II GSK 27/25

II GSK 27/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /przewodniczący/
Krzysztof Dziedzic
Wojciech Maciejko /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III SA/Po 319/24 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-10-23
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2505
art. 34 § 3, art. 18 pkt 2
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 § 1 i 2, art. 144
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2024 r. sygn. akt III SA/Po 319/24 w sprawie ze skargi K.R. na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 października 2024 r., sygn. akt III SA/Po 319/24 uwzględnił złożoną przez K. R. skargę uchylając postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2024 r., nr [...], na mocy którego uchylono w części dotyczącej rozpoznania zarzutu 2, 3 oraz 4, postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Międzychodzie z dnia [...]marca 2024 r., nr [...] oddalające zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym
i umorzono w tej części postępowanie I instancji oraz utrzymano w mocy postanowienie
I instancji w pozostałej części (w zakresie 1 zarzutu); Sąd I instancji uchylił także postanowienie organu I instancji i zasądził od Wielkopolskiego Państwowego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyroku tym, z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji stwierdził, że postanowienia organów obu instancji wydano z naruszeniem prawa uzasadniającym uwzględnienie skargi. W ocenie Sądu I instancji podstawowe znaczenie dla wyniku sprawy miało naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej k.p.a.), bowiem rozstrzygnięcie organu II instancji nie odpowiadało wymogom tych przepisów. Organ odwoławczy rozpatrując zażalenie orzekł częściowo o uchyleniu zaskarżonego zażaleniem postanowienia I instancji i umorzeniu postępowania I instancji, a częściowo o utrzymaniu w mocy postanowienia I instancji. Regulacja art. 138 k.p.a. nie przywiduje takiej konstrukcji rozstrzygnięcia. Dodatkowo, nie można było ustalić co do jakiej części postanowienia I instancji odnosi się rozstrzygnięcie organu odwoławczego, skoro I instancja orzekała ogólnie o oddaleniu zarzutów; bez wydzielenia poszczególnych części sentencji (odnoszących się do kolejnych zarzutów egzekucyjnych);
w postanowieniu I instancji nie można było wyodrębnić poszczególnych części: wyeliminowanej i pozostawianej w obrocie prawnym. W ocenie Sądu I instancji postanowienia organów naruszały też przepisy prawa materialnego. W sprawie ustalono, że w dniu [...] grudnia 2022 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Międzychodzie skierował do Wojewody Wielkopolskiego jako wierzyciel tytuły wykonawcze wystawione na K. i P. R. w celu wyegzekwowania obowiązku poddania ich dziecka obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu przeciwko: gruźlicy, WZW typu B, rotawirusom, błonicy, tężcowi, krztuścowi, heamophilus infuenzae typu B, streptococcus pneumoniae. Wojewoda Wielkopolski zawiadomił strony o wszczęciu postępowania egzekucyjnego i wydał ([...] lutego 2024 r.) postanowienie o nałożeniu na rodziców dziecka grzywien w celu przymuszenia w wysokości 1060 zł każda. W tym właśnie postępowaniu złożono zarzuty egzekucyjne. Trafnie jednak organ II instancji uznał, że nie można było skutecznie sformułować zarzutów egzekucyjnych (nr 2, 3 oraz 4) obejmujących: niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny i zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Katalog zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym jest katalogiem zamkniętym i został określony w art. 33 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2023 r., poz. 2505, zwanej dalej u.p.e.a.). Podstaw zarzutów, jakie formułowały zarzuty skarżącej nr 2-4, regulacja ta nie zawierała. Nie można zatem było przystąpić do ich merytorycznego rozpatrywania w I instancji, a tym samym organ II instancji trafnie w tym zakresie uchylił postanowienie i umorzył postępowanie I instancji.
W ocenie Sądu I instancji, w sprawie z zarzutów egzekucyjnych miarodajnym stanem prawnym był stan obowiązujący w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego ([...] grudnia 2023 r.), a więc ten obejmujący brzmienie art. 33 § 2 u.p.e.a. nadane przez art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 2070). Od wejścia
w życie tej nowelizacji niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym stała się podstawą umorzenia postępowania egzekucyjnego określoną w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. i przestała stanowić podstawę złożenia zarzutu egzekucyjnego. Zatem postanowienie organu I instancji, w zakresie zarzutu nr 2 (braku wykonalności obowiązku) zasługiwało na uchylenie. Również zarzuty nr 3 i 4 (obejmujące prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ i zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego) nie mieściły się w katalogu art. 33 § 2 u.p.e.a. Zastosowanie zbyt uciążliwego środka jest ewentualną podstawą skargi na czynność egzekucyjną (art. 54 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Wspomniana nowelizacja wyłączyła z katalogu podstaw zarzutów również podstawę prowadzenia egzekucji przez organ niewłaściwy, co oznacza, że taką wadę postanowienia aktualnie da się zwalczać tylko skarżąc ewentualne postanowienia organu wnioskiem o stwierdzenie nieważności,
w oparciu o art. 156 k.p.a. Z naruszeniem prawa natomiast organy przyjęły, że zarzut nr 1 obejmujący określoną w art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. niewymagalność obowiązku szczepień podlegał oddaleniu. Obowiązek szczepień, wbrew ocenie organów okazał się niewymagalny, bowiem termin wymagalności szczepień oraz liczba dawek szczepionki nie zostały uregulowane w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, ale w akcie kierownictwa wewnętrznego, jakim był komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego. Zarzut (nr 1) dotyczył braku wymagalności obowiązku z przyczyn innych niż te określone w art. 33 § 2 pkt 6 lit. a i b u.p.e.a., a więc opierał się na art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. Brak wymagalności obowiązku wynikał z art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r.
o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1284, zwanej dalej u.z.z.) w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 182, poz. 1086, zwanego dalej r.o.s.1), które następnie zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 2077, zwanego dalej r.o.s.2). Termin wymagalności obowiązkowych szczepień, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych w reżimie art. 17 ust. 11 w zw. z § 5 r.s.o.1 określany był przez Głównego Inspektora Sanitarnego w Programie Szczepień Ochronnych. Podniesiono, że rozwiązanie takie okazało się niezgodne z art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 87 Konstytucji RP, co wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19 (Dz.U. z 2023 r., poz. 909). Wyrok ten wszedł w życie 12 maja 2023 r. a termin na dostosowanie regulacji do wyroku ustalono na 12 listopada 2023 r. Zgodnie z oceną Trybunału Konstytucyjnego, Program Ochrony Szczepień wydawany w formie komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego nie ma waloru aktu prawa powszechnie obowiązującego, a pomimo tego ingeruje w sferę praw jednostki. Obowiązek szczepień ochronnych mógł być uregulowany co najmniej na poziomie rozporządzenia. Termin szczepień ochronnych przesądzający o dacie wymagalności obowiązku tych szczepień oraz liczba dawek nie mogły zatem być uregulowane komunikatem organu Inspekcji Sanitarnej. W dacie orzekania przez organy przepisy poddane ocenie Trybunału Konstytucyjnego już nie obowiązywały. Znaczenie ma jednak to, że dochodzony obowiązek powstał przed 1 października 2023 r. (a więc przed wejściem w życie art. 5 pkt 1 lit. b tiret drugie w zw. z art. 23 pkt 3 ustawy z dnia 17 sierpnia 2023 r. o zmianie ustawy o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego żywienia oraz wyrobów medycznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1938, zwanej dalej nowelą), w następstwie którego nowe brzmienie art. 17 ust. 10 (nowy pkt 2a) u.z.z. wygenerowało upoważnienie ustawowe dla ministra właściwego do spraw zdrowia do wprowadzenia w drodze rozporządzenia schematu szczepienia przeciw chorobie zakaźnej obejmującego liczbę dawek i terminy ich podania wymagane dla danego szczepienia uwzględniające wiek osoby objętej obowiązkiem szczepienia), a dopiero w nowym stanie prawnym powstała legitymacja do ustalania terminów wymagalności obowiązku szczepienia na podstawie § 3 r.s.o.2. Stan prawny, determinowany powstaniem obowiązku szczepienia (tytuł egzekucyjny skierowano 12 grudnia 2022 r.) wymagał zbadania zarzutu braku wymagalności obowiązku szczepienia ochronnego wynikającego z komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 28 października 2021 r. w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na rok 2022 (Dz.Urz. Ministerstwa Zdrowia z 2021 r., poz. 85). Sąd I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do kwestionowania samego obowiązku szczepień ochronnych, który powstaje z mocy prawa (na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z.). Organy jednak nie wywiązały się z obowiązku ustalenia prawidłowego stanu prawnego, a w konsekwencji przeprowadzenia wykładni prawa i prezentacji jej wyników, co sprawiło, że zaskarżone postanowienia wydano, niezależnie od naruszeń przepisów procesowych, z naruszeniem prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 11 u.s.o. w zw. z § 5 r.s.o.1.
Z wyrokiem nie zgodził się Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny składając od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:
1) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 i 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że przepis art. 138 § 1 i 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uprawnia organ odwoławczy do uchylenia postanowienia w części, jedynie wówczas, gdy sentencja postanowienia organu I instancji została podzielona na części;
b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak jednoznacznej oceny prawnej, niespójność ocen zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz wydanie wytycznych co do dalszego prowadzenia postępowania, które w stanie faktycznym sprawy pozostają dla organu niezrozumiałe, a w konsekwencji niemożliwe do wykonania;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 i art. 151 w zw. z art. 17 ust. 11 u.z.z.
w zw. z § 5 r.s.o.1 poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowień organów obu instancji z powodu naruszenia przez organy prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 11 u.z.z. w zw. z § 5 r.s.o.1 mimo, że postanowienia nie były obarczone takim uchybieniem;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia organu II instancji pomimo tego, że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 144 k.p.a., a także
2) przepisów prawa materialnego, w postaci:
a) art. 17 ust. 11 u.z.z. w zw. z § 5 r.s.o.1 i art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że obowiązek szczepień okazał się niewymagalny;
b) § 3 ust. 1 i 2 oraz załącznika nr 1 do r.s.o.2 poprzez ich niezastosowanie do dalszej oceny wymagalności obowiązku szczepień objętych postępowaniem po utracie mocy obowiązującej przez r.s.o.1. W motywach skargi kasacyjnej stwierdzono, że
w realiach badanej sprawy przepisy r.s.o.1. oraz komunikatu GIS powinny być traktowane jeszcze jako źródła prawa korzystające ze statusu konstytucyjności, skoro data utraty mocy obowiązującej kwestionowanych przed Trybunałem przepisów przypadała na 12 listopada 2023 r. Do tego dnia organy i sądy obowiązane były stosować dotychczasowe regulacje, jako prawidłowe. A skoro organy je zastosowały, nie było podstaw do uchylenia postanowień z powodu niekonstytucyjności ich podstawy prawnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183
§ 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone
w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżony nią wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu.
Odnosząc się w pierwszej kolejności od najdalej idącego zarzutu procesowego, tj. podniesionego w punkcie 1b skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie zasługiwał on na uwzględnienie.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł wszystkie wymagane składniki uzasadnienia określone
w art. 141 § 1 p.p.s.a., w tym przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną, jej wyjaśnienie i wskazania co do dalszego postępowania, które z mocy art. 153 p.p.s.a. związały organy przy ponownym załatwianiu sprawy. Ocena ta została rozszerzona przez Naczelny Sąd Administracyjny, co będzie wymagało uwzględnienia przy ponownym załatwianiu sprawy przez organy, tak co do zasad kształtowania sentencji odpowiadającej wymogom komunikatywności oraz wykładni prawa materialnego (o czym będzie mowa poniżej); nie uzasadnia to jednak zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza ten zarzut skargi kasacyjnej, kwestionujący merytoryczną jego prawidłowość
Do uchylenia zaskarżonego wyroku nie mogły doprowadzić także podniesione
w punktach 1a i 1d skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 i 2 w zw.
z art. 144 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że przepis art. 138 § 1 i 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uprawnia organ odwoławczy do uchylenia postanowienia w części, jedynie wówczas, gdy sentencja postanowienia organu I instancji została podzielona na części oraz art. 145
§ 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia organu II instancji pomimo tego, że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 144 k.p.a.
Zaskarżone do WSA postanowienie zostało wydane w trybie przepisów postępowania egzekucyjnego w administracji i rozstrzygało sprawę zarzutów egzekucyjnych określonych w art. 34 § 3 u.p.e.a. Stosownie do art. 18 pkt 2 u.p.e.a., jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanową inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio. Regulacją znajdującą zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym są zatem m.in. odpowiednio stosowane przepisy art. 138 § 1 i 2 k.p.a.
Jak wynika z treści rozstrzygnięcia zaskarżonego do WSA postanowienia organu II instancji, w sentencji tego postanowienia organ, stosując art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., nie tylko połączył różne rozstrzygnięcia objęte art. 138 k.p.a., ale – co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest nieakceptowalne – zastosował zespół odesłań do "zarzutów", w zakresie jakich następuje uchylenie z umorzeniem postępowania I instancji bądź utrzymanie w mocy postanowienia I instancji. Z jednej strony część uchylonego postanowienia I instancji była identyfikowana za pomocą numeru zarzutu (nie wiadomo przy tym, kto i gdzie wprowadził tę numerację oraz jakie jest jej znaczenie), a z drugiej - za pomocą cytatu (jak można mniemać z pism strony zawierających zarzuty egzekucyjne).
Zasadnie zatem WSA za podstawową przyczynę uchylenia zaskarżonego postanowienia Wielkopolskiego Państwowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2024 r., nr [...] uznał naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w stopniu odpowiadającym wymogom art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Organ II instancji wykreował bowiem rozstrzygnięcie z przekroczeniem granicy jego czytelności co do poszczególnych partii rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie "odsyłanie" adresata rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu organu II instancji do lektury akt sprawy oraz obciążenie go koniecznością rekonstrukcji każdej z części postanowienia (uwzględniającej zażalenie i utrzymującej w mocy postanowienie I instancji) stanowi na tle badanej sprawy podstawę oddalenia skargi kasacyjnej.
Pomimo więc błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które akurat tego aspektu wadliwości zaskarżonego postanowienia II instancji nie eksponowało, końcowo wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę musiał zostać uznany za odpowiadający prawu. Podkreślenia bowiem wymaga, że skoro zarzut egzekucyjny, zgodnie z art. 33 § 4 u.p.e.a. identyfikuje "zakres żądania", to każde z rozstrzygnięć co do kolejnych zarzutów musi wyraźnie nawiązywać do tego właśnie zakresu, aby rozstrzygnięcia co do poszczególnych "zakresów" mogły być klarownie w toku instancji reformowane lub kasowane. Przyznana stronie postępowania administracyjnego w demokratycznym państwie prawnym szczególna pozycja procesowa, z zasadą zaufania i ograniczeniem zasady ignorantia iuris nocet, a także z ciążącymi na organie administracyjnym obowiązkami informowania i pouczania, wymagają, by rozstrzygnięcia administracyjne były tak skonstruowane, aby bez szczególnie skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych określić jakie prawo stronie przyznano lub jaki obowiązek na nią nałożono, w tym również w jaki sposób postanowienie I instancji (po jego uostatecznieniu się wskutek rozpatrzenia zażalenia) oraz postanowienie II instancji (zwłaszcza reformatoryjne lub kasatoryjne) kształtują jej sytuację prawną. Odstąpienie od tych wymogów prowadzi do oczywistej kolizji z zasadą prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.). Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastosowanie przepisów o rozstrzygnięciu w sposób prowadzący do niejasności decyzji i jej niejednoznaczności dla adresata, jest uchybieniem stanowiącym podstawę uwzględnienia skargi na taką decyzję (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1584/21, CBOSA). Zasada ta ma tym większe znaczenie, że w badanej sprawie rozstrzygano postanowieniami, co powoduje, że już rozstrzygnięcie I instancji podlega wykonaniu (w związku z niesuspensywnym charakterem zażalenia); a zatem stan praw i obowiązków w zależności od fazy administracyjnego toku instancji jest dla strony zmienny.
Odnosząc się natomiast do kwestii materialnoprawnych podniesionych w punktach 2 a i b oraz związanego z nimi zarzutu procesowego z punktu 1c skargi kasacyjnej, tj. naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 11 u.z.z. w zw. z § 5 r.s.o.1 poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowień organów obu instancji z powodu naruszenia przez organy prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 11 u.z.z. w zw. z § 5 r.s.o.1, mimo że postanowienia nie były obarczone tym uchybieniem oraz powiązanego z nim zarzutu naruszenia b) art. 17 ust. 11 u.z.z. w zw. z § 5 r.s.o.1 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne przyjęcie, że obowiązek szczepień ochronnych był niewymagalny w rozumieniu art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a., a także c) § 3 ust. 1 i 2 oraz załącznika nr 1 do r.s.o.2, poprzez ich niezastosowanie do oceny wymagalności obowiązku szczepień po utracie mocy obowiązującej przez r.s.o.1. – Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wyniku wykładni zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku, iż obowiązek poddania się szczepieniom okazał się niewymagalny. Przeciwnie, podstawy wymagalności tego obowiązku były dostateczne, co zasadnie wskazuje skarga kasacyjna. Stan prawny sprawy był delimitowany datą, w której powstał ex lege dochodzony obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym. Skierowanie tytułu wykonawczego do egzekucji miało miejsce 12 grudnia 2022 r. Z obowiązkiem zatem organy miały do czynienia jeszcze w stanie prawnym ukształtowanym przez art. 17 ust. 10 u.z.z. i § 5 r.s.o.1 w brzmieniu sprzed wejścia w życie noweli, tj. przed 1 października 2023 r. i sprzed wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego (12 maja 2023 r.). A więc to te przepisy, wymagały zastosowania (zob. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2025 r., II GSK 1690/24, CBOSA). Jak wynika z tego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych wydany na podstawie art. 17 ust. 11 u.z.z. i § 5 r.s.o.1. nie mógł być traktowany jak źródło prawa powszechnie obowiązującego. Sam jednak obowiązek szczepień wynikał, jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z art. 5 u.z.z. i powstawał ex lege. Powstanie obowiązku szczepień ochronnych pod rządami przepisów art. 17 ust. 10 u.z.z. i § 5 r.s.o.1 w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19 wymagało tylko uwzględnienia przez organy rozpatrujące zarzut egzekucyjny oparty na braku wymagalności obowiązku wykonania szczepień ochronnych (art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a.) wpływu tej niekonstytucyjności na kluczową dla obowiązku szczepień konieczność płynnej realizacji szczepień ochronnych w celu zabezpieczenia interesu publicznego, jakim jest zdrowie publiczne (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1709/23 i z dnia 20 lutego 2025 r., II GSK 1374/24, CBOSA).
Z powodu jednak wykazanych powyżej naruszeń przepisów postępowania, powodujących konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organy, wadliwość dokonanej przez WSA oceny materialnoprawnej w aktualnej fazie postępowania nie mogła przełożyć się na uwzględnienie skargi kasacyjnej, gdyż zaskarżony skargą kasacyjną wyrok, pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.