II GSK 2693/21

II GSK 2693/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Janson
Joanna Sieńczyło - Chlabicz /przewodniczący/
Marcin Kamiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6310 Wytwarzanie i obrót bronią i amunicją
Hasła tematyczne
Broń i materiały wybuchowe
Koncesje
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1125/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-07-21
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę oraz oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 1, art. 134 § 1 art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 8, art. 156 § 1 pkt 2, art. 77 §, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1545
art. 24 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 13 czerwca 2019 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią,  amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym
Dz.U. 2010 nr 222 poz 1451
§ 5 ust. 1 pkt 11 i § 7 pkt 1
Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 27 października 2010 r. w sprawie pomieszczeń magazynowych i obiektów do przechowywania materiałów wybuchowych, broni, amunicji  oraz wyrobów o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym  Dz.U.2010.222.1451
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz T. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1125/21 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 lutego 2021 r. nr DZiK-IV-6611-93-1/18/B-091/2003/PP/JPe w przedmiocie cofnięcia koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie obrotu materiałami wybuchowymi, bronią i amunicją oraz wyrobami o przeznaczeniu wojskowym i policyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. oddala skargę kasacyjną T. Sp. z o.o. w W.; 4. zasądza od T. Sp. z o.o. w W. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji 610 (słownie: sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.
Wyrokiem z dnia 21 lipca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1125/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. w W. (Towarzystwo, strona, spółka, strona skarżąca) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (Minister, organ) z dnia 22 lutego 2021 r., nr DZiK-IV-6611-93-1/18/B-091/2003/PP/JPe, w przedmiocie cofnięcia koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie obrotu materiałami wybuchowymi, bronią i amunicją oraz wyrobami o przeznaczeniu wojskowym i policyjnym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 30 grudnia 2020 r oraz zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku.
Skarżąca spółka w lipcu 2018 r. zawiadomiła Komendanta Stołecznego Policji o zagubieniu w nieznanych okolicznościach broni krótkiej w postaci rewolweru sportowego TAURUS o kalibrze 5,6 mm. W maju 2019 r. Komendant Stołeczny Policji (Komendant, KSP) przeprowadził kontrolę w należącym do spółki magazynie bazowym, w którym przechowywano utraconą broń. Stwierdzono, że w miejscu tym przechowywano oraz pakowano także materiały niekoncesjonowane, takie jak wiatrówki, śrut czy kufry, a ponadto wykonywano drobne naprawy. Komendant ocenił, że spółka naruszyła § 5 ust. 1 pkt 11 i § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 27 października 2010 r. w sprawie pomieszczeń magazynowych i obiektów do przechowywania materiałów wybuchowych, broni, amunicji oraz wyrobów o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz.U. Nr 222, poz. 1451; "rozporządzenie"). Ustalono również, że zaginięcie rewolweru zostało stwierdzone przez spółkę dopiero podczas okresowej inwentaryzacji, a po raz ostatni kontakt z tą bronią miał pracownik przenoszący ją z jednej części magazynu do drugiej. Spółka nie była w stanie określić dokładnej daty zaginięcia broni. Zdaniem KSP, prawdopodobną przyczyną utraty broni mogło być przypadkowe zsunięcie się jej do kosza na odpady. Dochodzenie prowadzone w tej sprawie przez Policję (czyn z art. 263 § 4 ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny)zostało umorzone na podstawie art. 17 § 1 pkt 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (k.p.k.) w związku z brakiem danych uzasadniających popełnienie przestępstwa.
Minister decyzją z 30 grudnia 2020 r. cofnął skarżącemu udzieloną przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie decyzji z 8 maja 2003 r. koncesję na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie obrotu materiałami wybuchowymi bez magazynowania, obrotu określonymi rodzajami broni i amunicji oraz niektórymi wyrobami o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym.
Decyzją z 22 lutego 2021 r. Minister, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strony skarżącej, utrzymał w mocy ww. decyzję.
Organ w uzasadnieniu wyjaśnił, że podniesiony przez stronę skarżącą pozytywny wynik kontroli przeprowadzonej przez ministra właściwego do spraw gospodarki nie może mieć znaczenia w tej sprawie, podobnie jak wynik postępowania karnego, gdyż to ostatnie zakończyło się niewiążącym dla organu postanowieniem o umorzeniu postępowania. Minister zaznaczył, że podstawą prowadzonej wobec spółki kontroli były przepisy ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (P.p.). Organ stwierdził ponadto, że utrata broni stanowiła wynik nieprawidłowej eksploatacji magazynu materiałów koncesjonowanych, a zagubiony rewolwer mógł trafić do osoby nieuprawnionej, która może go użyć przeciwko obywatelom, stwarzając dla nich zagrożenie utraty życia lub zdrowia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podstawą wydania decyzji był art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o wykonywaniu, działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (ustawa z 13 czerwca 2019 r.), która weszła w życie 1 sierpnia 2019 r., to jest po wszczęciu postępowania administracyjnego, aczkolwiek wynik kontroli przekazano organowi w okresie obowiązywania przepisów poprzedniej ustawy z dnia 2 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (ustawa z 2 czerwca 2001 r.).
Na powyższą decyzję strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, a także zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W ocenie Sądu I instancji, nie można organowi zarzucić "luk czy wad w ustaleniach faktycznych, czy gromadzeniu dowodów". Zebrano wszelkie możliwe materiały, które są konieczne dla podjęcia decyzji, a zatem zarzuty naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) są nieuzasadnione. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zasadnie jednak podniesiono w skardze, że organ dopuścił się wadliwego zastosowania przepisów ustawy z 13 czerwca 2019 r. (ustawa nowa), a w konsekwencji ocena prawidłowo zgromadzonego materiału została przeprowadzona na podstawie nieadekwatnych do tego przesłanek. WSA w Warszawie podniósł, że do takiego wniosku nie prowadzi zastosowanie wynikającej z art. 157 ustawy z 13 czerwca 2019 r. normy intertemporalnej, gdyż ta "odnosi się do postępowań wszczętych" przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, natomiast w tej sprawie postępowanie zostało wszczęte po wejściu w życie ustawy nowej. Sąd wskazał, że w ugruntowanym orzecznictwie przyjmuje się, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest podjęcie pierwszej czynności, o której strona została zawiadomiona. W tej sprawie nastąpiło to rzeczywiście po upływie znacznego czasu od powzięcia przez organ informacji o wyniku kontroli. Sąd I instancji stwierdził, że okoliczność ta, sama w sobie, nie świadczy jeszcze o naruszeniu prawa, gdyż w tym przypadku ustawa nie ogranicza w czasie dopuszczalności uruchomienia postępowania o cofnięcie koncesji. Możliwość przesunięcia w czasie tej czynności nie pozostaje jednak bez konsekwencji dla podstaw prawnych wydanej decyzji. Sąd Wojewódzki podniósł, że należało uwzględnić, że sprawa cofnięcia koncesji dotyczy stosowania przepisów o charakterze sankcyjnym, co determinuje sposób konstruowania reguł międzyczasowych. W takich sytuacjach należy stosować zasadę "wstecznego stosowania" ustawy względniejszej dla sprawcy naruszenia prawa. W ocenie WSA w Warszawie, tego rodzaju regulacją jest przepis art. 17 ust. 3 pkt 1 uchylonej z dniem 1 sierpnia 2019 r. ustawy dawnej, a więc ustawy z 2 czerwca 2001 r. Wynika to stąd, że powyższy przepis przewiduje jedynie możliwość cofnięcia koncesji, natomiast zastosowany przez organ przepis art. art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. ustanawia obowiązek cofnięcia koncesji. Sąd I instancji podniósł także, że zasadnie skarżący wskazał, iż organ nie ujawnił, jakie konkretnie okoliczności przemawiały za tym, by zdecydować o cofnięciu koncesji, nie precyzując tego, co właściwie kryje się za ogólnikowym twierdzeniem o stworzeniu "zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa lub jego obywateli". Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia na podstawie art. 17 ust. 3 pkt 1 ustawy z 2 czerwca 2001 r. wymaga od organu szczególnej staranności przy podejmowaniu decyzji, która byłaby dla jednostki niekorzystna. Swoboda wyboru konsekwencji prawnych ustalonych faktów limitowana jest regułą proporcjonalnego karania. Nałożenie sankcji dopuszczalne jest w tym przypadku tylko wówczas, gdy okaże się to konieczne dla wyeliminowania realnego i konkretnego zagrożenia wskazanych dóbr prawnie chronionych. WSA w Warszawie wskazał, że w tym kontekście należy dostrzec, że z kategorycznymi sformułowaniami zaskarżonej decyzji o występowaniu zagrożenia dla dóbr chronionych przez ustawę koliduje "ewidentna zwłoka" w terminowym załatwieniu sprawy, a nadto – akcentowane przez skarżącego – niczym nieuzasadnione i znaczące opóźnienie już we wszczęciu postępowania. Sąd I instancji podniósł, że w ponownie prowadzonym postępowaniu należy sprawę rozpoznać w oparciu o przepis względniejszy, to jest art. 17 ust. 3 pkt 1 ustawy dawnej, rzetelnie analizując to, czy rzeczywiście skarżącemu można przypisać zachowanie wyczerpujące podstawy do cofnięcia koncesji, mając na uwadze obowiązek zachowania zasady proporcjonalności oraz uzasadniając wydaną decyzję rzetelnie i przekonująco, zgodnie z wymaganiami stawianymi przez art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, zasadzając od organu należne koszty postępowania.
IV. Skargi kasacyjne i ich zarzuty.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyła strona skarżąca oraz organ.
IV.1. Organ w skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi strony skarżącej, ewentualnie, uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego:
a) poprzez błędną wykładnię art. 157 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o wykonywaniu, działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym ("ustawy nowa"), która doprowadziła do błędnego uznania, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie – poprzez odesłanie zawarte w tym przepisie powinien stanowić art. 17 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym ("ustawa poprzednia"), ponieważ przepis ten zawierał unormowanie mniej rygorystyczne niż przyjęte przez Organ w zaskarżonej decyzji, a możliwość nałożenia sankcji na przedsiębiorcę wymaga udowodnienia przez Organ nie tylko spełnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, ale nadto wykazania, że rozstrzygnięcie Organu spełnia kryterium proporcjonalności ukarania;
b) poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 3 pkt 1 ustawy poprzedniej, będącą konsekwencją błędnej wykładni art. 157 ustawy nowej, oraz uznanie, że przepis ten ma zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy;
2. naruszenie przepisów postępowania:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 lutego 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tegoż Ministra z dnia 30 grudnia 2020 r. w sytuacji, gdy Organ wykazał, że do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego zastosował prawidłową podstawę prawną, co miało wpływ na wynik sprawy.
IV. 2. Strona skarżąca w skardze kasacyjnej zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto strona skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
a) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawa z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez nierozpoznanie sprawy w jej granicach i dokonanie przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności organu, wskutek czego Sąd nie zastosował środka określonego w ustawie, a w konsekwencji nie rozpoznał istniejących w sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji w wyniku ich wydania z rażącym naruszeniem prawa: zarówno przepisów prawa materialnego: art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym ("Ustawa") w zw. z § 7 pkt 1 oraz § 5 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 27 października 2010 r. w sprawie pomieszczeń magazynowych i obiektów do przechowywania materiałów wybuchowych, broni, amunicji oraz wyrobów o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym ("rozporządzenie") w zw. z art. 2, art. 7 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak i przepisów postępowania: zasady proporcjonalności określonej w art. 8 k.p.a.;
2) art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w stosunku do zaskarżonych decyzji jako decyzji nieważnych wskutek wydania ich z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. w zw. z § 7 pkt 1 oraz § 5 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia oraz przepisów postępowania: zasady proporcjonalności określonej w art. 8 k.p.a.;
3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku i niemożność zrekonstruowania przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy; brak dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz ograniczenie się jedynie do stwierdzenia, że Sąd nie dopatrzył się, aby organy naruszyły wskazane przepisy; brak dokonania oceny prawnej i faktycznej zarzutu skargi dotyczącego braku podstaw do uznania, że doszło do naruszenia § 7 pkt 1 oraz § 5 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia, co uniemożliwiło dokonanie oceny zasadności zapadłego wyroku w zakresie powołanych podstaw zaskarżenia;
b) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 2 Ustawy oraz § 7 pkt 1 oraz § 5 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia w zw. z art. 2, art. 7 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że niewłaściwe zastosowanie tego przepisu jako podstawy prawnej w niniejszej sprawie nie stanowi rażącego naruszenia prawa.
V. Odpowiedź na skargę kasacyjną Ministra.
Strona skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną Ministra wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
1. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
3. Wobec niestwierdzenia w postępowaniu sądowym a quo określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności, jak również przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej, zgodnie z zasadą rozporządzalności procesowej, do weryfikacji zarzutów podniesionych w skargach kasacyjnych Ministra oraz skarżącej spółki.
4. W pierwszej kolejności ocenie poddano zarzuty kasacyjne sformułowane w skardze kasacyjnej strony skarżącej.
Jednostkowa oraz zbiorcza weryfikacja powyższych zarzutów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że są one pozbawione uzasadnionych podstaw, co stanowi podstawę do oddalenia pierwszej skargi kasacyjnej (art. 184 p.p.s.a.).
4.1. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (u.13.6.2019), § 5 ust. 1 pkt 11 i § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 27 października 2010 r. w sprawie pomieszczeń magazynowych i obiektów do przechowywania materiałów wybuchowych, broni, amunicji oraz wyrobów o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (rozp.27.10.2010) oraz art. 2, 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Strona skarżąca za pośrednictwem ww. zarzutu podjęła próbę wykazania, że kontrolowany Sąd Wojewódzki na skutek "nierozpoznania sprawy" w jej granicach (art. 134 § 1 p.p.s.a.) zastosował wadliwy środek nadzoru legalnościowego (art. 3 § 1 p.p.s.a.), błędnie uchylając zaskarżoną decyzję Ministra oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu wydaną w pierwszej instancji, podczas gdy prawidłowym środkiem uwzględnienia skargi powinno być stwierdzenie nieważności powyższych decyzji jako wydanych z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 24 ust. 1 pkt 2 u.13.6.2019, § 5 ust. 1 pkt 11 i § 7 pkt 1 rozp.27.10.2010, art. 2, 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz prawa procesowego (art. 8 k.p.a.).
Zarzut powyższy podlega oddaleniu z przyczyn formalnych, albowiem strona skarżąca nie wykazała argumentacyjnie relewantnych prawnie przesłanek, które pozwoliłyby na uznanie, że przeprowadzona przez Sąd a quo weryfikacyjna wykładnia lub aplikacja wskazanych wzorców kontroli kasacyjnej mogłaby w jakimkolwiek zakresie zostać zakwalifikowana jako błędna ze względu na niedostrzeżenie wady rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), jaką miałyby być dotknięte objęte zaskarżonym wyrokiem decyzje.
W wywiedzionym zarzucie kasacyjnym (a także w jego uzasadnieniu) nie wyjaśniono lub nie przedstawiono stosownej argumentacji, z której wynikałoby, że: 1) skarżony organ dokonał oczywistego, wyraźnego i niewątpliwego naruszenia prawa w zarzucanym zakresie; 2) treść wskazanych przepisów mających zastosowanie w sprawie była jasna i jednowariantowa już na gruncie wykładni językowej; 3) pozycja normatywna lub znaczenie przepisów objętych ww. zarzutem w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia były na tyle – w sensie samoistnym lub związkowym – istotne, że ich naruszenie bezpośrednio skutkowało oczywiście wadliwym ukształtowaniem treści wydanego aktu (por. M. Kamiński, Stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego, w: Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2017, s. 569).
4.2. Negatywna weryfikacja zarzutu a.1) implikuje stwierdzenie bezzasadności zarzutów a.2) i b. zawartych w petitum skargi kasacyjnej.
Brak skutecznego wykazania błędnej weryfikacji wykładni lub zastosowania przepisów stanowiących część administracyjnej normy dopełnienia (art. 24 ust. 1 pkt 2 u.13.6.2019, § 5 ust. 1 pkt 11 i § 7 pkt 1 rozp.27.10.2010, art. 2, 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a.) pociąga bowiem za sobą bezskuteczność zarzutu naruszenia przepisów konsekwencyjnych (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wchodzących w skład sądowoadministracyjnej normy odniesienia.
4.3. Jako pozbawiony uzasadnionych podstaw oceniono także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez "wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku i niemożność zrekonstruowania przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy", a także "brak dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz ograniczenie się jedynie do stwierdzenia, że Sąd nie dopatrzył się, aby organy naruszyły wskazane przepisy; brak dokonania oceny prawnej i faktycznej zarzutu skargi dotyczącego braku podstaw do uznania, że doszło do naruszenia § 7 pkt 1 oraz § 5 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia, co uniemożliwiło dokonanie oceny zasadności zapadłego wyroku w zakresie powołanych podstaw zaskarżenia".
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z jednolitym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, może być skutecznie wskazywany jako przedmiot zarzutu kasacyjnego, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego: 1) nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych; 2) nie zawiera stanowiska sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia; 3) nie zawiera oceny prawnej sądu co do istoty sprawy, której dotyczy skarga; 4) zawiera istotne wady konstrukcyjne (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu), które sprawiają, że orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. W sprawie, której dotyczy skarga kasacyjna, Sąd a quo zrealizował w dostatecznym i wystarczającym stopniu obowiązek sporządzenia prawidłowego konstrukcyjnie uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy składowe, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., co pozwala na przeprowadzenie efektywnej kontroli kasacyjnej. Kontrolowany Sąd Wojewódzki w związku z uwzględnieniem skargi zawarł także w uzasadnieniu ocenę prawną w odniesieniu do wszystkich istotnych w sprawie elementów jej stanu prawnego i faktycznego, jak również sformułował wskazania co do dalszego postępowania. Odmiennym zagadnieniem jest natomiast merytoryczna prawidłowość sformułowanych przez ten Sąd ocen prawnych oraz wytycznych procesowych (zob. pkt 5 poniżej). Strona skarżąca kasacyjnie nie może jednak kwestionować za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. treściowej prawidłowości powyższych ocen lub wytycznych, albowiem tego rodzaju zarzuty zmierzają już do podważenia procesu lub rezultatu sądowoadministracyjnej oceny legalności wykładni lub stosowania prawa przez kontrolowane organy. Płaszczyzna merytoryczna (treściowa) oceny legalnościowej sądu administracyjnego może być natomiast weryfikowana w postępowaniu kasacyjnym jedynie za pośrednictwem zarzutów naruszenia prawa materialnego lub formalnego, których wadliwa wykładnia lub weryfikacyjne zastosowanie (niezastosowanie) przez sąd pierwszej instancji miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
5. W drugiej kolejności ocenie poddano zarzuty kasacyjne sformułowane w skardze kasacyjnej Ministra, uznając, że skarga ta jest uzasadniona, co stanowi konieczną i wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku.
5.1. Jako uzasadniony należało uznać zarzut błędnej wykładni art. 157 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o wykonywaniu, działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, której konsekwencją było wadliwe (bezpodstawne) zastosowanie art. 17 ust. 3 pkt 1 uchylonej ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym oraz niezastosowanie art. 24 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r.
5.2. Kontrolowany Sąd Wojewódzki nie dostrzegł przede wszystkim, że zgodnie z językowo jasną i jednoznaczną treścią art. 157 u.13.6.2019, w zakresie – dotyczących cofnięcia koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym – spraw administracyjnych, w których postępowanie zostało wszczęte do dnia wejścia w życie (1 sierpnia 2019 r.) nowej ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r., stosuje się przepisy dotychczasowe (uchylonej ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym), natomiast w odniesieniu do tej kategorii spraw – niezależnie od tego, że będący ich podstawą stan faktyczny powstał w okresie obowiązywania dawnego prawa (ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r.) – co do których postępowanie zostało wszczęte po dniu wejścia w życie (1 sierpnia 2019 r.) ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r., zastosowaniu podlegają przepisy nowego prawa. Regulacja ta stanowi wyraz zasady dalszego działania prawa dawnego i jest – in principio – zgodna z naczelną zasadą prawa administracyjnego intertemporalnego – tempus regit factum (zob. M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011, s. 172 i n., 197 i n., 291 i n., 534 i n., 548 i n., 557 i n.), aczkolwiek na gruncie normatywnym została ona poddana istotnemu ograniczeniu (na rzecz zasady bezpośredniego działania prawa nowego) przez wprowadzenie momentu proceduralnego (moment wszczęcia postępowania w sprawie) jako kryterium rozgraniczenia zakresów stosowania reżimów prawa dawnego i nowego.
Analiza zupełnej regulacyjnie (ustawodawca w sposób wyczerpujący uregulował zagadnienie zakresu stosowania przepisów dotychczasowych, nawiązując do kategorii "postępowań wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją do dnia wejścia w życie przepisów ustawy nowej") i podlegającej zasadzie wykładni restryktywnej treści przepisu intertemporalnego art. 157 u.13.6.2019 na tle regulacji wynikającej z art. 17 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. oraz art. 24 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. nie daje podstaw – w świetle stanu faktycznego sprawy, której dotyczy skarga – do zakwestionowania klarownego rezultatu wykładni językowej oraz podważania konstytucyjności analizowanego rozwiązania prawa międzyczasowego.
Nie jest zatem uprawniona teza Sądu Wojewódzkiego, że ww. przepis art. 157 w świetle jego językowego brzmienia reguluje tylko te "przypadki", "w których wszczęto postępowanie przed wejściem w życie ustawy dawnej" (s. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Językowa treść rozważanej regulacji intertemporalnej podlega bowiem uzupełnieniu o logiczne konsekwencje z niej wynikające (m.in. wnioski z rozumowania a contrario). Z przepisu tego jasno wynika, że prawo dawne (ustawa z dnia 22 czerwca 2001 r.) stosuje się tylko do stanów faktycznych, co do których postępowanie administracyjne zostało formalnie wszczęte do dnia 1 sierpnia 2019 r., natomiast wszystkie inne stany faktyczne (zarówno te, które zaistniały do dnia 1 sierpnia 2019 r., jak i te – co oczywiste – które zaistniały po tym dniu), co do których wszczęto postępowanie po dniu 1 sierpnia 2019 r., podlegają ocenie na podstawie prawa nowego.
5.3. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skoro postępowanie w sprawie cofnięcia koncesji zostało wszczęte (28 lutego 2020 r.) po dniu wejścia w życie nowego prawa, to zgodnie z art. 157 u.13.6.2019 – bez względu na to, że sankcjonowany stan faktyczny będący podstawą jego wszczęcia został zrealizowany w okresie obowiązywania ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. – skarżony organ był upoważniony i zobowiązany do zastosowania nowego reżimu prawnego, a zatem – wobec stwierdzenia, że w przedsiębiorstwie strony skarżącej, która prowadziła koncesjonowaną działalność w zakresie obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, doszło do zagubienia (utraty) w bliżej nieokreślonych okolicznościach broni palnej krótkiej na skutek nieprawidłowej eksploatacji (naruszającej § 5 ust. 1 pkt 11 i § 7 pkt 1 rozp.27.10.2010) magazynu bazowego materiałów koncesjonowanych, co spowodowało powstanie stanu zagrożenia porządku publicznego oraz bezpieczeństwa obywateli (w tym ich życia lub zdrowia) – do wydania decyzji na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r.
5.4. Nie można zgodzić się również z zaprezentowanym przez Sąd Wojewódzki poglądem, że w przedmiotowej sprawie może znaleźć zastosowanie zasada lex mitior agit rozumiana jako nakaz stosowania (Sąd a quo błędnie utożsamił tę zasadę z jej wariantem – lex mitior retro agit, co w przedmiotowej sprawie jest nieporozumieniem) obowiązującej w czasie naruszenia prawa ustawy, jeżeli jest ona względniejsza dla podmiotu sankcjonowanego w porównaniu z ustawą obowiązującą w momencie orzekania. Zasada ta – jako jedna z zasad prawa administracyjnego intertemporalnego – jest bowiem skierowana w pierwszej kolejności do ustawodawcy (zob. np. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., II OSK 3169/17; por. np. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach), natomiast sąd administracyjny może ją zastosować w procesie weryfikacji sądowoadministracyjnej, jeżeli brak jest regulacji intertemporalnej w zakresie stosowanych przepisów poddanych zmianie normatywnej, jeżeli regulacja ta jest niejasna, niepełna lub nieprecyzyjna, albo jeżeli zachodzi konieczność poddania tej regulacji ocenie w zakresie zgodności z zasadami konstytucyjnymi lub prawnomiędzynarodowymi. W obszarze ustawowej regulacji administracyjnoprawnej de lege lata nie obowiązują ponadto ogólne zasady prawa intertemporalnego w zakresie stosowania norm sankcyjnych na wzór art. 4 ustawy z dnia z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, natomiast reguła normatywna wynikająca z art. 189c k.p.a. (mająca zastosowanie, o ile przepis ustawy szczególnej nie stanowi inaczej) nie odnosi się do administracyjnych sankcji (kar) niepieniężnych, a zatem odwoływanie się do niej w przedmiotowej sprawie musi być uznane za wadliwe.
5.5. Pozbawione znaczenia prawnego w przedmiotowej sprawie są również argumenty związane z rzekomą intencjonalnością działania Ministra w zakresie odraczania momentu wszczęcia postępowania lub przedłużania jego trwania. Niezależnie bowiem od niewykazania zasadności tego rodzaju twierdzeń, trzeba zwrócić uwagę stronie skarżącej, że nie podjęła ona formalnych działań w celu ustalenia stanowiska organu co do terminu planowanej kontroli działalności koncesjonowanej w związku z pismem z dnia 17 lipca 2018 r. zawiadamiającym o utracie broni palnej krótkiej (kontrola ta odbyła się ostatecznie w maju 2019 r.) oraz ewentualnego terminu wszczęcia postępowania (co nastąpiło 28 lutego 2020 r.), jak również nie kwestionowała długotrwałości prowadzonego postępowania za pośrednictwem ponaglenia lub skargi na bezczynność.
5.6. Na zakończenie prowadzonych rozważań weryfikacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny uważa za konieczne, aby podkreślić, że – niezależnie od przyjętego prawidłowo przez Ministra wyboru reżimu normatywnego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy cofnięcia koncesji – ocena Sądu Wojewódzkiego w zakresie kryterium "względności" przepisów dotychczasowych dla stronie skarżącej budzi wątpliwości. Zestawienie treści przepisów art. 17 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. oraz art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. uzasadnia bowiem twierdzenie, że z samego faktu zmiany formuły kompetencyjnej orzekania w sprawie cofnięcia (kompetencja fakultatywna została zastąpiona kompetencją obligatoryjną) oraz modyfikacji językowego ujęcia przesłanek materialnoprawnych cofnięcia nie wynikają jeszcze żadne bezpośrednie wnioski co do tego, która z porównywanych regulacji byłaby w procesie jej stosowania bardziej korzystna dla tej strony. Po pierwsze bowiem, użycie formuły uznaniowej w art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. znacznie zwiększa zakres swobody orzeczniczej organu, co niewątpliwie wpływa ograniczająco na zakres legalnościowej kontroli sądu administracyjnego. Po drugie – co miało istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie – zastąpienie przesłanki zagrożenia bezpieczeństwa obywateli (art. 17 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r.) przesłanką zagrożenia porządku publicznego (art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r.) nie zmieniło sytuacji prawnej strony skarżącej, gdyż ta druga przesłanka – jako zakresowo szersza – zawiera w sobie przesłankę pierwszą, do której odwołał się skarżony organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie nowej ustawy.
5.7. Uwzględnienie ww. zarzutu naruszenia prawa materialnego skutkowało uznaniem zasadności zarzutu naruszenia przepisów konsekwencyjnych w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a.
6. Mając na względzie argumenty przemawiające za zasadnością skargi kasacyjnej Ministra oraz uznając, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona dla potrzeb jej przejęcia do rozstrzygnięcia merytorycznego, uznano, że zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz oddalenia skargi (art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a.).
7. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 184 i art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 i art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.
-----------------------
2