II GSK 2685/25

II GSK 2685/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-11-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Wojciech Maciejko /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 549/25 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-04-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 64e, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 549/25 w sprawie ze sprzeciwu I. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 grudnia 2024 r. nr KOC/6162/Dr/24 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 kwietnia 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 549/25, oddalił sprzeciw I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 grudnia 2024 r. nr KOC/6162/Dr/24 w przedmiocie kary pieniężnej.
Stan sprawy był następujący:
W dniu 20 kwietnia 2023 r. uprawniony geodeta dokonał pomiaru dwóch reklam na ogrodzeniu nieruchomości przy ulicy M. w W. w rejonie nr [...], działka ewidencyjna nr [...], obręb [...]. Reklamy znajdowały się w całości w pasie drogowym. Z kontroli sporządzono protokół oraz dokumentację fotograficzną.
W dniu 8 maja 2022 r. przeprowadzono kolejną kontrolę tego samego miejsca, w wyniku której ponownie stwierdzono dwie jednostronne reklamy o tożsamej wielkości i treści.
Decyzją z 23 sierpnia 2024 r. organ I instancji orzekł o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. M. w W. w rejonie nr [...] w dniach 20 kwietnia - 8 maja 2023 r. przez umieszczenie w nim dwóch jednostronnych reklam o pow. 14,56 m² oraz 5,20 m², bez zezwolenia zarządcy drogi, w wysokości 29.669,64 zł.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 31 grudnia 2024 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), uchyliło decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 23 sierpnia 2024 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że organ I instancji nie podjął działań mających na celu jednoznaczne ustalenie, czyją własnością są sporne reklamy, lecz przyjął, że stanowią one własność skarżącej. Tymczasem w związku z tym, że działalność gospodarcza prowadzona przez skarżącą ma formę spółki cywilnej, to nie można wykluczyć, że reklamy w niniejszej sprawie stanowią współwłasność wspólników spółki cywilnej. W ocenie SKO Prezydent m. st. Warszawy powinien ustalić wspólników spółki cywilnej i charakter ich odpowiedzialności. Brak poczynienia ustaleń w tym zakresie stanowił naruszenie przepisów, które miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie.
Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od powyższej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając oddalenie sprzeciwu na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), podzielił ocenę SKO, że nieprawidłowości decyzji organu I instancji świadczyły o jej niedostatecznym przygotowaniu pod względem procesowym, wskutek czego należało uznać, że została wydana przedwcześnie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji poprzedzające ją postępowanie nie spełnia wymogów z art. 7, 77 § 1, 80, a także 107 § 3 k.p.a., zaś konwalidacja tej decyzji jest możliwa wyłącznie w drodze uchylenia do ponownego rozpatrzenia celem przeprowadzenia postępowania w znacznej jego części. WSA wyjaśnił, że prawidłowe ustalenie strony postępowania, która zarazem będzie adresatem decyzji o nałożeniu kary administracyjnej jest podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej. W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie organ z powyższego obowiązku nie wywiązał się w dostatecznym stopniu. Konsekwencją powyższego było stwierdzenie, że naruszył on zasadę rzetelnego zbadania i oceny stanu faktycznego sprawy pod kątem właściwego zdefiniowania strony postępowania (art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. K., zaskarżając to orzeczenie w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., przez oddalenie sprzeciwu skarżącej na skutek wadliwego zaakceptowania stanowiska SKO, że organ winien ustalić w sposób właściwy strony postępowania, w sytuacji gdy organ dopuścił się uchybienia - kierując decyzję do osoby niebędącej stroną w sprawie - co skutkować powinno nieważnością postępowania, a co za tym idzie uchyleniem decyzji I instancji i umorzeniem postępowania w całości,
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak szczegółowego odniesienia się do przedstawionych w sprzeciwie zarzutów naruszenia prawa, które miały charakter istotny i bezpośrednio wpływały na wynik sprawy.
Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, względnie o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że wadliwość zaskarżonej decyzji nie polegała na tym, że wydano ją w stosunku do niewystarczającej liczby osób (jednego wspólnika), ale wydano ją w stosunku do osoby nieistniejącej - do czego w ogóle nie odniósł się Wojewódzki Sąd Administracyjny. Nie istnieje bowiem taki podmiot jak firma Pani I. K.. Firma nie może być podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji. Nie może być jednocześnie stroną postępowania administracyjnego. Stroną postępowania może być z kolei przedsiębiorca, czyli osoba fizyczna tę działalność prowadząca.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Odniesienie się do zarzutów kasacji rozpocząć trzeba od konstatacji, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, wojewódzki sąd administracyjny ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Z powołanych przepisów wynika, że sąd administracyjny w postępowaniu prowadzonym na skutek sprzeciwu ma ograniczony zakres kognicji. Jest uprawniony jedynie do oceny sprawy w zakresie zastosowania przez organ administracji art. 138 § 2 k.p.a.
W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728).
Według art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a., przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Powyższe uwagi pozwalają na określenie zakresu, w jakim możliwe jest, kwestionowanie w sprzeciwie od decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., stanowiska procesowego i materialnego zajętego przez organ odwoławczy.
Oceniając, czy sformułowane w skardze zarzuty mogły skutecznie podważyć stanowisko organu odwoławczego, a także oceniając zasadność merytoryczną zarzutów, które wobec decyzji kasacyjnej mogą być, w świetle art. 64e p.p.s.a., podniesione, należy najpierw określić sytuację procesową zaistniałą w niniejszej sprawie.
W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji oddalając sprzeciw jako niezasadny podzielił ocenę SKO, że postępowanie, w wyniku którego nałożono na skarżącą karę pieniężną, było przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80, a także 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., zaś konwalidacja tej decyzji jest możliwa wyłącznie w drodze uchylenia do ponownego rozpatrzenia celem przeprowadzenia postępowania w znacznej jego części, tj. podjęcia działań mających na celu jednoznaczne ustalenie, czyją własnością były sporne reklamy umieszczone w pasie drogowym drogi krajowej ul. M. w W. w rejonie nr [...] w dniach 20 kwietnia - 8 maja 2023 r. bez zezwolenia zarządcy drogi, a w konsekwencji jednoznacznego ustalenia strony postępowania. Wątpliwość co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania i kompletności zebranego materiału dowodowego w tym zakresie powstała w związku z wynikającym z akt faktem prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej w formie spółki cywilnej.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę, że ujawnienie w postępowaniu okoliczności polegającej na potencjalnym braku udziału strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oznacza konieczność powtórzenia postępowania. Jednocześnie w tej sprawie to stanowisko skargą kasacyjną w ogóle kwestionowane nie jest.
W skardze kasacyjnej podniesiono bowiem, po pierwsze, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez "brak szczegółowego odniesienia się do przedstawionych w sprzeciwie zarzutów naruszenia prawa, które miały charakter istotny i bezpośrednio wpływały na wynik sprawy".
Odnosząc się do cytowanego wyżej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., należy stwierdzić, że jego konstrukcja uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do jego zasadności. Na tle przewidzianego w art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a. wymogu formalnego skargi kasacyjnej profesjonalny podmiot ją sporządzający jest zobowiązany do dokonania koniecznej konkretyzacji podstawy kasacyjnej w ten sposób, że w opisie samej podstawy należy zamieścić szczegółowe i precyzyjne określenie, w jaki sposób i w jakim zakresie sąd administracyjny dokonał błędnej wykładni lub wadliwego zastosowania (niezastosowania) określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego, a także wskazanie postulowanego przez autora skargi kasacyjnej oraz uznanego przez niego za prawidłowy sposobu i wyniku wykładni lub zastosowania przepisów, które zostały przyjęte jako wzorce kontroli prawidłowości zaskarżonego wyroku, natomiast w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie jest ponadto wystarczające wskazanie jedynie formy lub postaci naruszenia prawa procesowego lub opis konsekwencji tego rodzaju wady prawnej, lecz dodatkowo konieczne jest argumentacyjne wykazanie, że imputowane kontrolowanemu sądowi naruszenia prawa procesowego co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, a więc na treść zaskarżonego wyroku. Brak prawidłowej realizacji powyższych obowiązków procesowych w konstrukcji omawianego zarzutu skutkował brakiem możliwości oceny jego zasadności.
Drugim zaś przedstawionym zarzutem objęto przepisy art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., które stanowią odpowiednio, że w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw, oraz, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W omawianym zarzucie cytowane podstawy kasacyjne nie zostały powiązane z innymi przepisami postępowania administracyjnego, których naruszenie zostało organowi I instancji wytknięte jako uzasadniające przeprowadzenie postępowania w znacznej jego części. Strona nie twierdzi też, że zakres koniecznego do ponownego przeprowadzenia postępowania nie uzasadniania wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu I instancji. Stąd zasadny jest wniosek, że ustalenia i oceny w omówionym zakresie w ogóle kwestionowane nie są.
Skarżąca kasacyjnie podnosi jedynie, że nie istnieje taki podmiot jak firma Pani I. K., a zatem nie może i nie mogła być ona – jak wskazano w treści decyzji organu I instancji - podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji, stąd należałoby stwierdzić nieważność tej decyzji. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że ustalenie podmiotu postępowania w przedmiocie kary administracyjnej w postępowaniu zwykłym będzie ponownie przedmiotem ustaleń organu pierwszej instancji z przyczyn wyżej wskazanych i przez skarżącą niekwestionowanych.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.