II GSK 2687/21

II GSK 2687/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Janson
Joanna Sieńczyło - Chlabicz /przewodniczący/
Marcin Kamiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
III SA/Wr 374/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2021-07-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 106 § 3 art, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7,  art. 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1251
art. 11 ust. 4, art. 49 ust. 1 pkt 11
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.S. i I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 374/19 w sprawie ze skargi M. S. i I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 18 kwietnia 2019 r. nr SKO 4161/3/2019 w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.
Wyrokiem z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 374/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. S. i I.S. (skarżący, strony, wnioskodawcy, strony skarżące) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (SKO, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia 18 kwietnia 2019 r., nr SKO 4161/3/2019, w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej.
II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku.
Skarżący złożyli 20 marca 2018 r. wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej nr 112123D (ul. [...]) na działkę nr [...] (obr. [...], ul. [...] w S.), będącą w ich użytkowaniu wieczystym. Zgodnie z treścią wniosku na nieruchomości stanowiącej ww. działkę nr [...], zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Świdnica (Prezydent Miasta, organ I instancji) nr 5/2016 o warunkach zabudowy, planowano realizację inwestycji pn. "Zmiana zagospodarowania terenu nieużytkowanego (teren zieleni nieurządzonej) na teren wystawienniczo-ekspozycyjny przy ul. [...] w S.".
Decyzją z dnia 13 czerwca 2018 r. Prezydent Miasta odmówił wydania wnioskowanego zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. Na skutek odwołania stron Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia 6 sierpnia 2018 r., nr SKO 4161/8/2018, uchyliło ww. decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z dnia 11 lutego 2019 r., nr DI.7230.47.13.2018-2019, wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji odmówił skarżącym wydania zezwolenia na lokalizację ww. zjazdu publicznego
Decyzją z dnia 18 kwietnia 2019 r., SKO po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców, utrzymało w mocy ww. decyzję z dnia 11 lutego 2019 r. Organ przytoczył wynikające z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (u.d.p.) warunki wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, podkreślając, że wnioskowany przez strony zjazd ma charakter zjazdu publicznego, w stosunku do którego przesłanki udzielenia zezwolenia na lokalizację są bardziej rygorystyczne, niż w przypadku zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego. Decyzja wydawana przez zarządcę drogi w tej sprawie ma charakter uznaniowy. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 29 ust. 4 u.d.p. zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. SKO odwołało się do utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, argumentując, że zarządca drogi, wydając decyzję w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a w szczególności przez przepisy § 9 ust. 1 i § 113 ust. 7 tego rozporządzenia. Organ, odwołując się do wykonanej w ramach postępowania przed organem I instancji analizy bezpieczeństwa ruchu drogowego w zakresie projektowanego zjazdu publicznego z ul. [...] na działkę nr [...], obręb [...] w S., sporządzonej przez audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego, stwierdził, że planowany zjazd publiczny z ul. [...] [droga gminna nr [...]] na działkę [...] obręb [...] w S., nie spełnia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, jak również nie spełnia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. SKO wskazało, że na s. 3-5 uzasadnienia decyzji I instancji szczegółowo odniesiono się do poszczególnych aspektów planowanej lokalizacji zjazdu, takich jak: 1) prawdopodobieństwo zwiększenia ruchu pieszego przy działce nr [...] przy jednoczesnym braku chodników, a w związku z tym brakiem gwarancji i możliwości zapewnienia bezpiecznego dojścia do działki, 2) niespełnienie warunku zapewnienia odpowiedniej widoczności przy wjeżdżaniu na drogę ze zjazdu, 3) zagrożenie bezpieczeństwa dla ruchu kołowego, w sytuacji gdy byłby to jedyny zjazd z ul. [...], stanowiąc tym samym zaskoczenie dla innych kierowców, 4) zagrożenie bezpieczeństwa rowerzystów z uwagi na ograniczenie widoczności przy wjeżdżaniu na drogę oraz niewielką (4 m) odległość pomiędzy jezdnią a drogą rowerową, w związku z czym zatrzymujące się przy wyjeździe pojazdy będą blokowały ruch na drodze do rowerów, 5) zwiększenie ruchu pieszych przy braku zapewnienia im bezpiecznego dojścia do terenu ekspozycji, mogące prowadzić do poruszania się pieszych w miejscach niedozwolonych oraz po drodze dla rowerów. Organ uznał, że w świetle powyższych zastrzeżeń należało przyjąć, że wnioskowana przez skarżących lokalizacja zjazdu publicznego z ul. [...] [droga gminna nr [...]] na działkę [...] obręb [...] w S., nie spełnia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne oraz nie spełnia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Na powyższą decyzję skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.
Sąd I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji w sprawie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej stanowi art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. Stosownie do treści tych regulacji, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu (art. 29 ust. 1). Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (art. 29 ust. 4). Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ trafnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż decyzje wydawane na podstawie tych przepisów są decyzjami uznaniowymi. Oznacza to, że zarządca drogi może, ale nie musi wyrazić zgody na lokalizację zjazdu. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi, a także obowiązujące przepisy, w tym ograniczenia wynikające z warunków technicznych, zawartych rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ograniczenia te zostały zróżnicowane w zależności od rodzaju projektowanego zjazdu (prywatny czy publiczny), miejsca jego usytuowania, jak i rodzaju drogi publicznej z jaką projektowany zjazd miałby łączyć nieruchomość przyległą do drogi. WSA we Wrocławiu wskazał, że z dowodów zebranych w aktach sprawy i stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji wynika, iż planowany zjazd prowadzi na działkę nr [...], obręb [...], w S., na której prowadzona jest działalność gospodarcza o charakterze ekspozycyjno-handlowym (ekspozycja nagrobków, galanterii cmentarnej oraz samochodów osobowych). Sąd zauważył, że jak wynika z ustaleń organu, znajdujących potwierdzenie w dokumentacji zdjęciowej, mapach oraz treści analizy bezpieczeństwa ruchu drogowego w zakresie projektowanego zjazdu publicznego, do działki ogrodzonej wysokim ogrodzeniem z siatki nie jest doprowadzony chodnik, ale przylega ona bezpośrednio do ścieżki rowerowej, która jest oddzielona pasem zieli od ulicy [...], będącej tzw. wewnętrzną obwodnicą miasta. Przy działce znajduje się obniżenie krawężnika w miejscu, które skarżący określają jako "dotychczasowy zjazd" (stanowiący nieformalny przejazd przez pas zieleni i drogę rowerową) do należącej do skarżących nieruchomości nr 2384. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, organ zasadnie odwołał się do ustaleń ww. analizy bezpieczeństwa drogowego, wskazując na istotne ryzyka w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakie generowałby zjazd publiczny w lokalizacji wskazywanej przez skarżących. Sąd I instancji podniósł, że słusznie też organ zauważył, iż z treści ww. analizy wynika, iż planowany zjazd będzie stwarzał zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu kołowego, ponieważ będzie jedynym zjazdem (po tej stronie drogi) z ul. [...] do posesji na Osiedlu [...] Kierujący pojazdami, poruszający się po ul. [...], mogą być więc zaskakiwani przez innych kierujących, wykonujących manewry hamowania i skrętu do planowanego zjazdu na działkę nr [...]. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 5 cyt. rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., w celu zapewnienia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Sąd Wojewódzki zgodził się z wnioskiem organów obu instancji, że planowany zjazd będzie stanowił zagrożenie bezpieczeństwa rowerzystów ze względu na niespełnienie warunku widoczności przy wjeżdżaniu na drogę ze zjazdu, wyznaczonych zgodnie z pkt 5 załącznika nr 2 do ww. rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ze względu na odległość między jezdnią a drogą rowerową (która wynosi 4,0 m), samochody zatrzymujące się na zjeździe (przed krawędzią jezdni) będą blokowały ruch na drodze dla rowerów. Będą więc stanowiły zagrożenie dla bezpieczeństwa rowerzystów i naruszały art. 49 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem Sądu I instancji, zasadnie organ przyjął, że w obecnym stanie faktycznym, wnioskowana przez skarżących lokalizacja zjazdu publicznego z ul. [...] [droga gminna nr [...]] na działkę [...], nie spełnia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne oraz nie spełnia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Za nietrafne uznał Sąd Wojewódzki zarzuty skarżących dotyczące nierozpoznania całości materiału dowodowego i nieustalenia stanu faktycznego zgodnie z rzeczywistością. Podniesione w skardze okoliczności dotyczące nabycia przez skarżących w 2011 r. działki z dostępem do drogi publicznej, pozostają bez związku z aktualną oceną warunków dotyczących lokalizacji i budowy zjazdu publicznego, wynikających z § 113 ust. 7 pkt 1 w zw. z § 78 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Zakaz sytuowania zjazdu publicznego w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego jest dyrektywą, jaką musi kierować się zarządca drogi w momencie podejmowania decyzji o zgodzie na lokalizację zjazdu i na ten moment ma obowiązek oceniać przesłanki do udzielenia takiej zgody. Sąd wskazał, że dla oceny poziomu bezpieczeństwa przy proponowanej przez skarżących lokalizacji zjazdu istotny był zatem stan faktyczny istniejący w momencie rozpoznawania wniosku. Kwestia ewentualnego istnienia w 2011 r. zjazdu od strony ul. [...] do działki nr [...] mogłaby więc być brana przez organ pod uwagę jedynie w kontekście, czy i na ile okoliczność ta wpływa na dokonywaną z obecnej perspektywy ocenę bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz ewentualnie, czy zostały zachowane warunki wynikające z art. 29 ust. 2 u.d.p. Zgodnie bowiem z tym przepisem ustawodawca nałożył na zarządcę drogi, w przypadku budowy lub przebudowy drogi, obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów dotychczas istniejących. Dotyczy to jednak zjazdów legalnie wybudowanych przez właścicieli, zgodnie z art. 29 ust. 1 ud.p. WSA we Wrocławiu podkreślił ponadto, że z treści aktu notarialnego z 20 października 2011 r., [...], na który powołują się skarżący, wynika jedynie, że działka "ma dostęp do drogi publicznej", brak jednak w nim stwierdzenia, że jest to zjazd od strony ulicy [...]. Jednocześnie kwestia istnienia tego zjazdu oraz dostępu do działki nr [...] była już badana w ramach postępowania w sprawie ustalenia dla skarżących warunków zabudowy, zakończonego decyzją z 28 stycznia 2016 r., nr 5/2016, włączoną przez organ do akt sprawy. Jak stwierdza się w powyższej decyzji: "miejsce wskazane przez wnioskodawcę jako dotychczasowy zjazd nie stanowi go w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...), istnieje tam jedynie obniżenie krawężnika, które miało na celu ułatwić dostęp do istniejącej niegdyś na działce nr [...] stacji redukcyjnej gazu, a które w żaden sposób nie spełnia parametrów technicznych jakim powinien odpowiadać zjazd publiczny. Zarządca drogi publicznej nigdy nie wydał decyzji lokalizacyjnej na zjazd w przedmiotowym miejscu". Zdaniem WSA, z decyzji tej wynika także, że występując o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Zmiana zagospodarowania terenu nieużytkowanego (teren zieleni nieurządzonej) na teren wystawienniczo-ekspozycyjny przy ul. [...] w S.", sami skarżący jako inwestorzy wskazali, że dostęp do drogi będzie odbywał się przez istniejący zjazd od strony ul. [...], poprzez działkę nr [...], zabudowaną budynkiem mieszkalnym, należącą również do skarżących. Organ ustalający warunki zabudowy wyraźnie zaznaczył, że pozytywne rozstrzygnięcie wniosku skarżących (co do rodzaju dopuszczonych usług) było związane z ww. dostępem do działki i zgodnie z nim ustalono warunki w zakresie komunikacji (pkt 2.4 decyzji). W decyzji wskazano również, że zarządca drogi ustalił obsługę komunikacyjną tylko od strony ul. [...], co zostało dodatkowo potwierdzone w piśmie z dnia 18 stycznia 2016 r. Wydziału Dróg i Infrastruktury Miejskiej Urzędu Miasta Świdnicy. Z uwagi na powyższe, Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego oraz nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, wobec czego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.).
IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący wnieśli o rozpoznanie skargi na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
a) naruszenie przepisów postępowania przez:
- niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w sytuacji naruszenia przez organy administracyjne obu instancji, prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w sytuacji naruszenia przez organy administracyjne przepisów art. 7 i 77 k.p.a., skutkujące oddaleniem skargi na wymienione decyzje i tym samym usankcjonowaniem uchybień formalnych w postępowaniu administracyjnym i utrzymaniu w obrocie prawnym decyzji wydanych na podstawie nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania,
- nieuprawnione zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w niniejszej sprawie spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego,
- przez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, polegającego na nieuwzględnieniu wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych (art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. w zw. art. 106 § 3 p.p.s.a.);
b) naruszenie prawa materialnego: art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, oraz wykroczenie poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie woli ustawodawcy orzeczeniem WSA we Wrocławiu.
V. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
1. Skarga kasacyjna jako niezawierająca uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu.
2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
3. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, uznając ich bezzasadność.
4. Oddaleniu formalnemu podlegał dotknięty nieusuwalną wadą konstrukcyjną zarzut "naruszenia prawa materialnego" w zakresie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez jego "niewłaściwe zastosowanie" polegające na dokonaniu "dowolnej" oceny prawnej, która "nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego" i wykracza "poza granice określone tą normą", "co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie woli ustawodawcy orzeczeniem WSA we Wrocławiu".
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że brak skonkretyzowanego i pełnego określenia wzorca kontroli kasacyjnej oraz niewskazanie istoty stanowiska interpretacyjnego strony skarżącej kasacyjnie na tle podniesionej ekscepcji skutkuje niemożnością oceny merytorycznej tak sformułowanego zarzutu (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2024 r., II GSK 2123/22). Typową postacią tego rodzaju wady konstrukcyjnej zarzutu kasacyjnego jest nieokreślenie lub nieprecyzyjne wskazanie wzorców kontroli będących przepisami wewnętrznie podzielonymi na niższe jednostki redakcyjne, przy braku możliwości przyporządkowania danego fragmentu treści opisowej zarzutu do niższych jednostek redakcyjnych (np. do paragrafów lub ustępów). Ponieważ art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest podzielony na dwa paragrafy, a autor skargi kasacyjnej formalnie nie powiązał treści opisowej zarzutu z odpowiednią jednostką redakcyjną niższego stopnia, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do formalnego oddalenia tak skonstruowanego zarzutu.
5. W drugiej kolejności za bezzasadny uznano zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 w zw. art. 106 § 3 p.p.s.a. przez "zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, polegającego na nieuwzględnieniu wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych".
Zarzut powyższy został skonstruowany w sposób błędny przez odniesienie wzorca kontroli kasacyjnej do nieadekwatnej treści opisowej zarzucanego naruszenia prawa procesowego sądowoadministraycjnego.
Zgodnie z jednolitym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie wskazywany jako przedmiot zarzutu kasacyjnego, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego: 1) nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych; 2) nie zawiera stanowiska sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia; 3) nie zawiera oceny prawnej sądu co do istoty sprawy, której dotyczy skarga; 4) zawiera istotne wady konstrukcyjne (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu), które sprawiają, że orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. W sprawie, której dotyczy skarga kasacyjna, Sąd a quo zrealizował w stopniu dostatecznym i wystarczającym obowiązek sporządzenia prawidłowego konstrukcyjnie uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy składowe, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., co pozwala na przeprowadzenie efektywnej kontroli kasacyjnej. Odmiennym zagadnieniem jest natomiast merytoryczna prawidłowość sformułowanych przez ten Sąd ocen prawnych. Strona skarżąca kasacyjnie nie może jednak kwestionować za pośrednictwem zarzutu naruszenia powyższego przepisu treściowej prawidłowości powyższych ocen, albowiem tego rodzaju zarzuty zmierzają już do podważenia procesu lub rezultatu sądowoadministracyjnej oceny legalności wykładni lub stosowania prawa przez kontrolowane organy.
Naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. jako wzorca kontroli kasacyjnej może natomiast mieć miejsce wtedy, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji pominie pozostające poza aktami administracyjnymi dowody uzupełniające z dokumentów, pomimo niezbędności przeprowadzenia tego rodzaju dowodów w celu wyjaśnienia obiektywnych i nieusuwalnych wątpliwości co do legalności ustalenia stanu faktycznego lub prawnego sprawy, której dotyczy skarga, oraz możliwości ich przeprowadzenia bez nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Wykazanie zaistnienia powyższych przesłanek należy do strony skarżącej kasacyjnie, która zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest dodatkowo zobowiązana do przedstawienia przekonującej argumentacji, że uchybienie to co najmniej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc na treść zaskarżonego orzeczenia sądu wojewódzkiego. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może być natomiast skutecznie powoływany jako podstawa kasacyjna służąca do oceny prawidłowości kontroli przez sąd pierwszej instancji legalności ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy, który jest kwestionowany ze względu na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 17 października 2023 r., II GSK 76/23, LEX nr 3628445). Dodatkowo – co jest oczywiste w świetle językowego brzmienia art. 106 § 3 p.p.s.a. – w postępowaniu przed sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego jedynie w zakresie dokumentów.
6. Formalnemu oddaleniu podlegał także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 7 i 77 k.p.a.
Powyższy zarzut został sformułowany w sposób wadliwy. Przede wszystkim nie zwiera on koniecznej konkretyzacji podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przez powiązanie jej treści ze stanem prawnym i faktycznym sprawy w celu właściwego ukierunkowania kontroli kasacyjnej (art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W tym zakresie skarga kasacyjna narusza zatem obowiązek szczegółowego określenia sposobu i formy naruszenia przepisów prawa w płaszczyźnie konkretnej na tle poszczególnych elementów stanu sprawy (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 października 2023 r., II GSK 1926/22; wyrok NSA z dnia 13 października 2023 r., II GSK 844/20; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2024 r., II GSK 1255/23; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2025 r., II GSK 1700/21), a ponadto – wobec kwestionowania prawidłowości wykładni lub stosowania przepisów postępowania – nie zawiera przedstawienia postulowanej wersji interpretacyjnej lub aplikacyjnej wskazanych wzorców kontrolnych na tle szczegółowo i precyzyjnie określonych elementów stanu sprawy oraz nie dokonuje argumentacyjnego wykazania, że imputowane sądowi naruszenia prawa procesowego co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, a więc na treść zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa ponadto, że stanowiące zasadniczą część uzasadnienia skargi kasacyjnej ekscepcje dotyczące formalnej i merytorycznej prawidłowości dowodu z dokumentu pn. "Analiza bezpieczeństwa ruchu drogowego" na tle projektowanego przez stronę skarżącą zjazdu publicznego z ul. [...] na działkę nr [...] w S. stanowią w istocie pozbawioną uzasadnionych argumentów polemikę z dotychczasowym stanowiskiem organów orzekających w sprawie, które przedstawiły w uzasadnieniach kontrolowanych rozstrzygnięć szczegółowe i przekonujące podstawy do uznania, że w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy odmowa wydania zezwolenia na lokalizację spornego wjazdu publicznego (art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych) była w pełni uzasadniona ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Uwzględnienie wniosku strony skarżącej doprowadziłoby do bezpośredniego naruszenia § 77, § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 pkt 2 i 3, § 170 ust. 1 w zw. z pkt 5 załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (uchylonego z dniem 21 września 2022 r.) oraz art. 11 ust. 4 i art. 49 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, co zostało prawidłowo stwierdzone i ocenione w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego (zob. s. 3-5 zaskarżonej decyzji oraz s. 7-10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).
7. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
-----------------------
2