II GSK 2708/24

II GSK 2708/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący/
Izabella Janson /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6250 Rozpowszechnianie programów telewizyjnych i radiowych
658
Hasła tematyczne
Radiofonia i telewizja
Sygn. powiązane
VI SAB/Wa 37/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-06-13
Skarżony organ
Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 361
art. 6 ust. 2, art. 9 ust. 3, art. 10 ust. 1, art. 32 ust. 2 i 3, art. 33 ust. 2, art. 35a ust. 1
Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 106 par. 3, art. 149 par. 1a i 2, art. 156 par. 6 i 7
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 8, art. 12, art. 35, art. 35 par. 3, art. 36, art. 37 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U.UE.C 2016 nr 202 poz 389 art. 41 ust. 1
Karta praw podstawowych Unii Europejskiej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2024 r. sygn. akt VI SAB/Wa 37/24 w sprawie ze skargi T.S.A. w W. na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie koncesji na nadawanie programu telewizyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz T. S.A. w W. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 czerwca 2024r., sygn. akt VI SAB/Wa 37/24 po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej też: "organ") w przedmiocie udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego ([...]) w pkt 1 wyroku zobowiązał Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji do wydania decyzji w sprawie koncesji na nadawanie programu telewizyjnego ([...]) w terminie 14 (czternastu) dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi spraw; w pkt 2 wyroku stwierdził, że Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 wyroku wymierzył Przewodniczącemu Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji grzywnę w wysokości 60.000 złotych; w pkt 4 wyroku przyznał od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 10.000 złotych, a w pkt 5 wyroku zasądził od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz skarżącej 597 tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o:
1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie w całości wniesionej przez skarżącą skargi na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji względnie przewlekłe prowadzenie postępowania ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd wniosku sformułowanego w pkt 1) wyżej oraz stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności: a) uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej pkt 2 jego sentencji oraz o stwierdzenie w tym zakresie, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, b) uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej pkt 3 jego sentencji oraz o oddalenie skargi w tym zakresie, a ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia wniosku o oddalenie skargi w tym zakresie o wymierzenie organowi grzywny w wysokości do 12.000 złotych, c) uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej pkt 4 jego sentencji oraz o oddalenie skargi w tym zakresie, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia wniosku o oddalenie skargi w tym zakresie o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości do 2.000 zł., zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wpisu od skargi kasacyjnej oraz kosztów zastępstwa procesowego. Oświadczył również, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 35a ust. 1 i 2 ustawy z 29 grudnia 1992r. o radiofonii i telewizji (dalej: "u.r.t."), art. 38 ust. 1 i 2 u.r.t. oraz art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne ustalenie, że czynności podejmowane przez organ w sprawie wniosku skarżącej z 7 lipca 2023r. (dalej: "Wniosek") o udzielenie na kolejny okres (przedłużenie) koncesji na rozpowszechnianie w sposób rozsiewczy satelitarny programu telewizyjnego pod nazwą "[...]" (dalej: "Program") po wygaśnięciu koncesji Nr [...] (dalej: "Koncesja") oraz okoliczności badane przez organ w toku postępowania zainicjowanego Wnioskiem nie świadczą o aktywności organu zmierzającej do załatwienia sprawy skarżącej ani nie uzasadniają czasu załatwiania tej sprawy przez organ, co skutkowało stwierdzeniem, iż organ dopuścił się bezczynności w sytuacji, gdy czynności te, jak i badane przez organ okoliczności, mogące prowadzić do ewentualnej odmowy przedłużenia Koncesji przez organ, były istotne z punktu widzenia wynikających z przepisów prawa obowiązków organu odnoszących się do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, a jako takie konieczne do końcowego załatwienia sprawy skarżącej (podstawa kasacyjna nr 1).
II. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 2 i ust. 3 zdanie pierwsze u.r.t. w zw. z art. 10 ust. 1 u.r.t., art. 6 ust. 2 pkt 3 u.r.t., art. 9 ust. 3 u.r.t. oraz art. 35 § 3 k.p.a., przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ może w pełni samodzielnie prowadzić postępowania w sprawach koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych oraz powinien on załatwiać sprawy dotyczące takich koncesji nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowane nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy organ jest jednocześnie jednym z pięciu członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: "KRRiT"), reprezentującym ją i kierującym jej pracami zgodnie z regulaminem jej obrad, podejmowanie rozstrzygnięć w sprawach powyższych koncesji należy do zadań KRRiT, z kolei zadaniem organu jest końcowe załatwianie takich spraw wyłącznie na podstawie uchwał KRRiT, na podjęcie lub treść których organ samodzielnie nie ma wpływu, a które są dla niego wiążące i organ nie może wydać decyzji w sprawie koncesji bez odpowiedniej uchwały KRRiT w tej samej sprawie, zatem organ nie może być bezwzględnie związany w takich sprawach wskazanym wyżej terminem miesięcznym lub dwumiesięcznym (podstawa kasacyjna nr 2).
III. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przekroczenie granic uznania sędziowskiego i błędne ustalenie, że okoliczności niniejszej sprawy świadczą o bezczynności organu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało stwierdzeniem, iż organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z takim naruszeniem prawa oraz stoi w sprzeczności z zasadą zaufania do władzy publicznej i zasadą szybkości postępowania w sytuacji, gdy - przyjmując, że bezczynność organu miała miejsce - całokształt okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadnia stwierdzenia, iż ewentualna bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (podstawa kasacyjna nr 3).
IV. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 i § 2 p.p.s.a., art. 154 § 6 p.p.s.a., art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art, 12 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przekroczenie granic uznania sędziowskiego i błędne ustalenie, że okoliczności niniejszej sprawy uzasadniają wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, zarówno co do zasady, jak i w określonej wysokości, co skutkowało wymierzeniem organowi grzywny w wysokości 60.000 zł. oraz przyznaniem od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł. w sytuacji, gdy przyjmując, że bezczynność organu miała miejsce całokształt okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadnia wymierzenia organowi grzywny ani przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, tak co do zasady, jak i co do wskazanych wyżej oraz określonych w zaskarżonym wyroku wysokości (podstawa kasacyjna nr 4).
Wniósł również o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z następujących dokumentów:
a) wyciągu z protokołu posiedzenia KRRiT w dniu 12 czerwca 2024r. (na płycie DVD w złączeniu) na okoliczność rozstrzygnięcia sprawy skarżącej przez KRRiT, jednogłośności tego rozstrzygnięcia oraz treści uchwały wiążącej organ w sprawie skarżącej;
b) uchwały KRRiT Nr [...] z 12 czerwca 2024r. (na płycie DVD w załączeniu) na okoliczność rozstrzygnięcia sprawy skarżącej przez KRRiT, daty rozstrzygnięcia tej sprawy oraz treści uchwały wiążącej organ w sprawie skarżącej;
c) koncesji Nr [...] z 13 czerwca 2024r. (na płycie DVD w załączeniu) na okoliczność załatwienia sprawy skarżącej przez organ, daty załatwienia tej sprawy oraz treści decyzji kończącej sprawę skarżącej;
d) uchwały Nr 180/2019 z 18 lipca 2019r. w sprawie Regulaminu Prac KRRiT (uchwała w aktach sprawy - załącznik do "Pisma skarżącej z repliką na odpowiedź organu na skargę oraz z wnioskiem o podwójne ukaranie Przewodniczącego KRRiT" z 21 maja 2024r.) na okoliczność możliwości zgłaszania przez członków KRRiT propozycji zmian w porządku posiedzenia KRRiT oraz wniosków formalnych w przedmiocie zmiany porządku dziennego.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów i wniosków skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które zdaniem skarżącego kasacyjnie miały wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.
W ramach zarzutu, opartego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a., w powiazaniu art. 6, art. 7, art. 12, art. 35 § 3, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8, art. 133 § 1 zdanie pierwsze, art. 154 § 6 k.p.a. polegające najogólniej biorąc na błędnym ustaleniu, że w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności organu, która miała charakter rażącego naruszenia prawa.
Zarzucił także naruszenie prawa materialnego: art. 10 ust 1 u.r.t. w zw. z art. 33 ust. 2 i ust 3 u.r.t. oraz art. 6 ust. 2 pkt. 3 u.r.t. i art. 9 ust. 3 u.r.t. poprzez błędną ich wykładnię z powodu przyjęcia, "że z kompetencji Przewodniczącego do kierowania pracami KRRiT, jej reprezentowania oraz wykonywania zadań określonych w ustawie wynika, że organ ten może samodzielnie doprowadzić do terminowego załatwienia sprawy dotyczącej udzielenia koncesji, z pominięciem okoliczności, iż wydanie decyzji koncesyjnej jest uzależnione od podjęcia uchwały przez KRRiT. "Skarżący kasacyjnie konsekwentnie twierdził, że charakter postępowania, specyfika czynności w nim podejmowanych oraz uwarunkowania prawne, a zwłaszcza osiągnięcie wymaganej prawem większości KRRiT do podjęcia uchwały, nie dawały podstaw do przyjęcia, że bezczynność może być kwalifikowana jako rażąco naruszająca prawo.
Analiza treści zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej i ich uzasadnienia prowadzi do wniosku, że spór prawny dotyczy prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który przyjął bezczynność Przewodniczącego KRRiT i zakwalifikował ją jako mającą charakter rażącego naruszenia prawa, bowiem uznał, że do dnia wydania wyroku organ nie wydał decyzji w sprawie wniosku z 7 lipca 2023r. o wydanie koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego pod nazwą "[...]" na kolejny okres po wygaśnięciu koncesji nr [...] wydanej w dniu 16 października 2013r., której termin obowiązywania upływał 28 lipca 2024r. bez poinformowania o przyczynach zwłoki.
Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów materialnoprawnych należy na wstępie przypomnieć, że wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. także jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzuty są usprawiedliwione. Sposób ujęcia zarzutów skargi kasacyjnej wyznacza bowiem granice rozpoznawania sprawy kasacyjnej. Dlatego skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, co znalazło swój wyraz również w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu) oraz uzasadnienia ich naruszenia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Wyjaśnić należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wykazania przy postawieniu zarzutu błędnej wykładni, że Sąd mylnie zrozumiał treść lub znaczenie stosowanego przepisu prawa albo nie zrozumiał intencji prawodawcy bądź też zastosował nieobowiązujący przepis (por. wyroki NSA z: 5 czerwca 2014r., sygn. akt I OSK 294/14, 6 lutego 2015r., sygn. akt II OSK 2233/13). Prawidłowa tzn. poddająca się kontroli kasacyjnej konstrukcja zarzutu błędnej wykładni wymaga przeprowadzenia wywodu prawnego na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis rozumieć i dlaczego jego interpretacja, dokonana w zaskarżonym wyroku, jest błędna. Stąd też przy zarzucie błędnej wykładni prawa materialnego na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania, w czym strona upatruje wadliwości interpretacji dokonanej przez Sąd (czy błąd tkwi w treści zrekonstruowanej normy, przebiegu procesu wykładni, sposobie wykorzystania poszczególnych dyrektyw wykładni; wyroki NSA z: 20 lipca 2011r., II FSK 335/10; 15 marca 2011r., II OSK 540/10), a także musi wykazać, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.
Tymczasem pełnomocnik organu, nie wskazał, na czym polega błędna wykładnia art. 10 ust. 1, art. 33 ust. 3, art. 6 ust. 2 pkt 3 i art. 9 ust. 3 u.r.t., oraz nie przedstawił prawidłowej jego zdaniem wykładni tego przepisu. Autor skargi kasacyjnej skoncentrował uwagę wyłącznie na przytoczeniu treści przepisów i poglądu, że Przewodniczący KRRiT nie mógł wydać decyzji koncesyjnej bez podjęcia uchwały KRRiT. Tak sformułowany i uzasadniony zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej należało uznać więc za chybiony.
W punkcie wyjścia rozważań dotyczących oceny zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. przypomnieć należy, że podstawą do przyjęcia przez Sąd I instancji bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa był pogląd, że w sprawie prowadzonej z wniosku Spółki organ miał dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy, a więc wydania decyzji przyznającej koncesję na dalszy okres. Zdaniem WSA, termin dla Przewodniczącego KRRiT do wydania decyzji upłynął 7 września 2023r. Wniosek taki Sąd I instancji wywiódł w oparciu o treść art. 35 § 3 k.p.a., przyjmując że sprawa Spółki może być zakwalifikowana do kategorii spraw szczególnie skomplikowanych. Dodatkowo Sąd podkreślił, że rażący charakter bezczynności organu wynikał nie tylko z tego, że wykazany wcześniej termin nie został dochowany, ale również z tego, że organ nie wyznaczał konkretnego terminu załatwienia sprawy w oparciu o przepis art. 36 k.p.a. w sytuacji, gdy miał świadomość, że decyzja nie może być wydana w terminie dwóch miesięcy. Podkreślił, że pismem z 10 lipca 2023r. organ potwierdził wpływ wniosku w dniu 7 lipca 2023r. Pismem z 10 listopada 2023r. wezwał skarżącą do dostarczenia cyfrowego zapisu Programu za okres 6-12 listopada 2023r. Pismem z 22 grudnia 2023r. organ poinformował skarżącą o przeprowadzonej kontroli Programu we wskazanym okresie pod kątem zgodności z warunkami Koncesji, przedstawiając wyniki tej kontroli, zgodnie z którymi w powyższym okresie skarżąca nie realizowała określonych warunków Koncesji. Jednocześnie, organ wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień w zakresie ujawnionych odstępstw. Skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w piśmie z 11 stycznia 2024r. W dniu 7 lutego 2024r. skarżąca złożyła datowane na ten sam dzień ponaglenie, zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."), podtrzymując żądanie wniosku z 7 lipca 2023r. i wnosząc o niezwłoczne załatwienie sprawy. Wezwaniem z 26 lutego 2024r., organ wezwał skarżącą do zaniechania działań w zakresie dostarczania usług medialnych w ramach Programu, mając na względzie wyniki kontroli przedstawione w piśmie z 22 grudnia 2023r. W odpowiedzi, w piśmie z 8 marca 2024r. skarżąca ustosunkowała się do treści wezwania, nie zgadzając się z wynikami kontroli Programu, jednakże wskazując na podjęcie odpowiednich działań zmieniających zawartość programową Programu.
Podkreślić należy, że organ zobowiązany był do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Właśnie w celu realizacji tego obowiązku ustawodawca w art. 35a ust. 1 u.r.t. wyznaczył termin roku przed upływem terminu koncesji na złożenie wniosku o przedłużenie koncesji. Natomiast inaczej stan sprawy ocenia organ, który podnosząc naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a., a więc kwestionując, że bezczynność Przewodniczącego KRRiT miała charakter rażącego naruszenia prawa, konsekwentnie twierdzi, że charakter postępowania, specyfika czynności w nim podejmowanych oraz uwarunkowania prawne, a zwłaszcza osiągnięcie wymaganej prawem większości KRRiT do podjęcia uchwały, nie dają podstaw do przyjęcia, że bezczynność może być kwalifikowana jako rażąco naruszająca prawo.
Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając ten zarzut łącznie z pozostałymi zarzutami naruszenia art. 6, art. 7, art. 12, art. 35 § 3, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8, art. 133 § 1 zdanie pierwsze, art. 154 § 6 k.p.a., art. 10 ust 1 w zw. z art. 33 ust. 2 i ust 3 oraz art. 6 ust. 2 pkt. 3 i art. 9 ust. 3, u.r.t., uznał, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. Dokonana przez Sąd I instancji ocena kontrolowanego postępowania organu, jako prowadzonego w sposób rażąco naruszający prawo, była prawidłowa, gdyż uwzględniała całokształt wszystkich okoliczności sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjne wyrażone w wyrokach z 10 stycznia 2023r., sygn. akt II GSK 1391/22 i 28 marca 2023r., sygn. akt II GSK 2280/22, który w analogicznym stanie prawnym uznał, że charakter sprawy i jej regulacja prawna uzasadniają stanowisko, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące terminów załatwienia sprawy. Nie oznacza to jednak, aby z uwagi na całokształt niespornych okoliczności niniejszej sprawy uznać zwłaszcza w sytuacji prawomocnego przesądzenia bezczynności Przewodniczącego KRRiT w rozpoznaniu wniosku o udzielenie koncesji na dalszy okres dla programu "[...]", że bezczynność ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.
Zauważyć należy, że w art. 149 § 1 a p.p.s.a. brak jest definicji pojęcia "rażącego naruszenia prawa", nie ma też katalogu przesłanek, których wystąpienie obligowałoby Sąd do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do bezczynności prowadzenia postępowania przez organ administracji. Ustawodawca przyznaje zatem w tym zakresie swobodę interpretacyjną Sądom administracyjnym. Mamy tu do czynienia z uznaniem sędziowskim, opartym o zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście celu przepisu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki (zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021r., sygn. akt III OSK 650/21). Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Skuteczne zakwestionowanie poprawności rozumowania Sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy kryteria te zostały naruszone bądź wówczas gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności.
Podkreślić należy, że zagadnienie charakteru bezczynności niewątpliwie trzeba ocenić przez pryzmat charakteru sprawy oraz specyfiki trybu jej załatwiania. W doktrynie akcentuje się także, że Sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, art. 149 [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616).
W orzecznictwie uznaje się, że dla przyjęcia bezczynności prowadzenia postępowania o charakterze rażącego naruszenia prawa przekroczenie terminu powinno być znaczne i niezaprzeczalne, a także oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por.m.in.: wyroki NSA z: 21 czerwca 2012r.,sygn. akt I OSK 675/1, 27 marca 2013r., sygn. akt II OSK 468/13, 10 kwietnia 2018r., II OSK 1775/17, 21 czerwca 2012r., I OSK 675/12, 6 marca 2019r., I OSK 2722/18). Wskazuje się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. to takie sytuacje, w których organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów (por. wyrok NSA z 24 maja 2018r., sygn. akt II OSK 381/18), bądź gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony, czy też do celowego uchylania się organu od podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyroki NSA z: 4 czerwca 2019r., sygn. akt II OSK 3374/18, 6 sierpnia 2019r., sygn. akt II OSK 1802/19).
W świetle przedstawionych poglądów judykatury stwierdzić należy, że bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa jest to stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z nim związane. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. odnosi się do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającym miejsce w razie oczywistego braku działań nakazanych ustawą (tak np. wyrok NSA z 13 października 2022r., sygn. akt II OSK 2771/21).
W orzecznictwie Sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., to taki stan, w którym naruszenie jest tak istotne, że nie nadaje się do pogodzenia z regułami demokratycznego państwa prawa. Przy ocenie charakteru bezczynności organu nie można pominąć również ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 8 i art. 12 k.p.a. Istotą zasady szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. jest ciążący na organach administracji obowiązek działania nie tylko wnikliwie, ale i szybko w sposób prowadzący możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Zasada szybkości postępowania jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP).
Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, o którym stanowi art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej. Powołany przepis odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE oraz NSA jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (por. wyrok NSA z 10 lutego 2016r., sygn. akt II GSK 2294/14).
Przenosząc te ogólne rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, NSA stwierdził, że postępowanie w sprawie koncesji na nadawanie programów radiowych i telewizyjnych, w tym dotyczące udzielenia koncesji na okres następny, jest szczególnym trybem postępowania, w którym k.p.a. stosuje się w sposób zmodyfikowany. Postępowanie to jest postępowaniem regulacyjnym, do którego przepisy k.p.a. mają zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim nie jest ono uregulowane przepisami odrębnymi. Stanowisko takie zostało potwierdzone w orzecznictwie NSA, w którym wskazano, że postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia i cofnięcia koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych toczy się w ramach i na zasadach określonych w u.r.t., a tylko w zakresie nieuregulowanym ustawą i aktami wydanymi na jej podstawie w oparciu o przepisy k.p.a. (zob. wyrok NSA z 22 września 1994r., sygn. akt II SA 695/94).
Takie ukształtowanie podstaw prawnych postępowania uczyniło nietrafnym stanowisko Sądu I instancji, który wprost do liczenia terminów obligujących do wydania decyzji zastosował przepisy art. 35 k.p.a. Zdaniem NSA, działanie takie było niewłaściwe, bowiem struktura tego postępowania odbiega od standardowej uregulowanej w k.p.a. Odmienność dotyczy przede wszystkim tego, że Przewodniczący KRRiT może wydać decyzję (koncesję) tylko wtedy, gdy KRRiT podejmie uchwałę o jej przyznaniu. Zatem w tym postępowaniu koncesyjnym istnieje nierozerwalny związek między uchwałą a decyzją Przewodniczącego KRRiT. Związek ten w orzecznictwie NSA został określony jako warunek konieczny wydania decyzji. Stąd też NSA przyjął, że uchwała KRRiT jest aktem będącym przesłanką i merytoryczną podstawą wydania decyzji przez Przewodniczącego KRRiT w sprawie koncesji (zob. wyrok NSA z 12 października 2006r., sygn. akt II GSK 400/05). Prawny byt uchwały warunkuje wydanie decyzji koncesyjnej. Niewątpliwie jest to sytuacja specyficzna, a więc inna niż w "zwykłym" postępowaniu administracyjnym. Dodać należy, że w orzecznictwie NSA przyjęte zostało stanowisko, że w postępowaniu koncesyjnym wymagana jest współpraca Przewodniczącego KRRiT oraz KRRiT. Przewodniczący wydaje decyzje w sprawie koncesji, jednakże dokonuje tego na podstawie uchwały KRRiT. Ustawodawca w istotny sposób ograniczył swobodę wydawania decyzji przez Przewodniczącego KRRiT, uzależniając udzielenie koncesji lub podjęcia innej decyzji w sprawie koncesji od uchwały KRRiT (zob. wyrok NSA z 27 lutego 2018r., sygn. akt II GSK 1412/16).
Przyjęcie przez u.r.t. takiego związku między dwoma rozstrzygnięciami, a więc uchwałą KRRiT oraz decyzją Przewodniczącego KRRiT w sprawie koncesji dało podstawę do uznania, że postępowanie przed Przewodniczącym KRRiT nie może być traktowane jak standardowe postępowanie administracyjne, także w zakresie ustawowych terminów załatwienia sprawy. NSA w tej materii nie mógł się wypowiedzieć, a więc oceniać dopuszczalnych terminów załatwienia sprawy, bowiem skarga kasacyjna nie kwestionowała samej bezczynności. Natomiast należy stwierdzić, że przedstawiona struktura postępowania, a przede wszystkim brak możliwości wydania decyzji bez uchwały KRRiT oraz niemożność wpływania Przewodniczącego KRRiT na wynik głosowania KRRiT nad uchwałą w sprawie koncesji oraz ustawowe wymogi dla podjęcia uchwały, prowadziły do wniosku, że w sprawach koncesji regulowanych u.r.t. nie można było wskazać jednoznacznych regulacji odnoszących się do terminu załatwienia sprawy.
Tym niemniej powyższe uregulowanie nie mogło pozbawiać sensu ogólnych zasad postępowania administracyjnego, które obowiązują także w postępowaniu koncesyjnym, wskazanych w art. 8 i art. 12 k.p.a. a także art. 35a u.r.t., w którym uregulowano termin złożenia wniosku w sprawie przyznania koncesji na następny okres. W ocenie NSA wskazane wyżej okoliczności prawne nie dały podstawy do przyjęcia stanowiska, że termin do wydania koncesji był całkowicie dowolny, nieokreślony, uzależniony wyłącznie od pozamerytorycznych, nieweryfikowalnych kwestii. Przyjęcie poglądu skarżącego kasacyjnie organu oznaczałoby w praktyce całkowite wyłączenie możliwości wniesienia skargi na bezczynność Przewodniczącego KRRiT w sytuacji, w której KRRiT nie podjęłaby wymaganej uchwały w sprawie koncesji. Prowadziłoby to w konsekwencji do niezasługującego na akceptację przypadku pozbawienia ochrony prawnej podmiotu ubiegającego się o koncesję (rekoncesję), prowadzącego działalność gospodarczą.
Nie można tracić z pola widzenia, że Przewodniczący KRRiT, który na mocy art. 33 ust. 2 u.r.t. jest organem właściwym w sprawach koncesji i zgodnie z ust. 3 tego przepisu podejmuje decyzje na podstawie uchwały, jest organem, który prowadzi całe postępowanie koncesyjne. Co prawda nie ma prawnej możliwości wpływania na głosowanie KRRiT w sprawie uchwały koncesyjnej, ale ponosi odpowiedzialność za terminowość załatwienia sprawy koncesyjnej. W tym zakresie ma samodzielność wynikająca z posiadanych uprawnień prawno-organizacyjnych. Oceniając zaś postępowanie Przewodniczącego KRRiT w całym procesie koncesyjnym w zakresie programu "[...]" w pełni należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, że postępowanie to miało cechy pozorności. Wskazywały na to przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności.
Ponadto Przewodniczący KRRiT nie informował skarżącej Spółki o podejmowanych przez niego działaniach w ramach prowadzonego wewnętrznego postępowania koncesyjnego.
Jak sam wskazał w dniu 22 maja 2024r. odbyło się posiedzenie KRRiT, na którym poddano pod głosowanie sprawę skarżącej, a głosowanie to pozostało nierozstrzygnięte. Sprawa skarżącej została ostatecznie załatwiona pozytywnie dla niej w dniu 14 czerwca 2024r., tj, jeden dzień po wydaniu zaskarżonego wyroku (treści którego organ nie znał na dzień załatwienia sprawy). W dniu poprzedzającym jego wydanie KRRiT jednogłośnie podjęła uchwałę Nr [...] z 12 czerwca 2024r., z kolei już dwa dni później, w wykonaniu tej uchwały organ wydał (podpisał) koncesję (decyzję) Nr [...] z 13 czerwca 2024r. (decyzja została podpisana przez organ podpisem elektronicznym w dniu 14 czerwca 2024r.
Zdaniem NSA, rolą Przewodniczącego KRRiT było przedłożenie bez zbędnej zwłoki wniosku rekoncesyjnego w sprawie programu "[...]" pod obrady KRRiT. Zwłoka w podjęciu tej czynności była ewidentna i niczym nieuzasadniona. Zauważyć należy, że w sytuacji podjęcia przez KRRiT uchwały i wydanej w oparciu o nią decyzji Przewodniczącego KRRiT negatywnej bądź pozytywnej, lecz nie w pełni uwzględniającej wniosek, skarżącej Spółce przysługiwałoby prawo wniesienia skargi do Sądu administracyjnego. Brak działań przez Przewodniczącego KRRiT powodował stan niepewności co do perspektywy prowadzenia działalności przez skarżącą Spółkę, jak również ograniczał możliwość merytorycznej kontroli decyzji Przewodniczącego KRRiT.
Z tych powodów nie było można przyjąć argumentacji podniesionej w zarzutach skargi kasacyjnej zmierzających do wykazania, że bezczynność organu nie kwalifikowała się do uchybień mających charakter rażącego naruszenia prawa.
Naczelny Sąd Administracji w składzie rozpoznającym sprawę podzielił stanowisko Sądu I instancji, że stwierdzone naruszenie prawa wpływające na ustalenie bezczynność Przewodniczącego KRRiT było rażące. Świadczyło o tym nie tylko zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania rekoncesyjnego i brak jego zakończenia, ale nade wszystko przedstawiony wyżej całokształt okoliczności sprawy a także ogólne zasady państwa prawnego i ogólne zasady postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej jest zobowiązany zapewnić warunki pozwalające na sprawne, terminowe załatwienie wpływających do niego spraw. Ustalone przez Sąd I instancji okoliczności świadczyły o tym, że opieszałość organu w rozpatrzeniu sprawy nie wynikała z okoliczności usprawiedliwiających, a była wynikiem niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się w rozsądnym terminie. Zauważyć należy, że czynności te nie były podejmowane niezwłocznie. Przedstawione przez Sąd I instancji okoliczności świadczyły o znacznym przekroczeniu rozsądnego terminu rozpoznania sprawy, co wynikało z braku woli organu do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki.
Wskazane natomiast przez organ okoliczności mające w jego opinii usprawiedliwiać jego bezczynności nie zasługiwały na uwzględnienie. Nieistotne dla wyniku sprawy były subiektywne intencje Przewodniczącego KRRiT polegające na dążeniu do uzyskania wymaganej większości głosów dla podjęcia uchwały w przedmiocie koncesji i głosowanie na rzecz przyznania T. koncesji na dalsze nadawanie programu "[...]". Również podkreślenie, że organ nie jest odpowiedzialny w sposób wyłączny za porządek obrad posiedzeń KRRiT, bowiem wszyscy jej członkowie są uprawnieni do zgłaszania propozycji modyfikacji tego porządku, a jego ostateczny kształt zależny jest od kolegialnej decyzji KRRiT (§ 4 ust. 5 i 6 oraz § 5 ust. 4, ust. 5 pkt 5 i ust. 6 uchwały Nr 180/2019 z 18 lipca 2019r. w sprawie Regulaminu Prac KRRiT), nie mogły usprawiedliwiać braku niezbędnej koncentracji czynności koniecznych do załatwienia sprawy nawet uznając charakter sprawy za skomplikowany. W świetle powyższych okoliczności naruszenie prawa w zakresie sprawności postępowania należało uznać za istotne, niedające pogodzić się z regułami demokratycznego państwa prawa.
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 26 listopada 2008r., I OPS 6/08, celem wprowadzenia do systemu sądowej kontroli administracji skargi na bezczynność organu administracji było wyposażenie jednostki w środek prawny, którego zastosowanie skutecznie przymuszałoby organ do podjęcia żądanego działania. Istnienie instytucji skargi na bezczynność organu stwarza stronom możliwość dyscyplinowania organów administracji w zakresie terminowości załatwiania spraw, natomiast strony postępowania mają możliwość uzyskania ochrony prawnej w wyniku postępowania sądowego. Podstawowym zadaniem Sądów administracyjnych jest ochrona praw i wolności obywateli, a dopiero w następnej kolejności ochrona obiektywnego porządku prawnego. Funkcja ochrony praw podmiotowych jednostki wynika z przyjętych w polskim systemie sądownictwa administracyjnego założeń weryfikacji działalności administracji publicznej (R.Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003, s. 143 i nast.).
Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, kierując się wskazanymi wyżej poglądami doktryny i judykatury co do konieczności indywidualizacji przesłanek kwalifikowania bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, NSA przyjął, że Przewodniczący KRRiT pozostawał w bezczynności, której można przypisać cechę rażącego naruszenia prawa.
Stosownie do art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi Sąd jest uprawniony do wymierzenia organowi z urzędu lub na wniosek strony grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Orzeczenie grzywny winno nastąpić w sytuacji, w której istnieją szczególne okoliczności sprawy przemawiające za tym, że samo zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, może nie być wystarczające dla zdyscyplinowania organu. Dotyczy to przede wszystkim takich sytuacji, w których Przewodniczący KRRiT dopuszczał się i dopuszcza nadal bezczynności, stwierdzonej prawomocnymi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co spowodowało konieczność wymierzenia organowi grzywny w kwocie znaczącej, choć nie w najwyższej wysokości jak wnioskowała strona, celem zdyscyplinowania do zaniechania dalszych naruszeń prawa.
Zgodnie z art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, można przyznać na rzecz skarżącego sumę pieniężną, co jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym. Zasądzenie określonej sumy pieniężnej ma niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek przewlekłości organu. W rozpoznawanej sprawie decydujące znaczenia dla zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej miało uznanie, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie można było zatem uznać, ażeby Sąd I instancji z naruszeniem prawa przyznał skarżącej od organu sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Podnieść należy, że suma pieniężna, w przeciwieństwie do grzywny, jedynie akcesoryjnie pełni funkcję prewncyjno-represyjną względem organu. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.), jakiego doznała skarżąca na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje przesłanek, aby zakwestionować wysokość przyznanej sumy pieniężnej, gdyż Sąd I instancji wyjaśnił, jakie motywy skłoniły go do zasądzenia tego świadczenia w przyjętej wysokości, a ustalenia te znajdują podstawy w przyjętym przez organ sposobie prowadzenia postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasądzenie od organu sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł złotych wypełnia funkcję prewencyjno-represyjną i odpowiada poczuciu sprawiedliwości za niewłaściwe działanie organu. Jest to usprawiedliwione także specyfiką rozpoznawanej sprawy. Nie został również naruszony przepis art. 154 § 7 p.p.s.a., gdyż suma pieniężna została ustalona w granicach wyznaczonych tym przepisem.
W zakresie wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. zauważyć trzeba, że w orzecznictwie NSA prezentowane są rozbieżne poglądy. Z jednych wynika, że NSA w ogóle nie prowadzi postępowania dowodowego, gdyż nie ma uprawnień do ustalania stanu faktycznego sprawy. Sąd kasacyjny jest Sądem prawa. Związany jest zarzutami kasacyjnymi i tylko w tym zakresie orzeka, bada bowiem legalność zaskarżonego wyroku i kontrolowanych przez Sąd I instancji aktów administracyjnych. W świetle przepisów p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, co wynika z faktu związania tego Sądu granicami skargi kasacyjnej. W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną NSA ocenia wyłącznie prawidłowość działania Sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych. Wprawdzie art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz ta instytucja ma zastosowanie przed Sądem I instancji. Należy przy tym mieć na uwadze, że zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy (por. wyrok NSA z 26 maja 2023r., sygn. akt II GSK 86/22, LEX nr 3581969). Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed NSA, na podstawie art. 193 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed WSA, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 10 maja 2023r., sygn. akt I OSK 1344/22, LEX nr 3573893). W zakresie drugiego z poglądów, w orzecznictwie NSA przyjęło się, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez Sąd I instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić (por. wyrok NSA z 5 lipca 2023r., sygn. akt I GSK 338/23, LEX nr 3605343).
Rola Sądu administracyjnego sprowadzała się do ustalenia, czy w dniu orzekania stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje. Na dzień orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawa administracyjna nie została załatwiona.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023r., poz 1964). Zasądzając zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, NSA uwzględnił, że pełnomocnik skarżącej, który występował przed Sądem I pierwszej instancji, sporządził w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedź na skargę kasacyjną i wziął udział w rozprawie.