony typ mapy geodezyjnej, sporządzonej zgodnie z wymogami odnoszącymi się do standardów prac geodezyjnych, czy też operatu geodezyjnego. Podkreślić należy, że u.d.p. nie nakłada szczególnych rygorów dowodowych dla ustalenia okoliczności stanowiących podstawę do nałożenia kary z art. 40 ust. 12 u.d.p. Z treści tego przepisu wynika, że kara jest nakładana za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zdaniem NSA oznacza to, że zarządca drogi prowadząc postępowanie o nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego ma ustalić pas drogowy dla danej kategorii drogi i lokalizację obiektu, czy zajmuje ten pas (por. wyroki NSA z: 20 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1598/21, II GSK 1626/21 i powołane w nich orzecznictwo; 26 września 2024 r., sygn. akt II GSK 739/21; opubl.: podobnie jak niżej cytowane orzeczenia: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Według składu orzekającego NSA, organ w tym zakresie może posłużyć się wszelkimi dowodami - zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a.
Owszem, w pewnych kategoriach spraw o wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.), na tle indywidualnych cech ich stanu faktycznego, przede wszystkim zaś niewątpliwych lub niespornych granic pasa drogowego oraz granic obszaru jego zajęcia, możliwe i dopuszczalne jest uproszczenie postępowania dowodowego przez odwołanie się właściwego organu – w celu ustalenia tych granic – do bazy dowodowej wtórnej względem dokumentów (aktów), które były podstawą wyznaczenia granic danego pasa (a więc – zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. –linii rozgraniczających grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga), w tym np. do wypisów z rejestru gruntów, wyrysów z mapy ewidencyjnej lub kopii mapy zasadniczej (sporządzonych jednak w odpowiedniej skali) oraz opracowań geodezyjno-kartograficznych odzwierciedlających na mapie faktyczną lokalizację i obszar zajęcia pasa.
Natomiast w sprawach, w których istnieją wątpliwości w powyższym zakresie (czy to stwierdzone z urzędu, czy to podniesione przez stronę), warunkiem prawidłowości ustalenia odpowiedzialności prawnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego oraz nałożenia kary pieniężnej w tym przedmiocie jest zgromadzenie w aktach administracyjnych pewnego i wiarygodnego źródła ustalenia przebiegu granic pasa drogowego oraz jego powierzchni (por. wyroki NSA w sprawach II GSK 1598/21 i II GSK 1626/21 oraz przytoczone w nich orzecznictwo). Dowodem źródłowym tego rodzaju jest właśnie dokumentacja określająca podstawowe parametry geodezyjno-kartograficzne i techniczne pasa drogowego oraz położonej w jego ciągu drogi, a więc dokumentacja, która była podstawą ustalenia i wyznaczenia na mapie oraz w terenie pasa drogowego w związku z realizacją odpowiedniej inwestycji drogowej (np. załączniki mapowe do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) lub podstawą założenia (aktualizacji) odpowiedniej ewidencji drogowej (np. § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom, Dz.U. Nr 67, poz. 582; dalej: rozporządzenie z 16 lutego 2005 r. oraz akty go poprzedzające – np. rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 28 lutego 2000 r. w sprawie numeracji i ewidencji dróg oraz obiektów mostowych, Dz.U. Nr 32, poz. 393 ze zm.). W judykaturze NSA podstawowe znaczenie w tym zakresie przypisuje się najczęściej książce drogi, stanowiącej część ewidencji dróg publicznych i której wzór aktualnie określa załącznik nr 1 do rozporządzenia z 16 lutego 2005 r. (por. wyroki NSA z: 11 maja 2023 r., sygn. akt: II GSK 203/21, II GSK 120/21, II GSK 80/21; 12 maja 2023 r., sygn. akt: II GSK 1097/21, II GSK 849/21, II GSK 838/21, II GSK 431/21, II GSK 992/21, II GSK 955/21; 6 czerwca 2023 r., sygn. akt: II GSK 1800/21 i II GSK 1044/21), przy czym dane wynikające z tego rodzaju dokumentu muszą zostać – w razie potrzeby – powiązane z odpowiednim materiałem geodezyjnym lub kartograficznym z okresu ustalenia i wyznaczenia w terenie linii rozgraniczających pas drogowy w związku z realizacją inwestycji drogowej (np. mapy załącznikowe do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pozwolenia na budowę lub pozwolenia na użytkowanie; mapy będące podstawą geodezyjnego wyznaczenia obiektu budowlanego w terenie lub geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej), jeżeli nie można w sposób pewny ustalić granic pasa drogowego odpowiadających jego parametrom technicznym (szerokości i powierzchni) ujawnionym w książce drogi (zob. zawarte w załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia z 16 lutego 2005 r. objaśnienia do tabeli 8 książki drogi – parametry techniczne odcinka drogi: w kolumnie 35 /pas drogowy/ podaje się dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, w którym znajduje się droga /ulica/ oraz urządzenia związane z obsługą ruchu i ochroną środowiska).
Dokonując kontroli prawidłowości wykładni i zastosowania art. 40 ust. 12 u.d.p., trzeba także uwzględnić, że ustawodawca zmierzając do zapewnienia organom administracji drogowej określonej elastyczności i swobody w zakresie wyznaczania granic pasa drogowego, postanowił – uchylając art. 34 u.d.p. i wprowadzając w jego miejsce z mocą od dnia 21 września 2022 r. art. 34a – że rozmiar pasa drogowego wynika z rozmiaru terenu niezbędnego do usytuowania drogi uwzględniającego konieczność zapewnienia widoczności lub stanowiącego rezerwę w celu zmiany jej parametrów użytkowych lub technicznych. W związku z powyższym, weryfikacja przebiegu linii rozgraniczających pas drogowy powinna się odbywać co do zasady w świetle dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, która była podstawą ustalenia i wyznaczenia na mapie oraz w terenie pasa drogowego w związku z realizacją odpowiedniej inwestycji drogowej oraz założenia lub aktualizacji odpowiedniej ewidencji drogowej.
Wobec powyższego ustalenie granic pasa drogowego nie może być dowolne, co nie oznacza, że może być dokonywane jedynie w sposób opisany w zaskarżonym wyroku. Niewątpliwie musi być ono powiązane z dokumentami wyznaczającymi pas drogowy dla danego odcinka i kategorii drogi. Ustalenie tych faktów musi odnosić się do mapy, z tym tylko, że to organ prowadzący postępowanie powinien przedstawić taką mapę z naniesionymi danymi dotyczącymi przebiegu pasa drogowego ustalonymi w książce drogi. Oczywiście w niektórych stanach faktycznych może zaistnieć potrzeba sięgania do konkretnych opracowań geodezyjnych sporządzanych na użytek wymierzenia kary lub nawet do specjalnie przygotowanego operatu geodezyjnego. Jednak przyjąć należy, że co do zasady nie jest to wymóg niezbędny.
Ponadto w kontrolowanej sprawie z przedstawionych map: wydruku mapy zasadniczej oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej nie wynika nawet nie budzące wątpliwości miejsce lokalizacji reklamy na budynku w porównaniu z dokumentacją fotograficzną dołączoną do akt, gdyż na wyrysie w ogóle nie zaznaczono miejsca usytuowania spornej reklamy, a na wydruku z mapy zasadniczej zaznaczono szyld na innej części budynku niż wynikałoby to z dokumentacji fotoraficznej. Tych zasadniczych rozbieżności nie dostrzegły organy ani WSA.
Wobec powyższego należy uznać, że w tym zakresie nie podważono w skardze kasacyjnej stanowiska Sądu I instancji, kwestionującego pogląd skarżącego kasacyjnie organu, który uważał, że zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiał dowodowy w sprawie (pkt II. ppkt 1, ppkt 2, pppkt 3 petitum skargi kasacyjnej).
Za niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. (pkt II.ppkt 4 petitum skargi kasacyjnej) przez "bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, w szczególności przez pominięcie dokumentów określających granice pasa drogowego (...), podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono wystarczający materiał dowodowy obrazujący granice pasa drogowego (...) oraz kolizję reklamy z tymi granicami, a tym samym pozwalający na oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego".
Powyższy zarzut został skonstruowany nieadekwatnie do treści normatywnej przepisu stanowiącego wzorzec kontroli kasacyjnej. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić przedmiot zarzutu kasacyjnego, jeżeli sąd administracyjny: 1) wyda wyrok na podstawie niekompletnych akt sprawy; 2) pominie w toku postępowania istotną część materiału procesowego; 3) przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem granic wyznaczonych w art. 106 § 3-5 p.p.s.a.; 4) poczyni ustalenia faktyczne lub prawne w sprawie, które nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy lub dowodach wyjątkowo dopuszczonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Skarżący kasacyjnie organ z jednej strony nie wykazał, aby WSA pominął w procesie oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy istotną część materiału procesowego (dokumenty określające granice pasa drogowego), a z drugiej zaś – błędnie utożsamił negatywną ocenę Sądu I instancji w zakresie kompletności i wartości dowodowej zgromadzonego przez kontrolowane organy materiału procesowego, jako podstawy ustaleń faktycznych co do granic i powierzchni zajęcia pasa drogowego, z pominięciem określonych dowodów. Tymczasem, jak wynika z rozważań WSA, określone dowody zgromadzone przez Kolegium oraz organ I instancji (w tym protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej) zostały uznane za niewystarczające do dokonania na ich podstawie pełnych i zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy ustaleń faktycznych. Prawidłowość oceny ustaleń w kontekście ww. dowodów nie może być natomiast kwestionowana za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.
Ponadto Sąd I instancji uznał również, że organy nie rozważyły przesłanek z art. 189f § 1 i 2 k.p.a. Skarżący kasacyjnie organ próbował wykazywać, że instytucje odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, uregulowane w tym przepisie nie mają zastosowania do kar nakładanych na podstawie art. 40 ust. 1 2 u.d.p. (pkt II.ppkt 5 petitum skargi kasacyjnej). Opinii SKO nie można podzielić.
Stwierdzić należy, że z treści regulacji prawnych zawartych w Dziale IVa k.p.a. - "Kary administracyjne", a także wobec treści art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 tej ustawy w zestawieniu z u.d.p. wynika, że w sprawach nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - wobec charakteru wymienionego deliktu administracyjnego, który nosi cechy zachowania ciągłego i trwałego - znajduje zastosowanie przepis art. 189f k.p.a. (por. wyroki NSA z: 23 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 133/20; 25 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 703/20; 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2461/21).
Z przywołanego przepisu prawa wynika między innymi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.
Wobec funkcji oraz treści art. 189f § 1 i § 2 k.p.a., za uzasadniony należałoby więc uznać wniosek, że stwierdzenie faktu naruszenia prawa, o którym mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p. oraz przypisanie tego naruszenia jego sprawcy, zobowiązuje organ administracji publicznej na etapie bezpośrednio poprzedzającym wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, do rozważenia - bo taka powinna być właśnie sekwencja działań podejmowanych przez organ w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, których brak podjęcia podważa jednocześnie zgodność z prawem rozstrzygnięcia nakładającego sankcję administracyjną - zaktualizowania się przesłanek stosowania wobec sprawcy wymienionego naruszenia instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej lub instytucji udzielenia pouczenia, a w konsekwencji dania temu stosownego wyrazu.
Z akt sprawy nie wynika zaś, aby stwierdzając naruszenie prawa polegające na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz przypisując to naruszenie Spółce, organ administracji publicznej rozważył możliwości zastosowania wobec Strony instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia. W świetle przedstawionych argumentów należało zatem stwierdzić, że decyzja ta nie odpowiada prawu i powinna podlegać uchyleniu.
Wobec błędnego stanowiska organu w zakresie zastosowania przepisu art.189f k.p.a. do postępowania w sprawie kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wyrażonego do tego dopiero w skardze kasacyjnej, prawidłowo WSA uznał, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane były stosować przepisy działu IVa k.p.a.
Wobec oddalenia szczegółowych zarzutów naruszenia prawa procesowego, oddaleniu podlegały także ogólne zarzuty w zakresie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a.
Stwierdzenie bezzasadności wszystkich zarzutów naruszenia przepisów postępowania, pozwoliło na końcową ocenę zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Weryfikacja zasadności skargi kasacyjnej Kolegium również w tym zakresie jest negatywna.
Przeprowadzając łączną ocenę zarzutów naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. w zw. z § 75-77 rozporządzenia I w sprawie standardów technicznych (Dz.U. Nr 263, poz. 1572; akt ten obowiązywał do dnia 21 sierpnia 2020 r.), należało w pierwszej kolejności zauważyć, że wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji ostatecznie nie zajął kategorycznego, że nielegalne zajęcie pasa drogowego może zostać wykazane "jedynie na mapie do celów prawnych" (por. s. 12-14 uzasadnienia wyroku). Sąd ten najpierw uznał, że omawiany dowód jest niezbędny (s. 12 uzasadnienia), by następnie nawiązując m.in. do rozważań prawnych NSA wyrażonych w wyroku z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1414/19 (13 uzasadnienia)– stwierdził, że dowodem tego rodzaju "powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego", co jednak nie oznacza, że jest to jedyny możliwy dowód o charakterze geodezyjno-kartograficznym (zob. wcześniejsze uwagi powyżej). Podobnie nie można zgodzić się z upraszczającym i jednostronnym poglądem organu odwoławczego, że przy wykonywaniu geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych oraz opracowywaniu wyników tego rodzaju pomiarów, na potrzeby postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, właściwe organy są zwolnione od obowiązku stosowania standardów technicznych określonych w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (w przedmiotowej sprawie – w ww. rozporządzeniu I w sprawie standardów technicznych, zastąpionym z dniem 22 sierpnia 2020 r. przez rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, Dz.U. z 2022 r. poz. 1670). Z treści § 1, § 28 i n., § 63 i n. oraz § 75 cyt. rozporządzenia I w sprawie standardów technicznych nie sposób wyprowadzić wniosek, że w postępowaniach administracyjnych w sprawach, o których mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., miałyby nie obowiązywać ustalone standardy techniczne sytuacyjnych pomiarów geodezyjnych oraz opracowywania ich wyników, albo że standardy te miałyby być odmienne. Zasadą jest więc stosowanie standardów technicznych określonych w ww. rozporządzeniu, natomiast nie jest wykluczone dopuszczenie innych jeszcze dowodów z zakresu dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, jeżeli mają one walor wiarygodności i mocy dowodowej (tak należy rozumieć stanowisko zajęte przez NSA w wyroku z dnia 1 marca 2022 r., II GSK 2664/21, LEX nr 3338157). Prawidłowy jest zatem pogląd, że wiarygodna dokumentacja geodezyjno-kartograficzna w sprawie, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., nie musi przyjąć ostatecznie postaci tzw. mapy do celów prawnych (§ 75 rozporządzenia I w sprawie standardów technicznych). Jednak musi być ta dokumentacja – w razie potrzeby wykonania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych lub wysokościowych oraz opracowania wyników tych pomiarów – sporządzona zgodnie ze standardami technicznymi określonymi w ww. rozporządzeniach (np. zgodnie z § 28 i n., § 63 i n. ww. rozporządzenia).
Z przedstawionych powodów należy zatem uznać, że powołane w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły uzasadniać uchylenia zaskarżonego wyroku, którego treść odpowiada prawu.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023r., poz. 1964 z późn. zm.), mając na uwadze, że Spółkę reprezentował w obu instancjach ten sam pełnomocnik.