II GSK 269/09

II GSK 269/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-01-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-03-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Pryca
Krystyna Anna Stec /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Myślińska
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1560/08 - Wyrok WSA w Warszawie z 2008-10-30
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 116 poz 1206
art. 8, art 11, art 24, art 26, , art 7
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju
Dz.U. 2004 nr 207 poz 2117
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu  Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006"
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 105 par 1, art 123
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 145 par 1 pkt 1 lit a), art 188, art 134 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Maria Myślińska sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 1560/08 w sprawie ze skargi T.G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dofinansowania projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2008 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz T.G. 337 (trzysta trzydzieści siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę T.G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania dofinansowania realizacji projektu w zakresie działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Żywnościowego oraz Rozwój Obszarów Wiejskich 2004 – 2006".
Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że T.G. (skarżący), w dniu 16 kwietnia 2007 r. złożył w D. Oddziale Regionalnym w W. wniosek o dofinansowanie realizacji projektu - budowy dwóch budynków gospodarczych - w ramach Działania 1.1. "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006".
Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. umorzył postępowanie w sprawie wniosku skarżącego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., wyjaśniając, że dla Działania 1.1. dla województwa dolnośląskiego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ustalił pulę środków w wysokości 9.466.972 zł. Organ I instancji stwierdził, że w ramach dostępnego limitu wydano decyzje o dofinansowaniu, a następnie z wnioskodawcami, którzy otrzymali te decyzje, zostały podpisane umowy. O kolejności przyznawania środków decydował dzień, w którym wniosek stał się kompletny i poprawny pod względem formalnym. W przypadku wniosków z tą samą datą kompletności pierwszeństwo określał wcześniejszy numer uzyskany w losowaniu.
Organ wyjaśnił, że do wnioskodawcy wystąpiono w dniu 24 lipca 2007 r. o uzupełnienie wniosku, który został uzupełniony w dniu 2 sierpnia 2007 r.
Prezes ARiMR utrzymał powyższą decyzję w mocy podając, że zgodnie z ogłoszeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Prezesa ARiMR z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie naboru wniosków o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Działania 1.1. "wnioski złożone w terminie zostaną poddane losowaniu, które ustali kolejność ich weryfikacji w poszczególnych Oddziałach Regionalnych ARiMR. W przypadku, gdy wniosek będzie wymagał dokonania poprawek lub uzupełnień, ARiMR poinformuje o tym wnioskodawcę, a kolejność zostanie zmieniona, zgodnie z datą dostarczenia ostatniej poprawki lub uzupełnienia, uwzględniając pierwszeństwo wniosków, które od początku były poprawne i kompletne". Zgodnie z zasadami Programu, środki finansowe przyznawane są na wnioski, które w pierwszej kolejności uzyskały status kompletności i poprawności, a wnioski przyjmowane są do realizacji w ramach dostępnych środków. W D. Oddziale Regionalnym zostało złożonych ogółem 527 wniosków, z tego zakwalifikowano do losowania wnioski spełniające kryteria wynikające z ogłoszenia, które odbyło się 23 maja 2007 r. Wniosek skarżącego został wylosowany w poz. 246. Wnioski, które zweryfikowano pozytywnie przed wnioskiem skarżącego, wyczerpały limit środków dla województwa dolnośląskiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę T.G., uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego a przy jej wydaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, ąe sprawy związane z przyznawanie pomocy, w sektorze, którego sprawa dotyczy reguluje ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.), zwana dalej ustawą o NPR - w szczególności art. 26 tej ustawy oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. Nr 207, poz. 2117 ze zm.), zwane dalej też rozporządzeniem MRiRW z 8 września 2004 r.
Co do charakteru prawnego orzeczenia wydawanego na podstawie art. 26 ustawy o NPR, WSA powołał uchwałę NSA podjętą w składzie 7 sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. (sygn. akt II GPS 3/06), która dotyczyła procedury w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", i uznał, że również w tej sprawie postępowanie jest dwuetapowe. Pierwszy etap, zakończony dla strony pozytywnym władczym rozstrzygnięciem w formie decyzji administracyjnej, umożliwia jej przejście do etapu drugiego - zawarcia umowy określającej warunki dofinansowania.
Sąd zwrócił uwagę, że procedura uzyskania pomocy uregulowana została w rozporządzeniu MRiRW z dnia 8 września 2004 r. Szczegółowe zasady rozpatrywania wniosków o dofinansowanie realizacji projektu i wniosków o płatność są określone w procedurach ARiMR zatwierdzonych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Sąd stwierdził, że procedura składania wniosków oraz ich weryfikacji została określona w ogłoszeniu wydanym wspólnie przez MRiRW oraz ARiMR. Ogłoszenie to informowało, że wnioski można składać w dniu 16 kwietnia 2007 r. i złożone w tym dniu zostaną poddane losowaniu, które ustali kolejność ich weryfikacji. Wobec braku kompletności wniosku skarżącego organ wezwał go do uzupełnienia wniosku oraz wyjaśnienia w zakresie wskazanym w wezwaniu. Sąd podkreślił, że wskazane powyżej procedury oraz kodeks postępowania administracyjnego nie wymagają wydawania odrębnego rozstrzygnięcia, w następstwie stwierdzonych podczas weryfikacji braków wniosku, wszczynającego postępowanie administracyjne.
Za nieuzasadniony uznał Sąd zarzut skarżącego o braku jasności w wyborze wniosków. Zdaniem Sądu przyjęta metoda losowania jest przejrzysta i gwarantuje bezstronność w wyborze wniosków.
Sąd stwierdził ponadto, że w rozpoznawanej sprawie, w momencie gdy pula środków została wyczerpana prowadzenie postępowań w sprawie przyjęcia do realizacji wniosków o przyznanie dofinansowania stało się bezprzedmiotowe i organ prawidłowo takie postępowanie umorzył. Wobec tego brak było, zdaniem Sądu, podstaw do wydania negatywnej decyzji merytorycznej. Sąd podkreślił, że o umorzeniu zdecydowała pozycja wniosku skarżącego, ustalona w drodze losowania oraz kompletność wcześniejszych wniosków skierowanych do realizacji w pierwszej kolejności. Nawet zatem gdyby wniosek skarżącego był kompletny, postępowanie zakończyłoby się wydaniem decyzji umorzeniowej z powodu wyczerpania środków w oddziale regionalnym.
Za niezasadne Sąd uznał naruszenie art. 9 k.p.a. Sprawa, w ocenie Sądu, została wnikliwie wyjaśniona, a reguły postępowania przy przyjmowaniu wniosków oraz ustalana kolejności ich weryfikowania podane zostały do publicznej wiadomości wszystkich zainteresowanych w postaci ogłoszenia.
T.G. skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie tego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie skargi w całości tj. uchylenie w całości decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] marca 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora D. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] listopada 2007 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię przepisu art. 26 ust. 2 ustawy o NPR oraz ust. 3.1.1. rozporządzenia MRiRW z 8 września 2004 r. polegającą na uznaniu, że:
a) wyczerpanie dostępnych środków w ramach tego programu powodowało konieczność umorzenia postępowania wszczętego złożonym przez skarżącego wnioskiem, bez potrzeby jego merytorycznego rozpoznania i wydawania na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR decyzji o przyznaniu skarżącemu wnioskowanego dofinansowania, podczas gdy z przepisów tych wyraźnie wynika, iż postępowanie w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach sektorowych programów operacyjnych składa się z dwóch etapów, z których pierwszy polega na merytorycznym rozpoznaniu wniosku przez instytucję zarządzającą lub wdrażającą, stosownie do przyjętego systemu realizacji i zawsze musi kończyć się wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia (decyzji administracyjnej) na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR, drugi zaś etap następuje po pozytywnym dla strony rozstrzygnięciu pierwszego etapu i polega na zawarciu umowy określającej warunki dofinansowania danego projektu (art. 26 ust. 5 ustawy o NPR) – wyczerpanie puli dostępnych środków skutkować zatem może jedynie sytuacją niezawarcia ze stroną umowy, w żaden jednak sposób nie zwalnia organu od obowiązku merytorycznego rozpoznania wniosku strony i zakończenia I etapu wydaniem merytorycznej decyzji administracyjnej;
b) podjęte na gruncie przepisu ust. 3.1.1. Działanie 1.1. "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" ppkt 3 działanie organu administracji (instytucji zarządzającej lub wdrażającej), polegające na stwierdzeniu w toku wstępnej weryfikacji wniosku jego niekompletności lub nieprawidłowości w jego wypełnianiu i wezwaniu wnioskodawcy na piśmie w terminie 14 dni do uzupełnienia wniosku nie wymaga wydania odrębnego w tym zakresie rozstrzygnięcia w formie zaskarżalnego postanowienia, podczas gdy zdaniem skarżącego taki akt działania organu powinien właśnie przybrać taką formę, gdyż w pełni wyczerpuje przesłanki wskazane w art. 123 § 2 kpa (dotyczy poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania i nie rozstrzyga jeszcze o istocie sprawy),
II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego,
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ odwoławczy przepisów:
- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy w zakresie ustalenia, które konkretnie wnioski i z jakimi numerami porządkowymi uzyskanymi po losowaniu uzyskały dofinansowanie, a w szczególności czy rzeczywiście - jak twierdziły organy - nie były to wnioski z numerami wyższymi niż wniosek skarżącego, przez co uznanie przez organ wniosku skarżącego za niekompletny (niezależnie od oceny czy uznanie to miało uzasadnione podstawy) rzeczywiście mogło pozbawić skarżącego realnej szansy na uzyskanie dofinansowania i co mogło mieć bezpośredni wpływ na sposób rozstrzygnięcia jego sprawy, a także załatwienie tej sprawy w sposób sprzeczny z słusznym interesem skarżącego poprzez uznanie wniosku skarżącego za niekompletny, podczas gdy w toku postępowania odwoławczego i sądowego skarżący ten fakt kwestionował,
- art. 8 i 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli,
- art. 11 k.p.a. poprzez niewyczerpujące odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu, a dotyczących zwłaszcza dokonanej przez organ oceny o niekompletności wniosku skarżącego,
- art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące ustosunkowanie się do zebranych w toku postępowania dowodów i niepełne przeprowadzenie postępowania dowodowego,
- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem T.G., mimo braku ku temu podstaw prawnych, albowiem fakt wyczerpania puli środków nie zwalniał organu od merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego w ramach I etapu procedury i wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR, lecz jedynie powodował niemożliwość zawarcia z nim finalnej umowy o dofinansowanie jego projektu (o ile oczywiście uzyskałby on po I etapie pozytywne rozstrzygnięcie)
- art. 107 § 3 i art. 139 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu,
- art. 123 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż działanie organu (instytucji wdrażającej) podjęte w oparciu o przepis ust. 3.1.1. Działania 1.1. "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" ppkt 3, a polegające na stwierdzeniu braków wniosku i wezwaniu wnioskodawcy do jego uzupełnienia nie powinno mieć charakteru odrębnego w tym zakresie rozstrzygnięcia w formie zaskarżalnego postanowienia, podczas gdy taki akt działania organu powinien właśnie przybrać taką formę, gdyż w pełni wyczerpuje on przesłanki wskazane w art. 123 § 2 k.p.a. (dotyczy poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania i nie rozstrzyga o istocie sprawy)
- art. 220 § 1 k.p.a. poprzez żądanie przez organ administracji aktualnych zaświadczeń na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, znanych temu organowi z urzędu bądź możliwych do ustalenia przez organ na podstawie posiadanej ewidencji oraz na podstawie przedstawionych przez skarżącego kopii tych zaświadczeń, potwierdzonych za zgodność przez osobę urzędową (pracownika Agencji).
W uzasadnieniu kasator, analizując treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06 zapadłej w oparciu o art. 26 ustawy o NPR podkreślił, że umorzenie postępowania na pierwszym jego etapie było całkowicie bezpodstawne i rażąco naruszało art. 26 ustawy o NPR.
Za błędny uznał kasator wniosek Sądu I instancji, że brak jest regulacji prawnej określającej formę i charakter czynności organu polegającej na stwierdzeniu przez organ braków wniosku w wezwania strony do ich uzupełnienia podczas wstępnej weryfikacji. Zgodnie bowiem z ust. 3.1.1. działanie 1.1., pkt 3 "W przypadku złożenia wniosku nieprawidłowo wypełnionego lub bez wymaganych załączników, instytucja wdrażająca wzywa, w formie pisemnej, ubiegającego się o dofinansowanie projektu do uzupełniania wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania". Zdaniem skarżącego taki "akt działalności" organu administracji powinien przybrać formę zaskarżalnego postanowienia, gdyż spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 123 § 2 k.p.a., mianowicie dotyczy kwestii wynikających w toku postępowania i nie rozstrzyga jeszcze o istocie sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ zwrócił się do skarżącego z "uprzejmą informacją" o zaistniałym wymogu uzupełnienia wniosku, która to "informacja" była niezaskarżalnym rozstrzygnięciem o niekompletności wniosku. WSA w W., zdaniem kasatora, nie dostrzegając w takim procedowaniu naruszenia prawa, wyłączył tą część postępowania administracyjnego zupełnie poza procedurę odwoławczą i skargową.
Dalsze zarzuty naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z przepisami k.p.a. - objętymi skargą kasacyjną - jej autor wiązał z tym, że, w jego ocenie, stwierdzenie niekompletności wniosku jest cząstkowym rozstrzygnięciem, a mimo to nie doszło do wydania w tej kwestii odrębnego postanowienia. Poza tym, co do ustalenia tej niekompletności, nie przeprowadzono stosowanego postępowania dowodowego i nie ustosunkowano się do podnoszonych przez stronę zarzutów. Nadto kasator podniósł, że materiał dowodowy sprawy nie daje możliwości obiektywnego zweryfikowania informacji podanych przez organ i ustalenie, czy procedura wyboru poszczególnych wniosków do realizacji była przejrzysta i bezstronna.
Kasator ponadto podniósł, że Sąd I instancji błędnie uznał postępowanie administracyjne za przeprowadzone zgodnie z art. 80 k.p.a. W ocenie kasatora organ (instytucja wdrażająca) powinna przestawić i włączyć do materiału dowodowego listę wylosowanych do rozpatrzenia wniosków, oraz jednocześnie listę beneficjentów programu wraz z podaniem ich numerów z listy losowej. Taki działanie dałoby możliwość obiektywnego zweryfikowania informacji podanych przez organ i ustalenie, czy procedura wyboru poszczególnych wniosków do realizacji była przejrzysta i bezstronna.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie, podstawy na których oparto rozpoznawany środek odwoławczy są bowiem w znacznej mierze usprawiedliwione.
Za trafny w szczególności uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a.
Art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe.
Ustawodawca nie dookreślił przyczyn bezprzedmiotowości. Niewątpliwie jednak bezprzedmiotowym będzie postępowanie administracyjne, gdy brak w nim któregoś z elementów stosunku materialnego, wskutek czego sprawa nie może zostać rozstrzygnięta co do swej istoty.
W doktrynie wskazuje się na bezprzedmiotowość podmiotową, dotyczącą organu lub strony, oraz przedmiotową, którą należy odnieść do interesu prawnego, o którym ma się rozstrzygać w sprawie, podstawy prawnej załatwienia sprawy oraz prawotwórczych elementów stanu faktycznego (1/ B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 8 wydanie; Wydawnictwo C.H.Beck; Warszawa 2006; kom. do art. 105, teza 5-6, str. 489 i nast. 2/ B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki "Ordynacja podatkowa; Unimex 2004, kom. do art. 208 – o analogicznej regulacji, teza 7, str. 708)
W rozpatrywanym przypadku przedmiotem postępowania było dofinansowanie realizacji projektu w ramach działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 – 2006".
Sąd pierwszej instancji - uznając decyzję umarzającą postępowanie w tym przedmiocie za prawidłową - wskazał, że skoro zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia "Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 – 2006" projekty przyjmowane są do realizacji w ramach dostępnych środków to znaczy, że wyczerpanie puli środków obliguje organ do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.
W świetle powyższego i wobec podstaw, na których oparto skargę kasacyjną, istota sprawy sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy dostępność środków jest elementem stanu faktycznego wyrażonego w normie prawnej, stanowiącej podstawę przyznawania dofinansowania.
Rzecz w tym czy istotnie w postępowaniu administracyjnym - wszczętym wnioskiem podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie - obowiązujące przepisy wymagają dla skonkretyzowania prawa tego podmiotu by istniały dostępne na ten cel środki. Dla rozważenie powyższego konieczne jest wskazanie podstaw prawnych znajdujących zastosowanie w sprawie i dokonanie ich wykładni, tym bardziej, że w skardze kasacyjnej zawarto też zarzut naruszenia prawa materialnego w tym zakresie.
Dla czytelności rozważań celowe jest przytoczenie treści tych unormowań.
Ustawa o Narodowym Planie Rozwoju w art. 8 określa programy, utworzone w celu jego realizacji. Należą do nich sektorowe programy operacyjne (pkt 1).
Programy - zgodnie z art. 11 ustawy o NPR - są uszczegóławiane co do systemu ich realizacji uzupełnieniem programu (ust. 1 i 2). Uzupełnienie to jest przyjmowane w drodze rozporządzenia właściwego ministra albo w drodze uchwały zarządu województwa (ust. 5).
Wydane w oparciu o powyższą delegację rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia "Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 – 2006" na liście działań przewiduje "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" (działanie 3.1.1.).
Art. 24 ust. 1 ww. ustawy wskazuje źródła finansowania realizacji Planu, w tym publiczne środki wspólnotowe (pkt 2).
Zgodnie zaś z art. 26 ust. 1 ubiegający się o dofinansowanie z ww. środków składa wniosek do stosowanej instytucji (zarządzającej, wdrażającej albo zarządu województwa) zgodnie z systemem realizacji określonym w tych programach.
W myśl art. 26 ust. 2 dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 3 (w tym w ramach sektorowego programu operacyjnego) przyznaje instytucja zarządzająca, działająca w jej imieniu instytucja wdrążająca albo instytucja pośrednicząca, jeżeli tak stanowi system realizacji danego programu.
Według art. 26 ust. 5 ustawy o NPR warunki dofinansowania, o których mowa w art. 26 ust. 1-3, określa umowa o dofinansowanie projektu, zawarta z beneficjentem przez instytucję zrządzającą programem, instytucję wdrążającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucję pośredniczącą, albo decyzja o której mowa w art. 11 ust. 7.
Z powołanego wyżej rozporządzenia wynika, że w przypadku Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Żywnościowego oraz Rozwój Obszarów Wiejskich 2004 – 2006" w ramach priorytetu "Wspieranie zmian i dostosowań w sektorze rolno - spożywczym", co do działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" uprawnioną do przyjmowania wniosków, przyznawania płatności i zawierania umów z wnioskodawcami jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - jako instytucja wdrażająca.
Treść uregulowań, zawartych w przytoczonym art. 26 ust. 2 i 5 ustawy o NPR, uzasadnia przyjęcie - jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, powołując argumentację uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. GPS 3/06 - że postępowanie uregulowane tymi przepisami zakłada istnienie dwóch odrębnych etapów dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych, unormowanych odmiennie w dwóch różnych ustępach art. 26 ustawy.
Postępowanie wszczyna przewidziany art. 26 ust. 1 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju wniosek ubiegającego się.
Wydawane w pierwszym etapie rozstrzygniecie ma charakter aktu indywidualnego i jednostronnego. Jest też władcze, w tym znaczeniu, że rodzi określone skutki prawne. Rozstrzygnięcie pozytywne dla strony stanowi o "przejściu" do drugiego etapu.
W tym stanie rzeczy etap pierwszy ma charakter postępowania administracyjnego.
Bezprzedmiotowość tego postępowania należy zatem oceniać tylko i wyłącznie z punktu widzenia podstaw prawnych znajdujących w nim zastosowanie.
Niewątpliwie art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju nie precyzuje przesłanek, w oparciu o które rozstrzygnięta ma być istota sprawy w przedmiocie przyznania dofinansowania.
Kwestie te dookreślone zostały w przywoływanym już rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia "Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 – 2006".
WSA przyjmując, że na etapie postępowania prowadzonego na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR brak środków stanowi o jego bezprzedmiotowości wskazał też na rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia "Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 – 2006". Nie sprecyzował jednak, które z unormowań tego aktu wykonawczego wziął pod uwagę. Ponadto - co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (str. 11) - WSA stwierdził, że wyczerpanie puli środków skutkuje bezprzedmiotowością postępowania "w sprawie przyjęcia do realizacji wniosków o przyznanie pomocy", podczas gdy przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było przyznanie dofinansowania. Różnica między tymi postępowaniami jest tymczasem ważka - o czym niżej.
Istotnie, opis systemu wdrażania stanowi, że projekty przyjmowane są do realizacji według kolejności złożenia (rejestracji) wniosków w ramach dostępnych środków. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozważał jednak, czy uregulowanie to odnosi się do "przyznawania" dofinansowania, w rozumieniu art. 26 ust. 2 ustawy o NPR, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia.
Tymczasem, w ocenie Naczelnego Sądy Administracyjnego, przywołane rozporządzenie w opisie systemu wdrażania działania 3.1.1. uzupełniająco normuje postępowanie w sprawie przyznania płatności (etap pierwszy, o którym mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o NPR) w sposób odrębny od zasad zawierania umów (etap drugi – art. 26 ust. 5 ww. ustawy). Regulacje ww. działania stanowią: "Wniosek o dofinansowanie realizacji projektu podlega w OR ARiMR ocenie formalnej, w szczególności pod względem poprawności jego wypełnienia i kompletności załączników. W przypadku złożenia wniosku nieprawidłowo wypełnionego lub bez wymaganych załączników, instytucja wdrążająca wzywa, w formie pisemnej, ubiegającego się o dofinansowanie do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Za dzień złożenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu uznaje się dzień złożenia wniosku poprawnie wypełnionego wraz z wymaganymi załącznikami do OR ARiMR. Wniosek, który wymagał uzupełnienia, rejestrowany jest w kolejności wynikającej z daty wpływu do OR ARiMR ostatniego dokumentu dotyczącego uzupełnienia braków".
Oprócz zasad uzupełniania braków formalnych wniosków rozporządzenie w przywołanym zakresie wskazuje, że "Wniosek o dofinansowanie realizacji projektu podlega weryfikacji pod względem zgodności z celami i zasadami działania, przez sprawdzenie:
1) zgodności projektu z zakresem pomocy przewidzianym w ramach działania;
2) spełnienia w gospodarstwie rolnym wymagań w zakresie higieny, utrzymania zwierząt i ochrony środowiska;
3) spełnienia przez wnioskodawcę kryterium kwalifikacji zawodowych;
4) spełnienia wymogu żywotności ekonomicznej gospodarstwa rolnego (wyjściowej lub docelowej) i poprawności stosownych obliczeń;
5) przedstawionego przez wnioskodawcę planowanego zbytu produkcji w przypadku projektów zakładających wzrost produkcji w gospodarstwie rolnym; ARiMR sprawdza również zasadność projektu oraz weryfikuje wysokość planowanych kosztów jego realizacji".
Powyższe, w ocenie NSA, stanowi uzupełnienie regulacji zawartej w art. 26 ust. 2 ustawy o NPR o zasady uzupełniania braków formalnych wniosku oraz wskazuje przesłanki merytorycznej ich oceny.
W świetle brzmienia art. 26 ust. 2 ustawy o NPR i zacytowanego wyżej rozporządzenia oczywiste jest, że merytorycznie rozpoznawany wniosek nie jest weryfikowany z punktu widzenia dostępności środków. Wskazane w przytoczonych uregulowaniach przesłanki weryfikacji w sposób wyraźny odnoszą się do celu, jaki realizacja projektu ma osiągnąć i zasad działania dofinansowania.
Na cel przedmiotowego w sprawie dofinansowania NSA zwracał już uwagę w swym orzecznictwie. W wyroku z dnia 22 kwietnia 2009 r. II GSK 874/08 NSA trafnie wskazał - w oparciu o art. 7 ust. 3 ustawy - że narodowa strategia rozwoju regionalnego określa m.in. diagnozę sytuacji społeczno - gospodarczej województwa oraz priorytety operacyjne rozwoju regionalnego. Programy przewidziane w ustawie o NPR służą zatem podnoszeniu poziomu ekonomicznego i gospodarczego w określonych regionach kraju lub gospodarki narodowej. Istota programów sprowadza się zatem do osiągnięcia celów. Tak więc zasady systemu wyboru projektów - a to kolejność złożenia wniosków poprawnie wypełnionych wraz z wymaganymi załącznikami w ramach dostępnych środków - nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnego celu jaki legł u podstaw narodowej strategii rozwoju regionalnego.
Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela też pogląd wyrażony w powołanym wyżej wyroku, że system weryfikacji projektów powinien funkcjonować w sposób pozwalający na rzeczywisty wybór projektów najlepszych z punktu widzenia założonego celu.
Trafne w końcu jest spostrzeżenie, że przeprowadzone w tym celu postępowanie musi opierać się na systemie przejrzystego działania, w ramach którego możliwe byłoby określenie kolejności oceny wniosków pod względem formalnoprawnym i merytorycznym.
Takich wymogów nie spełnia ustalanie kolejności weryfikacji formalnej, a w konsekwencji także merytorycznej wniosków w drodze "losowania" - gdyż nie znajduje oparcia ani w przepisach ustawy o NPR ani też w regulacjach powołanego aktu wykonawczego. "Losowanie" wprowadza jedynie ogłoszenie MRiRW oraz Prezesa ARiMR o naborze wniosków, które nie ma charakteru konstytucyjnego źródła prawa.
Z tych względów można stwierdzić, że tak przeprowadzone postępowanie nie realizuje zasady pogłębiania zaufania obywatel do organów Państwa a udzielanie informacji faktycznej i prawnej nie było prawidłowe - na co trafnie wskazano w skardze kasacyjnej (zarzucając WSA naruszanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 9 k.p.a.). Kwestie te pozostające w związku z prawidłowym interpretowaniem przesłanek merytorycznego rozpoznania wniosku o przyznanie dofinansowania.
Wypada zauważyć, że dalsze (ponad wyżej przytoczone) postanowienia opisu wdrażania systemu - zgodnie z którymi "Projekty zgodne z wymaganiami określonymi dla działania 1.1 przyjmowane są do realizacji według kolejności złożenia (rejestracji) wniosków, w ramach dostępnych środków. Przyjęcie projektu do realizacji następuje z dniem zawarcia umowy o dofinansowanie (...)" - wyraźnie odnoszą się do etapu zawierania umów. Określają one łączne przesłanki konieczne do spełnienia dla zawarcia umowy o dofinansowanie. Należą do nich: pozytywna dla strony decyzja w przedmiocie przyznania płatności (bowiem to decyzja przesądza czy projekt jest zgodny z wymaganiami określonymi dla działania), kolejność złożenia/zarejestrowania wniosku, dostępność środków.
Taka konstrukcja reguł przyznawania dofinansowania i zawierania umów o dofinansowanie nie pozwala przyjąć, by dostępność środków była okolicznością, która rzutuje na rozpoznanie co do istoty sprawy w postępowaniu administracyjnym, wszczętym wnioskiem ubiegającego się o dofinansowanie. Dostępność środków nie jest elementem materialnego stosunku prawnego, o którym należy orzec w decyzji kończącej postępowanie, o którym mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o NPR. Ustalenie czy środki są dostępne nie mieści się w przedmiocie tego postępowania. Tymczasem bezprzedmiotowość, skutkującą umorzeniem postępowania, rozpatrywać należy tylko i wyłącznie w odniesieniu do sprawy, w której postępowanie się toczy. Pamiętać przy tym należy, że umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako odstępstwo od zasady rozpoznania sprawy co do jej istoty, nie pozwala na rozszerzającą wykładnię przypadków bezprzedmiotowości.
Raz jeszcze przypomnieć należy, że wyłącznie pierwszy etap postępowania o dofinansowanie (art. 26 ust. 2 ustawy o NPR) ma charakter postępowania administracyjnego. Etap drugi może zostać "uruchomiony" tylko w razie pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku ubiegającego się o dofinansowanie. W konsekwencji oczywiste jest, że organ administracyjny rozstrzygając co do istoty sprawę o przyznanie dofinansowania nie może brać pod uwagę regulacji przewidzianych dla drugiego etapu. Unormowania właściwe dla zawierania umów nie stanowią podstawy prawnej w postępowaniu przewidzianym art. 26 ust. 2 ustawy o NPR.
Z podanych wyżej względów trafny jest zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., pozostający w ścisłym związku z zarzutem naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju.
Trafność dotychczas poddanych ocenie zarzutów uzasadnia uwzględnienie wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku, mimo iż pozostałe podstawy skargi kasacyjnej usprawiedliwione nie są.
W szczególności nie można zaakceptować poglądu - wyrażonego przez kasatora w uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni opisu działania 1.1 oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 123 § 2 k.p.a. - że stwierdzenie nieprawidłowości w wypełnieniu wniosku lub jego niekompletności wymaga wydania odrębnego postanowienia.
Wydanie postanowienia jako aktu administracyjnego wymaga istnienia podstawy prawnej w powszechnie obowiązujących przepisach, a takiej w omawianym zakresie brak zarówno na gruncie k.p.a. jak i na gruncie ustawy o Narodowym Planie Rozwoju oraz unormowań aktu wykonawczego do tej ustawy. Cytowane wyżej uregulowania rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. poprawność wypełnienia wniosku i kompletność załączników jednoznacznie wiążą z oceną formalną.
W doktrynie wskazuje się, że postanowienia wydawane na podstawie k.p.a. - przy braku innych szczególnych uregulowań - to postanowienia: 1) o charakterze ściśle procesowym, odnoszącym się do kwestii wyłaniających się w toku postępowania, 2) mających charakter procesowy, ale swym rozstrzygnięciem wpływających na dalszy bieg postępowania, 3) odnoszące się do istoty sprawy lub też powodujące powstanie skutku materialnoprawnego (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 8 wydanie; Wydawnictwo C.H.Beck; Warszawa 2006; kom. do art. 123, teza 2, str. 556).
Takiego charakteru nie mają wezwania do uzupełnienia braków formalnych. Braki formalne to takie, które uniemożliwiają nadanie sprawie biegu. Nie można zatem uznać by wyjawiały się "w toku" postępowania czy też by wpływały na dalszy jego bieg. Niewątpliwie - jeśli wziąć pod uwagę, że kolejność złożenia/rejestracji wniosku ma wpływ na możliwość zawarcia umowy o dofinansowanie, a "rejestrowanie" wniosków następuje w kolejności wynikającej z daty wpływu ostatniego dokumentu dotyczącego uzupełnienia braków - wezwanie do uzupełnienia braków wywołuje skutek materialnoprawny. Jednakże - w świetle tego, co wyżej powiedziano na temat etapów postępowania o dofinansowanie - skutek ten, w postaci kolejność zarejestrowania wniosku, nie wywiera wpływu na postępowanie administracyjne o przyznanie płatności w rozumieniu art. 26 ust. 2 ustawy o NPR, którego wezwanie dotyczy.
W konsekwencji negatywnej oceny omówionego powyżej zarzutu nie znajduje też usprawiedliwienia oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z pozostałymi, objętymi skargą kasacyjną, przepisami k.p.a. Zarzuty te kasator wiązał bowiem - na co wskazuje ich uzasadnienie - z brakiem wydania odrębnego postanowienia co do stwierdzenia niekompletności wniosku i jego nieprawidłowego wypełnienia oraz z brakiem odniesienia się do twierdzeń strony z tym związanych.
W ocenie NSA nie można też przyjąć by uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierało elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a. i tym samym by uchybiało ww. przepisowi w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Negowanie motywów rozstrzygnięcia nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie spełnia prawem przewidzianych wymogów.
Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie oraz rozpoznać skargę, jeżeli zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, a nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przyjąć jednak należy, że chodzi o takie naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które wskazują na wady postępowania przed sądem pierwszej instancji, a których NSA nie ma możliwości usunąć.
Taka sytuacja w rozpoznawanym przypadku nie zachodzi. Fakt, że NSA stwierdził, iż WSA wadliwie ocenił zasadność zastosowania przez organ art. 105 § 1 k.p.a. w istocie zasadzał się na błędnej wykładni prawa materialnego.
Tym samym skład orzekający uznał, że istniały podstawy do rozpoznania skargi.
Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188, art. 203 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.