II GSK 2697/24

II GSK 2697/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Marek Krawczak
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II SA/Bk 395/24 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2024-08-27
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 511
art. 12 pkt 11
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
Dz.U. 2018 poz 2068
art. 6a , art. 10 ust. 5c i 5e
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Bk 395/24 w sprawie ze skargi Gminy J. K. na uchwałę Rady Powiatu Białostockiego z dnia 30 listopada 2023 r. nr LXXXIII/606/2023 w przedmiocie pozbawienia odcinka drogi kategorii powiatowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy J. K. na rzecz Rady Powiatu Białostockiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2024 r., (sygn. akt II SA/Bk 395/24) oddalił skargę Gminy J. K. na uchwałę Rady Powiatu Białostockiego z dnia 30 listopada 2023 r. nr LXXXIII/606/2023 w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej nr 2111B ul. Mazowieckiej w m. Księżyno.
Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął ustalenia faktyczne z których wynika:
1. W dniu 30 listopada 2023 r. Rada Powiatu Białostockiego, działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 511) oraz art. 10 ust. 5c i 5e ustawy 21 marca 1985 r.
o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.; dalej powoływana jako: "ustawa", "u.d.p.") podjęła uchwałę nr XXXIII/606/2023 w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej nr 2111B ul. Mazowiecka w m. Księżyno. W § 1 uchwały pozbawiono kategorii drogi powiatowej nr 2111B ul. Mazowieckiej w m. Księżyno (na odcinku od km 6+600 do km 8+535 o długości 1,935 km), który z mocy prawa został zaliczony do kategorii dróg powiatowych. W § 2 uchwały stwierdzono, że odcinek wymieniony w § 1 zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu Białostockiego (§ 3 uchwały). W § 4 uchwały określono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że na podstawie art. 10 ust. 5e ustawy, odcinek drogi wojewódzkiej nr 678 od km 6+600 do km 8+535 miejscowości Księżyno, o długości 1,935 km zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, gdzie z chwilą oddania go do użytkowania został pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Z chwilą wybudowania nowego odcinka drogi wojewódzkiej nr 678, tzw. obwodnicy Księżyna, dotychczasowa droga stała się trasą służącą głównie potrzebom mieszkańców Księżyna. Odcinek byłej drogi wojewódzkiej nr 678 przestał spełniać funkcję połączenia komunikacyjnego łączącego siedzibę powiatu z siedzibami okolicznych gmin i siedzib okolicznych gmin między sobą. Odcinek byłej drogi wojewódzkiej stanowi główną ulicę miejscowości Księżyno i zamyka się w obrębie gminy J. K.. Na wybudowaną obwodnicę Księżyna został przerzucony ciężar połączenia między gminami powiatu białostockiego. Zgodnie z art. 6a ustawy, do dróg powiatowych zalicza się drogi stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin
i siedzib gmin między sobą. Odcinek byłej drogi wojewódzkiej nr 678 nie ma takiego charakteru. W związku z powyższym postanowiono pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek byłej drogi wojewódzkiej nr 678 od km 6+600 do km 8+535 odcinek o dł. 1,935 km w miejscowości Księżyno i zaliczyć ją do kategorii dróg gminnych.
2. Gmina J. K. wniosła do sądu administracyjnego skargę na tę uchwałę. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że w sprawie nie zostały spełnione konieczne przesłanki prawne do dekategoryzacji drogi a sama wola organu nie jest wystarczająca. Zdaniem Gminy uchwała została podjęta, bo rada powiatu chciała pozbyć się problematycznej drogi celem uniknięcia wydatków związanych z jej utrzymaniem i przerzuceniem tych wydatków na gminę.
Gmina stwierdziła, że droga nie spełnia przesłanek uznania jej za drogę gminną, gdyż nie jest wykorzystywana jedynie na miejscowe potrzeby, nie ma jedynie lokalnego znaczenia. Przedmiotowa droga stanowi odcinek łączący inne drogi powiatowe ze sobą i stanowi element większej sieci dróg powiatowych. Powołując się na wyrok wydany w sprawie III SA/Wr 1005/21 gmina podniosła, że warunkiem zaliczenia drogi publicznej do kategorii drogi powiatowej jest, aby stanowiła ona połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Przy czym wymóg ten spełniają nie tylko drogi stanowiące "proste" połączenie miast, ale także odcinki prowadzące do tych dróg. Uzasadniony jest zatem pogląd o możliwości uznania za drogę łączącą siedziby gmin, tj. drogę powiatową, jedynie odcinków drogi, która łącznie z pozostałymi jej fragmentami umożliwia dojazd do siedzib sąsiadujących gmin. Wystarczającym jest zatem aby dany odcinek stanowił element "drogi" stanowiącej połączenie między siedzibami gmin. Zdaniem gminy bezzasadna jest przy tym argumentacja, że ruch przeszedł na drogę wojewódzką, gdyż ustawodawca zasadniczo nigdzie nie określił, by natężenie ruchu pojazdów było przesłanką kwalifikującą jakąś drogę jako powiatową czy gminną. Gmina podniosła, że w obszarze powiatu szereg kierowców z przedmiotowej drogi korzysta w celu ominięcia właśnie drogi wojewódzkiej, przemieszczając się między różnymi gminami - w szczególności gminami (...) - co z pewnością nie kwalifikuje tej drogi jako mającej jedynie znaczenie lokalne.
Gmina wskazała, że przedmiotową uchwałą przerwano sieć dróg powiatowych. Jak wynika z mapy dróg powiatowych droga ta de facto łączy drogi powiatowe 1500B, 1549B i 1546B w jedną spójną całość pozwalając na utrzymanie połączenia między siedzibami gmin i siedzibą powiatu. Pozbawienie jej tej kategorii sprawia, że między tymi odcinkami powstaje przerwa, co zaburza gospodarkę drogową na danym obszarze. Jednocześnie działanie to de facto oddelegowuje utrzymanie połączenia między wspomnianymi siedzibami gmin i powiatu na drogę gminną - która z definicji nie może takiej funkcji pełnić.
Biorąc pod uwagę to, że zasadniczo organ przy kaskadowej dekategoryzacji dróg powinien stosować definicję dróg publicznych w sposób negatywny, to zarzucono także, że uzasadnienie uchwały nie wypełnia tych wymagań. W dalszej kolejności Gmina podniosła, że do kaskadowej dekategoryzacji nie powinno dojść
z uwagi na brak zastępczego odcinka drogi jaki otrzymał bądź wybudował powiat, który pozwalałby na dekategoryzację ul. Mazowieckiej. Droga wojewódzka zrealizowana w 2018 r. skutkowała przekazaniem na rzecz powiatu ul. Mazowieckiej - która od tego czasu funkcjonowała jako powiatowa droga nr 2111B. Od dnia przekazania drogi powiatowi stan tych dróg nie uległ zmianie. Powiat dokonał jedynie remontu tej drogi - nie zmieniła się jednak jej struktura czy przebieg. W takich okolicznościach, zdaniem Gminy, niezrozumiałym jest obecnie przekazywanie tej drogi w trybie kaskadowym bez uprzedniej realizacji inwestycji drogowej.
Zdaniem gminy z treści art. 10 ust. 5 ustawy wynika, że odcinek drogi przekazywanej traci swój status drogi wyższej kategorii z chwilą oddania do użytkowania odcinka nowej drogi. Regulację tę stosuje się odpowiednio do przekazywania dróg wojewódzkich i powiatowych. Stąd w ocenie skarżącej Gminy działanie organu powinno być podyktowane przekazaniem mu drogi wyższej kategorii, a nie oderwane od tej czynności. Zdaniem Gminy w uzasadnieniu dekategoryzacji drogi przekazaniem na rzecz powiatu drogi wojewódzkiej w 2018 r. nie sposób doszukać się kwalifikacji czasowej – "przekazania do użytkowania" drogi wyższej kategorii, która wywoływałaby ten łańcuch uchwał. Natomiast gdyby uznać, że do zmiany kategorii doszło z uwagi na realizację inwestycji należy wskazać, że nie powstał żaden "nowy odcinek" drogi, który mógłby uzasadniać przekazanie drogi na rzecz gminy. Na drodze tej w dalszym ciągu nie wykonano oznakowania poziomego. Nie uzyskano także zatwierdzonej stałej organizacji ruchu. Nie pozwala to na uznanie że przedmiotowa droga została ukończona. Podkreślono, że Gminie nigdy nie zostało okazane potwierdzenie oddania przedmiotowej drogi do użytkowania. Budzi to szereg wątpliwości, choćby w zakresie tego czy faktycznie ta budowa została ukończona i czy powiat nie stara się przekazać drogi przedwcześnie, jeszcze przed jej ostatecznym ukończeniem i zatwierdzeniem wszelkich formalności. Jednocześnie Gmina obawia się, że w ramach tej inwestycji wystąpiły jakieś trudności, których Powiat nie ujawnia, a które skutkują brakiem ww. dokumentacji - które to chce "przerzucić" obecnie na Gminę, podobnie ma się to do kwestii kosztów ukończenia tej inwestycji.
Nie zgodzono się także ze stanowiskiem, że przedmiotowy odcinek jest elementem połącznia między miastami będącymi siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. W rzeczywistości utracił on swoją rolę użytkową
i funkcjonalną w układzie transportowym, tj. charakter drogi powiatowej. Przekazany odcinek drogi nie stanowi połączenia miast będących siedzibami powiatów
z siedzibami gmin, jak również nie stanowi połączenia siedzib gmin między sobą. Odcinek drogi, który stał się drogą gminną pełni wyłącznie funkcje uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom. W ocenie charakteru drogi istotne jest znaczenie, funkcja podstawowa jaką komunikacyjnie można przypisać określonej drodze. Z samego faktu, że istnieje możliwość fakultatywnego przedostania się tą drogą do siedziby powiatu, nie sposób wyprowadzić wniosku o utrzymaniu powiatowego charakteru tego odcinka. Nie jest też tak, że przedmiotowy odcinek łączy inne drogi powiatowe ze sobą, a podjęta uchwała przerywa sieć dróg powiatowych i zaburza gospodarkę drogową.
Końcowo podkreślono, że wymieniony w uchwale odcinek drogi nie spełnia wymagań zaliczenia go do kategorii dróg powiatowych określonej wart. 6a ust. 1 ustawy. Lokalizacja i przebieg spornego odcinka drogi wskazują, że jego znaczenie komunikacyjne ograniczone zostało do lokalnego i służy obecnie miejscowym potrzebom, co jest z kolei przesłanką do zaliczenia przedmiotowego odcinka drogi do kategorii drogi gminnej art. 7 ust. 1 ustawy, a uchwała w tym zakresie jest zgodna z prawem.
3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w przywoływanym na wstępie wyrokiem z 27 sierpnia 2024 r. orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.
z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.)
Uzasadniając powyższe stanowisko Sąd I instancji podkreślił, że podstawę prawną działania organu stanowiły przepisy art. 10 ust. 5c i 5e ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa).
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że legitymacja skargowa Gminy w sprawie nie budzi wątpliwości. Gmina wniosła skargę w trybie art. 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 107 ze zm.). Zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza zarówno powiększenie zasobu własności gminy (zwiększenie jej majątku), jak i automatycznie wiąże się
z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi. Okoliczność ta w pełni uzasadnia istnienie interesu prawnego Gminy w sprawie, który zdaniem Gminy został naruszony. Oznacza to, że Gmina jest podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi.
Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że kwestionowana uchwała stanowi następstwo uruchomienia trybu "kaskadowego" przekazania drogi, który znajduje zastosowanie w przypadku zastępowania określonego odcinka drogi odcinkiem nowo wybudowanym. Tryb ten polega na tym, że odcinek drogi określonej kategorii, zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, staje się drogą kategorii niższej. I tak, jeśli odcinek drogi krajowej zastępowany jest nowo wybudowanym odcinkiem drogi, to odcinek stary staje się z mocy ustawy z chwilą oddania do użytku nowego odcinka drogi krajowej - odcinkiem drogi wojewódzkiej (art. 10 ust. 5 ustawy). To samo dotyczy dróg wojewódzkich (art. 10 ust. 5e ustawy) oraz powiatowych (art. 10 ust. 5f ustawy).
Regulacja dotycząca kaskadowej dekategoryzacji dróg poddana była badaniu przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 26 maja 2015 r. (sygn. akt KP 2/13), nie zakwestionował zgodności z Konstytucją tej regulacji. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że przesłanki pozbawienia kategorii drogi powiatowej zostały spełnione a zaskarżona uchwała została w sposób wystarczający uzasadniona.
Odnosząc się do stanowiska skarżącej Gminy, które zmierza do podważenia
w ogóle zasadności zastosowania trybu kaskadowego w sprawie z tego powodu, że zdaniem Gminy, nie można doszukać się kwalifikacji czasowej przekazania do użytkowania drogi wyższej kategorii, która wywoływałby skutek w postaci łańcucha uchwał, Sąd I instancji powtórzył za Organem i zgodził się z nim, że kwestionowana uchwała została podjęta nie z uwagi na wybudowanie nowego odcinka drogi powiatowej, ale jako konsekwencja powstania starodroża drogi wojewódzkiej. Jednocześnie podniósł, że ustawa o drogach publicznych nie wskazuje terminu
w jakim rada powiatu może podjąć uchwałę o dekategoryzacji drogi w trybie kaskadowym, wcześniej przekazanej powiatowi w trybie art. 10 ust. 5a ustawy. Stąd twierdzenie o braku możliwości doszukania się kwalifikacji czasowej przekazania do użytkowania drogi wyższej kategorii, która wywoływałby skutek w postaci łańcucha uchwał nie ma znaczenia w sprawie.
W opinii Sądu I instancji w sprawie została spełniona przesłanka formalna dotycząca poinformowania wójta o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem. Z akt sprawy wynika, że taka informacja została skierowana przez zarząd powiatu białostockiego do wójta gminy J. K. w piśmie z 6 sierpnia 2019 r., a więc bez wątpienia z zachowaniem terminu.
Odnośnie do przesłanki dotyczącej proporcjonalności Sąd I instancji stwierdził, że wbrew zarzutom skargi przesłanka ta została w sprawie wykazana. W § 1 uchwały zawarto zapis, że pozbawia się kategorii drogi powiatowej (...) o długości 1,935 km.
Z uzasadnienia uchwały wynika natomiast, że na podstawie art. 10 ust. 5e ustawy odcinek drogi wojewódzkiej nr 678 (...) o długości 1,935 km zastąpiono nowo wybudowanym odcinkiem drogi, gdzie z chwilą oddania go do użytkowania został pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi powiatowej.
Z powyższego wynika, że odcinek drogi powiatowej przeznaczony do pozbawienia jej kategorii jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez powiat
i zaliczonej do kategorii dróg powiatowych. Dodatkowo wskazać należy, że w piśmie z 29 lutego 2024 r. Powiatowy Zarząd Dróg w Białymstoku wskazał, że odcinek starodroża drogi wojewódzkiej nr 678 ul. Mazowieckiej w Księżynie, zaliczony do kategorii dróg powiatowych, mocą decyzji pozwolenia na użytkowanie wydanej przez WINB, posiada taką samą długość wynoszącą 1,935 km, co pozbawiony odcinek drogi powiatowej kwestionowaną uchwałą. Pismo to stanowiło odpowiedź na zapytanie Wójta Gminy J. K.z 24 stycznia 2024 r. dotyczące wskazania jaki odcinek drogi został zrealizowany w ramach inwestycji powiatu, bądź jaki odcinek drogi wojewódzkiej został przekazany powiatowi, co umożliwiłoby zastosowanie procedury kaskadowej dekategoryzacji drogi. Zachowana zatem została zasada proporcjonalności wyrażona w art. 10 ust. 5c ustawy.
Sąd I instancji podkreślił, że z punktu widzenia treści art. 10 ust. 5c w zw. z art. 6a ust. 1 ustawy, jedynym elementem definiującym drogę powiatową jest to aby stanowiła ona połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin
i siedzib gmin między sobą. W sprawie istotne jest, że na skutek wybudowania obwodnicy Księżyna to aktualnie obwodnica stanowi podstawowe połączenie siedziby miasta powiatowego z siedzibami gmin lub siedzib gmin między sobą.
W ocenie WSA jak wynika ze szkicu sytuacyjnego stanowiącego załącznik do uchwały a także z dołączonego przez Sąd do akt sprawy wydruku z Google maps, przedmiotowa droga przebiega wyłącznie przez obszar jednej miejscowości - Księżyno. Droga ta łączy dwa punkty leżące w granicach tej miejscowości, jej początek i koniec. Nie stanowi ona żadnego ciągu komunikacyjnego. Tym ciągiem komunikacyjnym jest obwodnica. Droga jest na uboczu tego ciągu komunikacyjnego. Korzystanie z niej możliwe jest poprzez rozjazdy znajdujące się na wjeździe
i wyjeździe z Księżyna. Droga ta zaczyna swój bieg i kończy na obwodnicy Księżyna, która obecnie jest drogą wojewódzką nr 678. Bezpośrednio tą drogą nigdzie poza Księżyno się nie dojedzie. Droga ta służy miejscowym, lokalnym potrzebom.
Odnosząc się do stanowiska skarżącej Gminy, że przedmiotowa droga nie może być uznana za lokalną bo łączy inne drogi powiatowe i jest elementem większej sieci dróg powiatowych, Sąd I instancji wskazał, że aby zweryfikować to twierdzenie Sąd dołączył do akt sprawy mapę układu dróg powiatowych powiatu białostockiego. Z mapy tej istotnie wynika, że przedmiotowa droga jest elementem sieci dróg powiatowych. Droga ta jednak nie jest w ciągu komunikacyjnym dróg powiatowych. Sąd stanął na stanowisku, że wynikający z art. 6a ust. 1 ustawy, wymóg połączenia siedzib powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą nie może być uznany za spełniony, skoro aby sporną drogą dojechać poza Księżyno koniecznym jest, aby po zakończeniu jej biegu korzystać z obwodnicy lub z dojazdu do dróg powiatowych Przyjęcie przeciwnego założenia oznaczałoby, że w istocie każdy odcinek drogi, którego początek i koniec łączy się z obwodnicą lub
z innymi drogami powiatowymi nie stanowiąc ciągu tych dróg, należałoby uznać za spełniający kryteria drogi powiatowej. Zdaniem Sądu I instancji, nie wystarczy dla możliwości uznania, że dana droga jest drogą powiatową, aby stanowiła ona jakikolwiek element "drogi" stanowiącej połączenie między gminami.
4. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Skarżąca gmina, wnosząc o uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, ewentualnie wobec uznania sprawy za dostatecznie wyjaśnioną stwierdzenie nieważności uchwały nr LXXXIII/606/2023 Rady Powiatu Białostockiego w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej Nr 2111B ul. Mazowiecka w m. Księżyno, gm. J. K. w całości, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1). Naruszenie prawa materialnego tj. art. 10 ust. 5c w związku z art. 6a ust. 1
i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną ich wykładnię,
a w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że droga powiatowa Nr 2111B ul. Mazowiecka w m. Księżyno, gm. J. K., wskazana w uchwale, nie spełnia kryteriów drogi powiatowej i pozbawienie kategorii drogi powiatowej odcinka drogi, co do którego nie zachodzą przesłanki do zaliczenia jej do kategorii drogi gminnej, w sytuacji gdy droga powiatowa spełnia nadal definicję drogi powiatowej
i taką pozostaje nie tracąc swojego charakteru;
2). Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie, że wyżej opisana uchwała została podjęta prawidłowo pomimo tego, że została ona podjęta z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, a także przy dowolnej ocenie materiału dowodowego prowadzącego do ustalenia, że droga powiatowa Nr 2111B ul. Mazowiecka nie spełnia kryteriów drogi powiatowej oraz nie jest w ciągu komunikacyjnym dróg powiatowych i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co doprowadziło do przyjęcia, że Rada Powiatu Białostockiego w sposób prawidłowy pozbawiła w/w drogę kategorii drogi powiatowej;
3). Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku skargi w całości i oddalenie skargi w całości, podczas gdy istniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w trybie art. 147 § 1 p.p.s.a.
W uzasadnieniu Skarżąca przedstawiła argumenty mające wskazywać na zasadność zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
5. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.) Sąd jest więc związany podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego albo procesowego.
W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach, wyznaczonych przez stronę skarżącą poprzez sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
6. Podkreślić trzeba, iż skarga kasacyjna jest odrębnym od skargi do Sądu I instancji i dodatkowo wysoce sformalizowanym środkiem prawnym, który musi spełniać ustawowe wymogi, w tym wymogi co do jego poprawnej konstrukcji, wskazane w art. 174-176 p.p.s.a., a nadto skierowanym do Sądu II instancji, a nie do Sądu I instancji. Zaakcentować należy, iż w przeciwieństwie do zarzutów zawartych w skardze do Sądu I instancji, zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej są dla Sądu II instancji wiążące i muszą one być skierowane wobec zaskarżonego wyroku WSA,
a nie tak jak skarga do WSA wobec aktu organu. Z tego również powodu ustawodawca wprowadził przymus adwokacko-radcowski przy jej sporządzeniu. Ponadto zarzuty kasacyjne muszą precyzyjnie wskazywać przepisy, których naruszenie stanowi podstawę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź
w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie podstaw kasacyjnych rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, naruszonych, według skarżącego kasacyjnie, przez sąd pierwszej instancji. Polega to na wskazaniu konkretnych jednostek redakcyjnych konkretnych aktów prawnych. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej, zamkniętej całości, a składa się z artykułów, paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu
i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1743/18).
Ponadto należy podkreślić, że przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje, że do naruszenia prawa materialnego dojść może na skutek błędnej wykładni lub poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Biorąc pod uwagę konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie odnoszącym się do naruszenia prawa materialnego koniecznym jest przypomnienie, że błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny pierwszej instancji, co - aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony - wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Natomiast zarzut błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego - aby był skuteczny - musi zostać oparty na wykazaniu, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Dla prawidłowego odczytania zakresu zarzutu, zarzut skargi kasacyjnej winien być uzasadniony. W tym kontekście skarga kasacyjna nie odpowiada powyższym wymogom.
7. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była uchwała Rady Powiatu Białostockiego z dnia 30 listopada 2023 r. nr LXXXIII/606/2023 w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej nr 2111B ul. Mazowieckiej w m. Księżyno.
Podstawę prawną powyższej uchwały stanowił art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych. Przepis ten przewiduje możliwość pozbawienia kategorii drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej o którym jest mowa w ust. 5a art. 10 tej ustawy. Przepis ten jest częścią regulacji zawartej m.in.
w art. 10 ustawy o drogach publicznych, określającej kwestię pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii i stanowi wyraz założonej przez ustawodawcę alokacji dróg zgodnie z ich funkcją w sieci dróg i zgodnie z podziałem na drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne.
8. Skarga kasacyjna Spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych
z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej dokonuje oceny zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że co do zasady, ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany
w postępowaniu kasacyjnym.
W odniesieniu do podniesionych przez Skarżącą kasacyjnie zarzutów naruszenia prawa procesowego, należy przed wszystkim wyjaśnić, że zarzuty te, dla swojej skuteczności, wymagają wykazania, poza ich rzeczywistym wystąpieniem, także możliwego wpływu na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wykazanie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (por. np. wyroki NSA z 29 stycznia 2025 r. sygn. akt I GSK 1771/25, z 28 lutego 2025 r., sygn. akt I GSK 261/23, z 26 marca 2025 r., sygn. akt I GSK 879/22, z 27 maja 2025 r. sygn. akt II GSK 1610/21).
9. Przechodząc do oceny zasadności tych zarzutów, należy po pierwsze stwierdzić, że art. 151 p.p.s.a. i art. 147 § 1 p.p.s.a. to tzw. przepisy wynikowe, które w konsekwencji nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA: z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2547/17, z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 1029/22, z 26 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2187/24 i powołane tam orzecznictwo). Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu powinna powiązać go z zarzutem naruszenia innych, konkretnych przepisów, którym uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Tym samym zarzut oparty na naruszeniu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., należało uznać za nieusprawiedliwiony.
10. Podobnie należało ocenić zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.
Przypomnieć wypada, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postepowanie przed organami administracji publicznej, w sprawach indywidualnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnej. W sprawie, w której przedmiotem kontroli jest akt stanowienia (nie stosowania) prawa przepisy K.p.a. nie były i nie mogły być stosowane, stąd nie mogły zostać także naruszone.
11. Reasumując, Autor skargi kasacyjnej skutecznie nie podważył ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych sprawy w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W sytuacji niepodważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji, poprzez brak prawidłowo sformułowanych, czy też nieskutecznych zarzutów procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną jest związany ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez Sąd I instancji i nie ma podstaw do ich kwestionowania.
12. Nieuzasadniony jest w konsekwencji powyższego zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 10 ust. 5c u.d.p. w zw. z art. 6a ust. 1 u.d.p. i art. 7 u.d.p.
Prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że kwestionowana uchwała stanowi następstwo uruchomienia trybu "kaskadowego" przekazania drogi, który znajduje zastosowanie w przypadku zastępowania określonego odcinka drogi nowo wybudowanym odcinkiem drogi. Tryb ten polega na tym, że odcinek drogi określonej kategorii, zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, staje się drogą kategorii niższej. I tak, jeśli odcinek drogi krajowej zastępowany jest nowo wybudowanym odcinkiem drogi, to odcinek stary staje się z mocy ustawy z chwilą oddania do użytku nowego odcinka drogi krajowej - odcinkiem drogi wojewódzkiej (art. 10 ust. 5 ustawy). To samo dotyczy dróg wojewódzkich (art. 10 ust. 5e ustawy) oraz powiatowych (art. 10 ust. 5f ustawy).
Według art. 10 ust. 5c u.d.p., rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej.
Autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Tymczasem wnoszący skargę kasacyjną podał, że błędna wykładnia wskazanych przepisów polegała na "nieprawidłowym przyjęciu, że droga powiatowa Nr 2111B ul. Mazowiecka w m. Księżyno, gm. J. K., wskazana
w uchwale, nie spełnia kryteriów drogi powiatowej i pozbawieniu kategorii drogi powiatowej odcinka drogi, co do którego nie zachodzą przesłanki do zaliczenia jej do kategorii drogi gminnej, w sytuacji gdy droga powiatowa spełnia nadal definicję drogi powiatowej i taką pozostaje nie tracąc swojego charakteru". Wobec tego – tak postawiony zarzut skargi kasacyjnej nie może być uznany za skuteczny, nie można bowiem zarzucić Sądowi I instancji błędnej wykładni art. 10 ust. 5c u.d.p. w zw. z art. 6a ust. 1 u.d.p. i art. 7 u.d.p.
Przypomnieć zatem należy, że stosownie do art. 6a ust. 1 powołanej ustawy, do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin
i siedzib gmin między sobą.
Prawidłowo Sąd I instancji zatem wskazał, że z punktu widzenia treści art. 10 ust. 5c w zw. z art. 6a ust. 1 u.d.p., jedynym elementem definiującym drogę powiatową jest to aby stanowiła ona połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Zdaniem NSA, zarzut naruszenia art. 6a ust. 1 u.d.p. jest nieuzasadniony, ponieważ w świetle tego co już powiedziano, Skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, ustalonych i przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia,
z których wynika, że ulica Mazowiecka w Księżynie nie stanowi samoistnego połączenia miedzy miastami, powiatami czy gminami a kwestionowana uchwała została podjęta jako konsekwencja powstania starodroża drogi wojewódzkiej.
A zaznaczyć także należy, że Skarżąca kasacyjnie za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego próbowała zwalczyć błędne ustalenia stanu faktycznego, co nie mogło odnieść zamierzonego skutku, szczególnie jako uzasadnienie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego.
13. Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że Skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie regulacji aktu stanowienia prawa (uchwały Rady Powiatu), jego uzasadnienia i w konsekwencji argumentacji WSA, że analizowany fragment drogi utracił charakter drogi powiatowej, przejmując do obsługi ruch lokalny, w związku z wybudowaniem obwodnicy Księżyna, przy założeniu, że
w ocenie charakteru drogi istotne jest znaczenie, funkcja podstawowa, jaką komunikacyjnie można przypisać określonej drodze.
14. W świetle powyższego zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, zaś skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i tym samym na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
15. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. z zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).
Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą
z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl