II GSK 2710/21

II GSK 2710/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Marcin Kamiński
Paweł Janusz Lewkowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne
Transport
Ruch drogowy
Kara administracyjna
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1499/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-08-19
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 110
art. 64 ust. 1 i ust. 3, art. 140aa ust. 3 pkt 1
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2140
art. 92a ust. 7 pkt 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 7, art. 193
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1499/21 w sprawie ze skargi D. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 11 marca 2021 r. nr BP.502.15.2020.0155.RZ9.1294 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od D. C. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1499/21, w sprawie ze skargi D. C. (skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD, organ) w przedmiocie kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 grudnia 2019 r. oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego..
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
Zaskarżoną decyzją z dnia 11 marca 2021 r. GITD, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "Kpa"), art. 2 pkt 31, art. 2 pkt 35a, art. 2 pkt 50 i pkt 52, art. 62 ust. 4, art. 64 ust. 4b, art. 64 c, art. 140 aa ust. 1, 3 pkt 1, 4, art. 140 ab ust. 1 pkt 3, lit. c), ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 110 ze zm.; dalej: "prd"), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.; dalej: "udp"), § 2 ust. 1 pkt 5, § 2 ust. 2, § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 2022 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 20 grudnia 2019 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15000.
W uzasadnieniu swojego stanowiska Organ wyjaśnił, że w dniu 17 września 2019 r. na MOP H., zlokalizowanym w ciągu autostrady [...] poddano kontroli zespół pojazdów składający się z czteroosiowego ciągnika siodłowego, czteroosiowej naczepy marki i sześcioosiowej przyczepy. Zespołem pojazdów kierował M. C., który wykonywał międzynarodowy przejazd drogowy z ładunkiem elementu maszyny - podstawy maszynowni (ładunek niepodzielny) w imieniu przedsiębiorcy D. C. Przebieg kontroli utrwalono protokołem kontroli z dnia 17 września 2019 r. Podczas kontroli stwierdzono, iż kontrolowany zespół pojazdów przekraczał dopuszczalną wysokości, szerokość oraz długość. Ponadto podczas kontroli stwierdzono, że zespół pojazdów składał się z więcej niż z dwóch pojazdów. Organ wskazał, że zgodnie z art. 62 ust 4 prd, zespół pojazdów może składać się najwyżej z 3 pojazdów, a zespół ciągnięty przez pojazd silnikowy inny niż ciągnik rolniczy lub pojazd wolnobieżny - z 2 pojazdów. Jak stanowi art. 62 ust. 4b ww. ustawy, przejazd zespołu pojazdów złożonego z liczby pojazdów większej niż określona w ust. 4 lub o długości większej niż określona w ust. 4a wymaga zezwolenia, o którym mowa w art. 64d. Natomiast Jak zgodnie z § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. wysokość pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 12, nie może przekraczać 4,00 m. Pomiaru wysokości dokonano przy użyciu przymiaru teleskopowego o nr [...], który legitymował się świadectwem wzorcowania z 5 lipca 2018 r., wydanym przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar. Według § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. długość pojazdu nie może przekraczać w przypadku zespołu złożonego z pojazdu silnikowego i przyczepy - 18,75 m. Organ zaznaczył, że kontrolowano zespół pojazdów, a nie pojazd członowy, a zatem dopuszczalna długość wynosiła 18,75 m, a nie 16,50 m, lecz ta okoliczność ze względu na wielkość przekroczeń dopuszczalnych norm, pozostaje bez wpływu na kwalifikację prawną i wysokość kary pieniężnej. Stosownie do § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia, szerokość pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 13, § 45 ust. 3 pkt 1, § 54 ust. 3, nie może przekraczać 2,55 m. Szerokość nadwozia pojazdu, który jest przeznaczony do przewozu towarów w określonej temperaturze, jeżeli jego ściany boczne wraz z izolacją termiczną mają grubość nie mniejszą niż 45 mm każda, oraz klimatyzowanego kontenera lub wymiennego nadwozia nie może przekraczać 2,60 m. Pomiaru długości i szerokości zespołu pojazdów wraz z ładunkiem dokonano przy pomocy przymiaru wstęgowego, który w dniu kontroli legitymował się świadectwem wzorcowania z dnia 9 lipca 2018 r., wydanym przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar. W dniu kontroli ww. zespołem pojazdów Strona wykonywała międzynarodowy przejazd drogowy z ładunkiem elementu maszyny - podstawy maszynowni (ładunek niepodzielny). Rodzaj przewożonego ładunku został ustalony podczas kontroli. W wyniku pomiarów kontrolowanego zespołu pojazdów, stwierdzono szereg przekroczeń. Kierowca podczas kontroli okazał zezwolenie kategorii VI na przejazd pojazdu nienormatywnego w terminie od 24.04.2019 r. do 24.04.2021 r., po drogach publicznych, który spełnia wymagania w zakresie wymiarów, masy oraz nacisków osi, określone w pozycji nr 6 tabeli. W związku z powyższym, że stwierdzona podczas kontroli długość zespołu pojazdów wynosiła 33,81 m, szerokość 5,16 m, wysokość 4,34 m, okazane zezwolenie było zdaniem Organu niewystarczające do wykonywania przejazdu na jego podstawie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 62 ust. 4 Prd, zespół pojazdów może składać się najwyżej z 3 pojazdów, a zespół ciągnięty przez pojazd silnikowy inny niż ciągnik rolniczy lub pojazd wolnobieżny - z 2 pojazdów. Według art. 62 ust. 4b pkt 1 ww. ustawy, przejazd zespołu pojazdów złożonego z liczby pojazdów większej niż określona w ust. 4 wymaga zezwolenia, o którym mowa w art. 64d. Stosownie do treści art. 64d prd, zezwolenie kategorii VII na przejazd pojazdu nienormatywnego jest wydawane na jednokrotny lub wielokrotny przejazd po drogach publicznych w wyznaczonym czasie, na trasie wyznaczonej w zezwoleniu. Zezwolenie wydaje się dla pojazdu, którego ruch, ze względu na jego wymiary, masę lub naciski osi, nie jest możliwy na podstawie zezwoleń kategorii I-VI. Następnie Organ podniósł, że zgodnie z treścią art. 64ea prd, w przypadku wykonywania przejazdu pojazdem nienormatywnym na podstawie zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, kategorii innej niż wymagana albo na podstawie zezwolenia kategorii VII z przekroczonymi parametrami technicznymi pojazdu lub zespołu pojazdów wskazanymi w tym zezwoleniu, przejazd pojazdu nienormatywnego uznaje się za wykonywany bez zezwolenia. Podczas kontroli osoba wykonująca pilotaż przekazała kierowcy zezwolenie kategorii VII na jednokrotny przejazd pojazdu nienormatywnego wydane dnia 13 września 2019 r. Jak wynika z treści ww. zezwolenia, dotyczyło ono przewozu ładunku elementu maszyny, wydane dla pojazdu do następujących wymiarów zespołu z ładunkiem: długość 36,00 m, szerokość 5,50 m, wysokość 4,50 m, masa ładunku 75,00 t, masa całkowita 143,00 t. Zezwolenie to dotyczyło przejazdu zespołu pojazdów z ładunkiem z miejscowości MOP H. do miejscowości K., po drogach publicznych. Jak wykazała kontrola drogowa kontrolowany przejazd kierowca odbywał z MOP S., gdzie przyjechał samochodem z jednym z pilotów. Z tej miejscowości kierowca rozpoczął wykonywania przejazdu, a następnie dojechał na MOP H., kierując pojazd w kierunku Ukrainy. Ustaleń tych Organ dokonał na podstawie oświadczenia kierowcy oraz karty kierowcy. W związku z tym, że okazane zezwolenia kategorii VII nie uprawniało do przejazdu na tym odcinku , z parametrami pojazdu stwierdzonymi podczas kontroli, w związku z czym Organ dokonał kwalifikacji prawnej tego przejazdu do zezwolenia kategorii VII. Organ przytoczył treść przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, wyjaśnił kryteria, którymi kieruje się ustalając kategorię zezwolenia, którym powinna legitymować się strona postępowania, powołując na poparcie swojej argumentacji stosowne orzecznictwo. Następnie Organ odniósł się do argumentów strony podniesionych w odwołaniu, uznając je za bezzasadne. Zwrócił także uwagę na treść art. 140aa ust. 4 prd, w którym ustawodawca przewidział możliwość uwolnienia się podmiotu wykonującego przejazd od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie stwierdzając, że strona w toku postępowania, nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących, że dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz nie miała wpływu na powstanie naruszenia. Z tych względów organ nałożył na skarżącego karę pieniężną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w orzeczeniu uchylającym obydwie decyzje wskazał, iż realizowany przez Skarżącego przejazd nie spełniał jedynie warunku ww. zezwolenia w zakresie drogi po której był dokonywany, gdyż kierowca odbywał go z MOP S., gdzie przyjechał samochodem z jednym z pilotów. Z tej miejscowości kierowca rozpoczął wykonywania przejazdu, a następnie dojechał na MOP H., kierując pojazd w kierunku Ukrainy. W związku ze stwierdzeniem, że okazane zezwolenie kategorii VII nie uprawniało Skarżącego do tego przejazdu z parametrami pojazdu stwierdzonymi podczas kontroli, Organ dokonał kwalifikacji prawnej tego przejazdu, jako realizowanego bez zezwolenia kategorii VII.
Sąd podzielił stanowisko Skarżącego, iż powyższe ustalenia nie zostały poparte wystarczającym materiałem dowodowym. Wskazał, że poza oświadczeniem kierowcy, brak jest innych dowodów potwierdzających, iż przejazd po odcinku autostrady [...], nieobjętym przedmiotowym zezwoleniem, był dokonywany wraz z ładunkiem o parametrach stwierdzonych podczas kontroli, która została przeprowadzona w miejscu obowiązywania zezwolenia na przejazd nienormatywny, tj. w MOP H. Na dzień i w miejscu dokonanej kontroli Skarżący posiadał bowiem wymagane zezwolenie. W tym przypadku, zdaniem WSA w Warszawie, została zatem nałożona na Skarżącego kara za naruszenie, które miało wedle ustaleń organu miejsce wcześniej, w wyniku przejazdu po odcinku drogi nieobjętym zezwoleniem. Jednakże z materiału dowodowego sprawy, w tym zeznań kierowcy oraz pilota nie wynika, gdzie i kiedy dokonano załadunku niepodzielnego ładunku, w związku z czym nie zostało dowiedzione, czy faktycznie był realizowany przejazd pojazdem nienormatywnym na odcinku drogi. W ocenie Sądu I instancji, ustalenie takie ma w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy decydujące znaczenie, tym bardziej, że kierowca swoje wcześniejsze oświadczenie odwołał, a Strona w trakcie prowadzonego postępowania wnioskowała o jego ponowne przesłuchanie, ze względu na wprowadzenie w błąd. Organ jednak w tym zakresie nie przeprowadził żadnych uzupełniających dowodów, bazując de facto na domniemaniu dokonania naruszenia, które nie może być wystarczającą podstawą do nałożenia kary pieniężnej mającej status daniny publicznej. W tym zakresie, w ocenie Sądu I instancji, organ naruszył przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu istoty sprawy i nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego, na okoliczność stwierdzonego naruszenia. Niezależnie od tego, zdaniem Sądu I instancji, w tej sprawie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący podwójnego ukarania i w konsekwencji odstąpienia od nałożenia przedmiotowej kary. Aby taka kara mogła być nałożona, w realiach niniejszej sprawy, z uwagi na nałożenie na Skarżącego również kary pieniężnej w oparciu o ustalenia poczynione w trakcie tej samej kontroli, na podstawie art. 92a ust. 7 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, organy, celem uniknięcia podwójnego ukarania, winny rozważyć, czy w sprawie nie zachodzi konieczność zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.
Ze stanowiskiem tym nie zgodził się organ wnosząc skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze pełnomocnik organu zarzucił:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 140aa ust 3 pkt 1 prd w zw. z art. 92 a ust. 7 pkt 2 utd poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do podwójnego ukarania strony za to samo zachowanie podczas gdy na mocy przepisów utd ukarano stronę, jako przewoźnika drogowego, za naruszenie warunków przewozu drogowego , natomiast na podstawie przepisów prd wymierzono sankcję stronie jako podmiotowi wykonującemu przejazd za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia kategorii VII. Przy czym należy podkreślić, iż sankcjom tym nie sposób przypisać tożsamości chronionego dobra prawnego.
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78, poz. 483, zwaną dalej Konstytucją) poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd, że organy administracji publicznej zobligowane są do działania na podstawie i w granicach prawa. Skoro ustawodawca uznał, że naruszenia w postaci przekroczenia m.in. dopuszczalnej masy całkowitej (jako naruszenie warunków przewozu drogowego)są sankcjonowane na podstawie przepisów utd a przejazd pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia jest sankcjonowany na podstawie przepisów prd to w przypadku ujawnienia naruszeń podlegających pod sankcje tych ustaw to organy administracji publicznej jakimi są Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego oraz Główny Inspektor Transportu Drogowego zobligowane są do wydania stosownych decyzji o wymierzeniu sankcji.
3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 193 Konstytucji poprzez jego
niezastosowanie. W przypadku gdy Sąd powziął wątpliwość co do zgodności przepisów, sankcjonujących dwukrotnie na podstawie utd i prd tego samego zachowania karą pieniężną, z Konstytucją powinien zwrócić się z odpowiednim zapytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, gdyż odpowiedź na to zapytanie
miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
4. naruszenie przepisów postępowania : art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134
§ 1 p.p.s.a. w związku z art. 189a § 2 pkt 2, art. 189f § 1 pkt 2 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy powinny w rozpatrywanej sprawie na podstawie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej podczas, gdy przepis art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. wprost wyłącza stosowanie całego działu IVa k.p.a. w sytuacji uregulowania w odrębnych przepisach przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia. Takie przesłanki zostały uregulowane zarówno w przepisach prd tj. w art. 140aa ust 4 jak i w przepisach utd tj. w art. 92b i 92c. Zastosowanie zatem przez organy przesłanek do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej określonych w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. mogło by je narazić na zarzut wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
5. naruszenie przepisów postępowania : art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy nie rozważyły możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej podczas gdy w treści decyzji organu II instancji wskazano dlaczego organ nie może zastosować zapisów art. 189f kpa oraz rozważono przesłanki do odstąpienia od
wymierzenia kary na podstawie art. 140aa ust 4 prd.
6. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 77§1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w
błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji,
że organy nie wyjaśniły istoty sprawy i nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego na okoliczność stwierdzonego naruszenia podczas, gdy
organy w aktach sprawy zgromadziły kompletny materiał dowodowy (w postaci protokołu z przesłuchania kierowcy kontrolowanego pojazdu, protokołu z przesłuchania pilota pojazdu nienormatywnego oraz protokołu z kontroli podpisanego przez kontrolowanego bez wnoszenia uwag) wystarczający do przypisania skarżącemu odpowiedzialności za popełnione naruszenie oraz w sposób wyczerpujący uzasadniły swoje stanowisko w treści zaskarżonej decyzji.
Wskazując na powyższe, pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W trzech zarzutach skargi kasacyjnej (pkt 4 do 6 petitum skargi kasacyjnej) zarzucono naruszenie przepisów art. 133, art. 134 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił jednak w istocie na czym jego zdaniem miałoby polegać ich naruszenie. Artykuł 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że skarga kasacyjna ma zawierać zarzuty i ich uzasadnienie. Ten wymóg formalny konstytuuje skargę kasacyjną. Uzasadnienie zarzutu powinno jednoznacznie wskazywać na czym polegało naruszenie konkretnego przepisu, wyjaśniać jak przepis powinien być zastosowany oraz wskazywać, jaki był wpływ naruszenia na rozstrzygnięcie. Takiego uzasadnienia skarga kasacyjna nie zawiera. Natomiast na gruncie art. 133 p.p.s.a. ustawodawca ustanawia adresowany do sądu administracyjnego obowiązek orzekania na podstawie akt sprawy, wymaga jednak przypomnienia i zarazem wyjaśnienia, że naruszenie wymienionego przepisu prawa może stanowić usprawiedliwioną podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanego aktu (zob. np. wyroki NSA z dnia: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. jest więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które prowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09), w związku - na przykład - z pominięciem istotnej części tych akt lub oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA: z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09; z dnia 17 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 1523/19; 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 497/20). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby skarżący kasacyjnie organ wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji - lub sytuacji rodzajowo im podobnej - w świetle której za uzasadnione należałoby uznać twierdzenie, że Sąd I instancji wykroczył poza wyznaczone aktami administracyjnymi granice, w których mógł operować, a w konsekwencji, aby oparł orzeczenie na ustaleniach, które nie znajdują oparcia w aktach sprawy, i których źródłem miałyby być dowody lub fakty nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy, co w tym też względzie wymagałoby oczywiście wyjaśnienia i wskazania, o jakie dowody lub fakty miałoby chodzić oraz z jakiego źródła - innego niż akta sprawy - miałyby one pochodzić. Wyjaśnienia wymaga również, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18). W odpowiedzi natomiast na zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. trzeba podnieść, że jeżeli w rozumieniu tego przepisu prawa granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego wyznacza i zarazem określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97; 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07), to w świetle uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie ma podstaw, aby twierdzić, że rozpoznając sprawę ze skargi na decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, Sąd I instancji nie uwzględnił znaczenia konsekwencji wynikających z przywołanego przepisu prawa. Mianowicie, że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy, co gdyby istotnie nastąpiło, mogłoby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 2349/17; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18). Ze skargi kasacyjnej nie wynika zaś, aby skarżący kasacyjnie organ wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji lub sytuacji rodzajowo im podobnej, która mogłaby uzasadniać twierdzenie, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a.
Za uzasadnione należało natomiast uznać zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 77 § 1 oraz 107 k.p.a. Istota podniesionych w tym zakresie zarzutów, wymagających łącznego odniesienia się do nich, sprowadza się do kwestionowania stanowiska WSA, że zebrany i oceniony przez organy obu instancji materiał dowodowy nie pozwalał przyjąć, że skarżący wykonywał przejazd pojazdem nienormatywnym, dla którego powinien był uzyskać zezwolenie kat. VII. Należy przypomnieć, że z przepisów u.p.r.d., której zakres normowania obejmuje: zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu; zasady i warunki dopuszczenia pojazdów do tego ruchu, a także działalność właściwych organów i podmiotów w tym zakresie; wymagania w stosunku do innych uczestników ruchu niż kierujący pojazdami; zasady i warunki kontroli ruchu drogowego (art. 1 ust. 1) wynika, że na jej gruncie karze pieniężnej podlega przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia (art. 140aa ust. 1), a kara ta nakładana jest, między innymi, na podmiot wykonujący przejazd (art. 140aa ust. 3 pkt 1). W rozumieniu art. 2 pkt 35a u.p.r.d. "pojazd nienormatywny", to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach tej ustawy. Cechy pojazdu wskazane w tym przepisie (nacisk osi, wymiary lub masa rzeczywista) nie zostały połączone ze sobą spójnikiem, lecz wyliczone, co oznacza, że nie istnieje wymóg ich łącznego i równoczesnego spełnienia. Każdy przejazd naruszający normy odnoszące się do pojazdów (czy to gabaryty czy to jego waga, czy też nacisk osi na drogę) uważany jest za nienormatywny. Na tego rodzaju przejazd wymagane jest specjalne pozwolenie, jeżeli ma on być uznawany za prawnie dopuszczalny, ale nadal ponadnormatywny. Inaczej mówiąc, poszczególne zezwolenia (ich kategorie) zezwalają na poruszanie się określonego pojazdu przekraczającego określone normy, jednakże nie naruszającego wynikających z istoty zezwolenia norm powiększonych, przy zachowaniu których przejazd jakkolwiek nienormatywny, jest jednak dozwolony. Nie może być sporu co do tego, że ratio legis zgody na poruszanie się pojazdu nienormatywnego po drogach, który zagraża niewątpliwie i samej drodze, mogąc ją uszkodzić i bezpieczeństwu uczestników ruchu czy też środowisku, leży w tym, że niektóre rzeczy muszą zostać przetransportowane drogami, bez względu na zagrożenie naruszenia czy nawet naruszenie wskazanych dóbr chronionych. System zezwoleń określa więc szczegółowo jakie rozmiary normatywne mogą zostać przekroczone i do jakiej wielkości granicznej np. jak długi może być nienormatywny zespół pojazdów (por. wyrok NSA z 15 maja 2023 r., sygn.. akt II GSK 149/20). Natomiast z art. 64 ust. 1 u.p.r.d. - do którego odsyła art. 140aa ust. 1 - wynika, że ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przestrzegania warunków przejazdu, określonych w zezwoleniu oraz zachowania szczególnej ostrożności przez kierującego pojazdem nienormatywnym. Wymiary, masa, naciski osi pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń określonych kategorii oraz drogi, po których pojazdy te mogą się poruszać, określa tabela stanowiąca załącznik nr 1 do ustawy (art. 64 ust. 3 u.p.r.d.). Art. 64ea u.p.r.d. stanowi natomiast, że w przypadku wykonywania przejazdu pojazdem nienormatywnym na podstawie zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, kategorii innej niż wymagana albo na podstawie zezwolenia kategorii V z przekroczonymi parametrami technicznymi pojazdu lub zespołu pojazdów wskazanymi w tym zezwoleniu, przejazd pojazdu nienormatywnego uznaje się za wykonywany bez zezwolenia. Przepis art. 140ab ust. 1 u.p.r.d. stanowi zaś, że określona nim wysokość administracyjnej kary pieniężnej za delikt, o którym mowa w art. 140aa ust. 1, jest determinowana kategorią zezwolenia, którym nie legitymuje się podmiot wykonujący przejazd, a którego posiadanie jest warunkiem koniecznym wykonywania tego przejazdu w sposób zgodny z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że skutkiem stwierdzenia naruszenia z art. 64 ust. 1 pkt 1 u.p.r.d. jest nałożenie przez organ administracji publicznej kary pieniężnej, co oznacza, że wykonywaniu kompetencji polegającej na nakładaniu dolegliwości w postaci sankcji prawnej nie może towarzyszyć żadna dowolność czy też arbitralność. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zgodnie z treścią tabeli stanowiącej załącznik do u.p.r.d. zezwolenie kategorii VII uprawnia do przejazdu pojazdu nienormatywnego o określonych cechach. Takie parametry pojazdu zostały określone w rubryce tabeli "Pojazdy nienormatywne". Zgodnie zaś z zapisem w rubryce "Drogi" zezwolenie kategorii VII uprawnia do poruszania się pojazdu nienormatywnego po drogach publicznych.
Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż zasadnie zakwestionowano w skardze kasacyjnej stanowisko WSA, że zebrany przez organy w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, iż skarżący wykonywał przejazd pojazdem nienormatywnym, dla którego powinien był uzyskać zezwolenie kat. VII gdyż nie wiadomo było gdzie pojazd został załadowany. Z akt sprawy ewidentnie wynika, że załadunek musiał nastąpić już na pierwszym etapie (rozpoczęciu) trasy. Nie ma podstaw także do twierdzenia, że odwołanie zeznań ma jakiekolwiek znaczenie w sprawie.
Sąd II instancji zauważa, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. A zatem na gruncie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego dowodem może być wszystko, co jest zgodne z prawem. Zatem zeznania kierującego i pilota oraz protokół kontroli są dowodami niewątpliwie istotnymi.
Nie budzi wątpliwości, że pojazd został skontrolowany w dniu 17.09.2019 na MOP H. W protokole z kontroli drogowej, który jest dokumentem urzędowym sporządzonym w określonej formie, w opisie stwierdzonego naruszenia dokładnie opisano ustalenia, z których wynika, że kierowca Pan M. C. zeznał, iż wyjechał kontrolowanym pojazdem z MOP S. ok godziny 22 dnia 16.09.2019 r. Powyższe zostało potwierdzone zapisami z tachografu, które wskazują wyruszenie w drogę o godzinie 22:13. Kierowca poruszał się cały czas autostradą A4 i około godziny 1-wszej dnia 17.09.2019 roku dojechał na MOP H. - potwierdzają to zapisy tachografu wskazujące koniec jazdy o godzinie 00:58. Protokół ten podpisał kontrolowany bez wnoszenia do niego żadnych uwag co potwierdza stan faktyczny w nim opisany. Wyniki z tachografu cyfrowego, również znajdują się w aktach sprawy. Przesłuchany w charakterze świadka, pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań kierowca Pan M. C. zeznał: "Dzisiaj przewożę element maszyny - podstawę maszynowni.(...) "Ja rozpocząłem jazdę na MOP S. w okolicach K. Przyjechałem na MOP S. samochodem osobowym z jednym z pilotów. Ładunek był załadowany na naczepy a ciągnik był przypięty do naczep. Wsiadłem do pojazdu i po godzinie 22 wjechałem na autostradę [...] w kierunku granicy z Ukrainą. Wraz z dwoma pilotami. Przejechałem trasę MOP S. – MOP H. podążając cały czas autostradą A4". Natomiast pilot kontrolowanego pojazdu na pytanie: Na jakiej trasie miał Pan za zadanie pilotowanie pojazdu nienormatywnego? odpowiedział; Z MOP S.(...) do granicy z Ukrainą. Natomiast na pytanie czy wie skąd jest przewożony ładunek odpowiedział "Wiem tylko, że pojazd z ładunkiem stał na MOPie". Zaś na pytanie: Kiedy przyjechał Pan na miejsce, z którego miał Pan pilotować pojazd nienormatywny? odpowiedział: Wczoraj około godziny 22 przyjechałem z kierowcą- Panem C. Drugi pilot czekał na miejscu. Z powyższego materiału dowodowego, zebranego "na gorąco" w trakcie kontroli pojazdu, w sposób niebudzący wątpliwości, wynika, że kierowca wraz z pilotem w dniu 16.09.2019 roku przyjechali samochodem osobowym na MOP S. - gdzie stał już załadowany pojazd. Około godziny 22 wyruszyli oni autostradą [...] w kierunku Ukrainy i około godziny 1-wszęj dnia 17.09.2019 roku dojechali na MOP H. Nie wiadomo zatem na jakiej podstawie Sąd powziął wątpliwości gdzie i kiedy został załadowany na pojazd przewożony ładunek skoro dwaj świadkowie zeznali, że w dniu 16.09.2019 roku wyruszyli już załadowanym pojazdem w trasę na odcinku MOP S. - MOP H. Należy zauważyć, iż przedmiotem niniejszej sprawy był przejazd pojazdem nienormatywnym na odcinku MOP S. - MOP H. (od którego to dopiero przewoźnik dysponował zezwoleniem na przejazd pojazdu nienormatywnego). Okoliczność ta została wykazana na podstawie ww. dowodów
Bez znaczenia dla niniejszego postępowania jest dokładne ustalanie kto i kiedy dokładnie załadował pojazd, skoro kierowca podjął pojazd z już załadowanym ładunkiem i przejechał nim bez zezwolenia na trasie między MOP S. - MOP H. W chwili przeprowadzenia kontroli drogowej ten ładunek nadal znajdował się na kontrolowanym pojeździe. Późniejsze kwestionowanie zgromadzonego materiału dowodowego przez skarżącego nie ma żadnej mocy dowodowej - nie zostało niczym poparte. Po zapoznaniu się ze zgromadzonymi materiałem dowodowym skarżący wskazał, że świadkowie zaprzeczają swoim zeznaniom i że nie ma dowodu na to, aby pojazd poruszał się załadowany na spornym odcinku drogi. Twierdzenia te nie zostały jednak poparte, żadnymi innymi, wiarygodnymi, dowodami. W aktach
sprawy na próżno szukać choćby przesłanych oświadczeń świadków o zakwestionowaniu swoich zeznań - które nota bene i tak nie miały by mocy prawnej w stosunku do zeznań złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej. Reasumując Sąd I instancji niezasadnie uchylił decyzje organów w tym zakresie.
Analiza skarżonego wyroku wskazuje, że Sąd niezasadnie uznał wymierzenie dwóch odrębnych sankcji wynikających z treści art. 92 a ust. 7 pkt 2 utd oraz z art. 140aa ust. 3 pkt 1 prd za podwójne ukaranie strony skarżącej za jedno i to samo zachowanie. Sąd przyjmując powyższą tezę dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię. Podkreślić należy, że w trakcie kontroli drogowej stwierdzono między innymi przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Niewątpliwie w wyniku kontroli stwierdzono, że kontrolowany pojazd był pojazdem nienormatywnym a jego przejazd odbywał się bez wymaganego zezwolenia. Na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym stronie, jako przewoźnikowi drogowemu, wymierzono sankcję za naruszenie warunków przewozu drogowego, m.in. w związku z przekroczeniem dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów. W tym przypadku usankcjonowane zostało naruszenie określone w załączniku I do rozporządzenia 2016/403, za które odpowiadają wyłącznie przewoźnicy drogowi wykonujący przejazd w związku z wykonywaniem transportu drogowego na mocy art. 92a ust. 7 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. W tym przypadku dobrem prawnie chronionym jest prawidłowość prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu. Sankcjonowanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego ma na celu zapobieganie naruszaniu przez podmioty wykonujące przewozy drogowe obowiązków nałożonych tą ustawą. Cel tej regulacji jest inny niż w ustawie Prawo o ruchu drogowym, inny interes prawny podlega na podstawie tych przepisów ochronie. Kara wymierzana jest co do zasady profesjonalnemu podmiotowi gospodarczemu. Jej celem jest wymierzenie sankcji przewoźnikowi, który przy wykonywaniu działalności nie stosuje się do wymogów wynikających z przepisów prawa, co może, jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej zmianę do ustawy o transporcie drogowym, prowadzić, zgodnie z unormowaniami unijnymi, do utraty przez przewoźnika drogowego dobrej reputacji. Dobrem chronionym jest w tym przypadku prawidłowość prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu. W analizowanym przypadku zawyżania masy ładunku, ochrona prawidłowości prowadzenia działalności transportowej wiąże się bezpośrednio z ochroną uczciwej konkurencji, niewątpliwym jest bowiem, że zawyżanie wagi transportowanego towaru ponad dopuszczalne normy prowadzić może do realizacji transportu po niższych cenach. Natomiast na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym stwierdzono przejazd pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia. Kara za przejazd pojazdu nienormatywnego ma na celu zapobieżenie przejazdom pojazdów, które na skutek przekroczenia dopuszczalnych wymiarów, masy lub nacisków osi powodują uszkodzenia dróg i stanowią zagrożenie w ruchu drogowym. Zgodnie z art. 140ae ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, kary pieniężne, o których mowa w art. 140aa ust. 1 i la, są przekazywane do budżetów jednostek samorządu terytorialnego lub na wyodrębniony rachunek bankowy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Celem tych kar jest zapobieżenie niszczeniu sieci drogowej i niebezpieczeństwu w ruchu drogowym. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż skoro pomiędzy tymi dwiema sankcjami nie zachodzi tożsamość chronionego dobra prawnego, to nie może być mowy o naruszeniu zasady podwójnego karania za to samo naruszenie. W tym miejscu należy przytoczyć aktualne, przykładowe orzecznictwo w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku sygn. akt VIII SA/Wa 299/19 z dnia 27 czerwca 2019 r. stwierdził, że " (...) Należy zgodzie się z organem, iż w przypadku stwierdzenia przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym oraz z przekroczeniami w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej, długości łub szerokości, wykonywanego przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego, należy wszcząć dwa, niezależne postępowania administracyjne na podstawie ustawy prawo o ruchu drogowym oraz przepisów ustawy o transporcie drogowym. Praktycznie obie sankcje nie są ze sobą tożsame zarówno ze strony przedmiotowej jak i podmiotowej. Przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym sankcjonują poruszenia się pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia lub niezgodnie z warunkami tego zezwolenia. Odpowiedzialność z tytułu tego naruszenia ponoszą podmioty określone w art. 140aa ust. 3 ustawy - prawo o ruchu drogowym. Natomiast przepisy ustawy o transporcie
drogowym sankcjonują naruszenia określone w załączniku I do rozporządzenia 2016/403, za które odpowiadają wyłącznie przewoźnicy drogowi wykonujący przejazd w związku z wykonywaniem transportu drogowego na mocy art. 92a ust. 7 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Są to, więc sankcje wynikające z odrębnych przepisów (...). Podobnie także wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 10 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 1786/24 i z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II GSK717/21.
Przechodząc do kolejnego zarzutu, odnoszącego się do naruszenia przepisów Konstytucji, należy wskazać, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt II FSK 562/08 "Z kolei z art. 7 Konstytucji RF wynika,
że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Oznacza to, że organy państwowe mogą działać wyłącznie na podstawie upoważnienia przewidzianego w prawie, a więc, że działanie organów państwa musi posiadać odpowiednią legitymację formalną w postaci prawnej, która udziela upoważnienia do podjęcia tego działania. Brak regulacji prawnej upoważniającej organ państwowy do podjęcia danego działania należy uznać za równoznaczny z zakazem tego działania".
Natomiast w wyroku z dnia 25.09.2008 r. w sprawie o sygn. akt. II OSK 945/08 NSA wskazał, że: "w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) żadne działanie organów władzy publicznej nie tylko nie może być dowolne, ale winno być podejmowane jedynie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) Tymczasem Sąd w uzasadnieniu wyroku zdaje się wskazywać organom, że nie powinny one nakładać kar pieniężnych za stwierdzone naruszenia, do których nałożenia organy są zobligowane na podstawie obowiązującego prawa. Rozwijając ten wątek należy zauważyć, na co słusznie wskazuje skarżący kasacyjnie organ, że skoro Sąd I instancji powziął wątpliwość, czy przepisy sankcjonujące są zgodne w zakresie zasady ,yie bis in idem'' z Konstytucją RP to powinien w tym zakresie wystąpić z zapytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, gdyż rozstrzygnięcie tego zagadnienia niewątpliwie miałoby wpływ na rozstrzygnięcie także tej sprawy. Podkreślić jeszcze raz należy, że organy są związane przepisami obowiązującego prawa i nie mogą samodzielnie odstąpić od ich stosowania bez wyraźnej legitymacji prawnej w tym zakresie. Sąd I instancji sugerując organom możliwość podwójnego ukarania strony za jedno zachowanie, a jednocześnie nie podejmując kroków zmierzających do wyeliminowania niezgodnych, jego zdaniem, z zasadą "ne bis in idem" przepisów dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 193 Konstytucji, bowiem nie wykazał na jakiej podstawie zawarł swoje twierdzenia, szczególnie, że w orzecznictwie tak WSA jak i NSA można znaleźć szereg orzeczeń stanowiących inaczej.
Przechodząc do dalszych zarzutów należy wskazać, że Sąd dopuścił się także
naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie organy powinny rozważyć i zastosować art. 189f § 1 pkt 2 kpa i odstąpić od wymierzenia jednej z kar. Argumentacja taka nie może się ostać. Po pierwsze należy wskazać, że organ odwoławczy w swojej decyzji zwrócił uwagę na treść art. 189f i wskazał dlaczego w rozpatrywanej sprawie nie znajduje on zastosowania. Po drugie przepis art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. wprost wyłącza stosowanie całego działu IVa k.p.a. w sytuacji uregulowania w odrębnych przepisach przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia. Takie przesłanki zostały uregulowane zarówno w przepisach prd tj. w art. 140aa ust 4 jak i w przepisach utd tj. w art. 92b i 92c. Organy nie mogły zatem zastosować przesłanek określonych w tym przepisie do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. Jak już wskazano wyżej organy administracji publicznej muszą działać na podstawie prawa i w granicach prawa, a więc nie mogą one stosować przepisów w sytuacji gdy ustawodawca wyraźnie wyłącza ich zastosowanie w danej sprawie. Zastosowanie zatem przez organy przesłanek do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej określonych w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. było by niezgodne z prawem i mogło by je narazić na zarzut wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Wobec prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, nie było potrzeby prowadzenia dalszego postępowania dowodowego. Sąd I instancji nie miał więc podstaw, by zarzucić nienależyte ustalenie stanu faktycznego w tej sprawie z tego powodu, nakazując przeprowadzenie uzupełniającego postępowania w tym zakresie. Słusznie zatem wskazał organ, że w tej sprawie nie ma żadnych podstaw do tego, żeby kwestionować ustalenia organu co do stanu faktycznego i uzasadnić twierdzenie o istnieniu wątpliwości wymagających wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu.
Stwierdzając w związku z powyższym, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu, wobec natomiast dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii, korzystając na podstawie art. 188 p.p.s.a. z kompetencji do rozpoznania skargi skarżącego na decyzję GITD w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w świetle wszystkich przedstawionych argumentów skarga pierwotna nie jest zasadna i podlega oddaleniu w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł więc, jak w sentencji wyroku.
O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).