II GSK 2741/21

II GSK 2741/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Zbigniew Czarnik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne
Lotnicze prawo
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 717/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-07-09
Skarżony organ
Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 959
art. 209u
Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 1580
art. 209u ust. 1 pkt 2, art. 209w ust. 5
Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r.- Prawo lotnicze t.j.
Dz.U. 2018 poz 800
art. 165b § 1, art. 165b § 3 pkt 2
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. DAC w B., C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 717/21 w sprawie ze skargi A. DAC w B., C. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 17 grudnia 2020 r. nr LOB.0260.144.2020.ULC.2 w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie przez przewoźnika nieprawdziwej informacji dotyczącej lotu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. DAC w B. na rzecz Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego 2 700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 9 lipca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 717/21, oddalił skargę A. DAC z siedzibą w B., C. (dalej: spółka, skarżąca) na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: Prezes ULC) z 17 grudnia 2020 r., w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie przez przewoźnika nieprawdziwej informacji dotyczącej lotu.
Pismem z 28 grudnia 2017 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w Krakowie – Balicach (dalej: Komendant) skierował do Prezesa ULC wniosek o wymierzenie spółce kary pieniężnej w wysokości 18 000 zł na podstawie art. 209u ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 959 z późn. zm.; dalej: Prawo lotnicze) w związku z przekazaniem informacji nieprawdziwej dotyczącej numerów paszportów (dalej: nieprawdziwa informacja API) trzech pasażerów lotu z dnia 12 grudnia 2017 r. nr [...] z E.(Izrael).
Pismem z 10 sierpnia 2020 r. Prezes ULC zawiadomił spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego na skutek wniosku Komendanta z 28 grudnia 2017 r.
Decyzją z 8 września 2020 r. Prezes ULC, na podstawie art. 209u ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa lotniczego w związku z art. 209w ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2019 r. poz. 1580 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284) nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 18 000 zł w związku z przekazaniem przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie wykonywania przewozu lotniczego nieprawdziwej informacji API za lot z dnia 12 grudnia 2017 r. nr [...]z E. (Izrael).
Zaskarżoną decyzją z 17 grudnia 2020 r. Prezes ULC utrzymał w mocy decyzję własną z 9 sierpnia 2020 r. w przedmiocie nałożenia na spółkę kary pieniężnej za przekazanie nieprawdziwej informacji API.
WSA w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę spółki.
W ocenie sądu pierwszej instancji stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie budził wątpliwości. Z akt sprawy jasno wynika bowiem, że spółka przekazała Komendantowi nieprawidłowe numery dokumentów podróży trzech pasażerów lotu z 12 grudnia 2017 r., co skutkowało wymierzeniem kary na podstawie art. 209u ust. 1 pkt 2 Prawa lotniczego, który taką właśnie sankcję przewiduje za przekazanie przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie wykonywania przewozu lotniczego informacji nieprawdziwej, wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 202a Prawa lotniczego.
WSA stwierdził, odnosząc się do treści zaskarżonej decyzji oraz zarzutów skargi, że do 1 kwietnia 2019 roku tj. do dnia wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 roku, poz. 235; dalej: ustawa nowelizująca), zgodnie z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego do nakładania kar pieniężnych stosowało się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 800; dalej: o.p.). Sąd pierwszej instancji podkreślił jednak, że niezależnie od tego w przedmiotowej sprawie – wbrew stanowisku skarżącej – nie znajdował zastosowania art. 165b § 1 o.p. WSA wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w związku z wnioskiem Komendanta, a zgodnie z art. 165b § 3 pkt 2 o.p., postępowanie podatkowe może być wszczęte także po upływie 6 miesięcy od zakończenia kontroli podatkowej, jeżeli organ podatkowy otrzyma informacje od organów podatkowych lub od innych organów, uzasadniające wszczęcie postępowania podatkowego.
Spółka złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a w każdym przypadku o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła:
1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 165b § 3 pkt 2 o.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed 1 kwietnia 2019 r.), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wynik kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Straży Granicznej stanowi nową informację w rozumieniu tego przepisu, uzasadniającą wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia pieniężnej kary administracyjnej po upływie 6 miesięcy od dnia zakończenia kontroli, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nie pozwala na takie założenie,
- co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 165b § 3 pkt 2 o.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed 1 kwietnia 2019 r.), poprzez jego błędne zastosowanie polegające na jego zastosowaniu mimo braku podstaw tj. nie zachodził wyjątek od ogólnej zasady przedawnienia wyrażonej w art. 165b § 1 o.p. ponieważ Prezes ULC nie otrzymał informacji o nowym naruszeniu prawa, innym niż to które zostało wykazane w pierwotnej kontroli;
2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżona decyzja naruszała art. 165b § 1 o.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed 1 kwietnia 2019 r.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na niezastosowaniu art. 165b § 1 o.p. w zw. z art. 209w ust. Prawa lotniczego i wydania przez organ decyzji mimo wszczęcia i prowadzenia przeciwko skarżącej postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej po upływie terminu 6 miesięcy od dnia ujawnienia przez funkcjonariuszy Straży Granicznej nieprawidłowości dotyczących wykonania przez skarżącą lotu będącego przedmiotem tego postępowania, tj. po upływie terminu przedawnienia prawa do jego wszczęcia, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji z 17 grudnia 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa ULC na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ULC wniósł o jej oddalenie w całości oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie organ nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.
Pismem procesowym z 16 maja 2022 r. spółka wniosła, z uwagi na występujące w sprawie zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości oraz rozbieżności w dotychczasowym orzecznictwie WSA w Warszawie w zbliżonych stanach faktycznych, o zwrócenie się do składu siedmiu sędziów z pytaniem prawnym w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a. dotyczące zakresu odesłania z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed 1 kwietnia 2019 r.) i możliwości zastosowania w sprawie art. 165b § 1 o.p.
Pismem z 2 stycznia 2025 r. spółka wniosła o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) pytania prejudycjalnego: "Czy art. 4 oraz art. 5 Dyrektywy Rady 2004/82/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie zobowiązania przewoźników do przekazywania danych pasażerów (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 261, str. 24), interpretowane w świetle art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE. C. z 2007 r. Nr 303, str. 1 z późn. zm.) należy interpretować w ten sposób, że z uwagi na zasadę proporcjonalności, a także prewencyjny cel regulacji, oraz konieczność zapewnienia przewoźnikom skutecznego prawa do obrony oraz odwołania, stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu przewidzianemu w art. 202a w zw. z art. 209u ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 2110 z późn. zm.), które to dokonuje transpozycji ww. dyrektywy w zw. z art. 189g § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), w zakresie, w jakim regulacja ta przewiduje 5 letni termin na nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie obowiązku, o którym mowa w art. 202a Prawa lotniczego, jednocześnie nie limitując terminu na wszczęcie postępowania oraz zawiadomienie przewoźnika o toczącym się postępowaniu?". Jednocześnie spółka przedstawiła w tym zakresie stanowisko uzupełniające w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna podnosi naruszenie art. 174 p.p.s.a. w obu podstawach kasacyjnych, sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty podnoszące naruszenia prawa procesowego, a dopiero w drugiej kolejności może dokonywać oceny zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności w rozpoznawaniu zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny.
Skarga kasacyjna spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Zdaniem NSA nietrafny jest sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez skarżony wyrok art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 165b § 1 o.p. w związku z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego. W przypadku tego zarzutu jego niezasadność wynika z wadliwości formalnej. Sąd drugiej instancji zauważa i podkreśla, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Z tego powodu jej sporządzenie ustawa powierza profesjonalnemu podmiotowi. Postępowanie kasacyjne może toczyć się tylko w granicach wyznaczonych przez stronę. Zakres tego postępowania określają zarzuty kasacyjne stawiane we właściwej podstawie kasacyjnej. Sąd drugiej instancji nie może modyfikować ustaleń wskazanych przez stronę ani domniemywać podstaw i zakresu zaskarżenia wyroku. W doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że zarzuty kasacyjne muszą być stawiane we właściwej podstawie z art. 174 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie ten wymóg nie został spełniony. Z treści zarzutów wprost wynika, że spółka stawia rozpoznawany zarzut w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jednoznacznie określa, że chodzi jej o naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tym tylko, że w ramach tak określonej podstawy kasacyjnej podnosi naruszenie art. 165b § 1 i § 3 pkt 2 o.p. z odesłaniem do art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego. Wskazane przepisy regulują materię związaną z nałożeniem kary, zatem jest to zagadnienie materialne, a nie procesowe. Wprawdzie art. 165b § 1 i § 3 pkt 2 o.p. odnoszą się do wszczęcia postępowania, a więc wiążą się one z procedurą, jednak z treści tych przepisów wynika dopuszczalność wszczęcia postępowania ze względu na przedmiot sprawy, a więc dotyczą one materialnej strony takiego postępowania, bowiem wszczęcie i prowadzenie postępowania zarówno na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej możliwe jest tylko wówczas, gdy istnieje sprawa w materialnym rozumieniu, gdyż decyzja zawsze rozstrzyga sprawę w tym znaczeniu. Z tych powodów rozpatrywany zarzut należało uznać za chybiony.
W ocenie NSA nietrafny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego postawiony w pkt 1 petitum rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Spółka twierdzi w nim, że zaskarżony wyrok narusza art. 165 § 3 pkt 2 o.p. w związku z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego, bowiem sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni, gdyż przyjął, że wynik kontroli dokonywanej przez funkcjonariuszy Straży Granicznej stanowi nową informację dającą podstawę do wszczęcia postępowania o wymierzenie spółce kary po upływie 6 miesięcy od dnia zakończenia kontroli.
Stanowisko skarżącej nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie. Oznacza to, że przedstawia ona błędne rozumienie treści art. 165b § 3 pkt 2 o.p. Artykuł 165b § 1 o.p. odnosi się do możliwości wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy organ wymierzający karę jest równocześnie organem kontrolnym i to ten organ ujawnia nieprawidłowości. Wówczas ustawa ogranicza możliwość wszczęcia postępowania wyznaczając dla tej czynności procesowej termin 6 miesięcy od zakończenia kontroli. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Przede wszystkim Straż Graniczna nie prowadziła kontroli w rozumieniu art. 165b § 1 o.p. i to nie ten organ nakładał karę. Funkcjonariusze Straży Granicznej dokonują kontroli w zakresie przyznanych im kompetencji w stosunku do osób przekraczających granicę. Uzyskane w ten sposób informacje i dokonane ustalenia mogą być podstawą wszczęcia postępowania przez właściwy organ, a więc w tym przypadku Prezesa ULC. Postępowanie takie może być wszczęte dopiero po uzyskaniu informacji przez ten organ. Z kolei Prezes ULC wszczyna to postępowanie z urzędu, niezależnie od tego, że Straż Graniczna występuje do Prezesa ULC z wnioskiem o ukaranie przewoźnika. Wniosek ten nie jest wnioskiem w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, niezależnie od tego jaką nomenklaturą posługuje się Prawo lotnicze. Pogląd taki ma oparcie w tym, że Straż Graniczna jako organ administracji publicznej nie może być stroną jakiegokolwiek postępowania, bowiem organowi nie można przypisać interesu prawnego, a tylko ten może być podstawą konstruowania pojęcia strony w znaczeniu prawnym. Wynika to z faktu, że organ nie ma zdolności prawnej, natomiast ma przyznane określone kompetencje. Z tego powodu Straż Graniczna swoim wnioskiem nie wszczyna postępowania, tylko informuje – w zakresie swoich kompetencji – o stwierdzonych uchybieniach. Dopiero one mogą być podstawą wszczęcia właściwego postępowania o ukaranie przez Prezesa ULC.
Niezależnie od powyższego w orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, że stosowanie art. 165b § 1 o.p. może mieć miejsce tylko w ściśle prawem określonych sytuacjach, a więc w przypadku ujawnienia przez kontrolę podatkową nieprawidłowości co do wywiązywania się przez kontrolowanego z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego oraz niezłożenia przez podatnika deklaracji lub niedokonania przez niego korekty deklaracji w całości uwzględniającej ujawnione nieprawidłowości lub bezpośredniego odesłania ustawy szczególnej do tego przepisu (por. np. wyrok NSA z 6 sierpnia 2024 r., sygn. akt II GSK 451/24 i przywołane tam orzecznictwo; orzeczenie dostępne w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca.
Jednocześnie NSA stwierdza, że analiza akt rozpoznawanej sprawy prowadzi do wniosku, że Prezes ULC prowadził postępowanie z uchybieniami procesowymi, których sąd pierwszej instancji nie wytknął. Jednak ta okoliczność nie może być podstawą do uchylenia skarżonego wyroku, skoro skarga kasacyjna nie stawia w tym zakresie żadnych zarzutów.
Na zakończenie trzeba odnotować, że NSA rozpoznając skargę kasacyjną uznał, że zważywszy na brak wątpliwości w sprawie, brak jest podstaw do skierowania do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, pytania prejudycjalnego zgłoszonego przez skarżącą w piśmie z 2 stycznia 2025 r.
Z omówionych powodów NSA nie dostrzegł również potrzeby przedstawienia składowi siedmiu sędziów tego sądu w trybie art. 187 § 1 w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zagadnienia prawnego, które budzi poważne wątpliwości – jak wnioskowała skarżąca w piśmie procesowym z 16 maja 2022 r.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota 2700 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika organu, który występował przed sądem pierwszej instancji (pkt 2 sentencji).