II GSK 268/22

II GSK 268/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /sprawozdawca/
Joanna Sieńczyło - Chlabicz /przewodniczący/
Marek Krawczak
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Sygn. powiązane
III SA/Kr 820/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-11-25
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 § 1, art. 174 §1.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2016 poz 283
§ 143, § 131.
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 487
art. 1 ust. 1-3, w art. 2 ust. 1 pkt 1-8, art. 12 ust. 1, ust. 2, ust. 3.
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art.2.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2018 poz 994
art. 40 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Łukasz Gaweł po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Tokarnia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 820/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy w Tokarni z dnia 17 sierpnia 2018 r. nr XXXIV/228/2018 w przedmiocie określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 listopada 2021 r. w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy w Tokarni z dnia 17 sierpnia 2018 r. nr XXXIV/228/2018 w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Rada Gminy Tokarnia podjęła w dniu 17 sierpnia 2018 r. uchwałę nr XXXIV/228/2018 w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Uchwałę podjęto na podstawie art.18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej: "u.s.g.") i art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz.487 ze zm., dalej: "u.w.w.t.") oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1523).
Prokurator Okręgowy w Krakowie wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj.: art. 12 ust. 3, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.w.t. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283) polegające na ustaleniu w § 1 ust. 2 i 3 ww. uchwały zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów na terenie Gminy Tokarnia o jakich mowa w art. 12 ust. 3 u.w.w.t. w sposób:
- arbitralny, bez uprzedniego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 131 ust. 1 w zw. z § 143 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a w konsekwencji z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji oraz działanie przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, albowiem brak ww. uzasadnienia uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania, w myśl art. 12 ust. 5 u.w.w.t. - czyniąc opiniowanie to pozornym, przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 u.s.g. oraz przez sądy administracyjne w toku kontroli, zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zwaną dalej "p.p.s.a."), w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ww. ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.w.t. oraz w art. 12 ust. 7 tej ustawy, tj. m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Gminy w Tokarni działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.
Ponadto Prokurator zarzucił uchwale:
- istotne naruszenie prawa, a to: § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegające na niedopuszczalnym powtórzeniu w § 1 ust. 1 ww. uchwały zakazu określonego art. 14 ust. 1 u.w.w.t.;
- istotne naruszenia prawa, a to: art. 12 ust. 3 u.w.w.t., a w konsekwencji art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 1 ust. 4 i 5 ww. uchwały warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do czego ww. przepis prawa nie upoważnia.
WSA w Krakowie uznał skargę prokuratora za zasadną i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Sąd I instancji stwierdził, że podstawę prawną wydania kwestionowanej uchwały stanowił w szczególności art. 12 ust. 3 u.w.w.t., który upoważniał radę gminy do ustalenia, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Sąd I instancji podkreślił, że wprowadzenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, choć pozostawione uznaniu prawodawcy samorządowego, nie może mieć charakteru dowolnego, lecz wymaga uzasadnienia związanego z realizacją celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Zdaniem Sądu I instancji, przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia przez Radę Gminy Tokarnia obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 u.w.w.t. Przyjęta przez Radę Gminy Tokarnia odległość 4 m od obiektów chronionych czy też granicy terenów, na których się one znajdują, w ocenie Sądu, oznaczało w zasadzie bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z takimi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu oraz czyni realizację celów ustawy iluzoryczną i nieefektywną, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. W żaden sposób, według Sądu, nie ogranicza też dostępności do alkoholu i nie tworzy warunków chociażby motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania. Stoi natomiast w sprzeczności z intencją ustawodawcy, a także obowiązkami gminy, która powinna podejmować aktywne działania na rzecz ograniczenia dostępności alkoholu, w szczególności dla nieletnich.
Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest wadliwe, ponieważ nie pozwala na poznanie przyczyn usytuowania punktów sprzedaży alkoholu w odległości 4m od obiektów ochrony, wskazując jedynie na wejście w życie 9 marca 2018 r. ustawy nowelizującej, która zmieniła brzmienie art. 12 u.w.w.t. i nałożyła na rady gmin obowiązek ustalenia w drodze uchwały zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży alkoholu. Zdaniem WSA, w uzasadnieniu zabrakło odniesienia do konkretnych realiów występujących na terenie danej gminy, jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia i aby możliwa była ocena tego rozumowania. Brak sporządzenia pisemnego uzasadnienia uchwały w omawianym zakresie stanowiło więc istotne naruszenie art. 12 ust. 3 u.w.w.t. Uchwały podejmowane bowiem na podstawie tych delegacji ustawowych mają charakter uznaniowy, a brak ich uzasadnienia, w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., stanowiło istotne naruszenie procedury, uniemożliwiające sądowi ocenę merytoryczną motywów, jakie legły u podstaw zaskarżonej uchwały.
Sąd I instancji uznał za zasadny także zarzut naruszenia § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegającego na niedopuszczalnym powtórzeniu w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały zakazu określonego art. 14 ust. 1 u.w.w.t. Sąd zaznaczył, iż w orzecznictwie dopuszcza się powtórzenia w akcie prawa miejscowego, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i uzasadnione jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła jednak, bowiem powtórzenie nie jest dosłowne i nie pełni funkcji informacyjnej, gdyż odsyła do ustawy w zakresie określenia terenów i obiektów objętych ustawowym zakazem ich sprzedaży.
W ocenie WSA, zasadny był także zarzut naruszenia art. 12 ust. 3 u.w.w.t., a w konsekwencji art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegający na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 1 ust. 4 i 5 zaskarżonej uchwały warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do czego powyższy przepis prawa nie upoważnia. Sąd podkreślił, że § 1 ust. 4 i 5 zaskarżonej uchwały zostały ustalone warunki sprzedaży (podawania) napojów alkoholowych. Tymczasem delegacja ustawowa pozwala jedynie na ustalenie zasad usytuowania miejsc, w których jest prowadzona sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, a nie na wprowadzenie regulacji dotyczących sprzedaży czy też podawania tychże napojów.
W podstawie prawnej orzeczenia wskazano art. 147 § 1 p.p.s.a.
Gmina Tokarnia, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt. 2) p.p.s.a.:
1) naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie w całości nieważności uchwały nr XXXIV/228/2018 Rady Gminy Tokarnia z dnia 17 sierpnia 2018 r., podczas gdy uchybienia stwierdzone w uchwale przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie powinny stanowić podstawy stwierdzenia nieważności uchwały, a reakcja Sądu na dostrzeżone uchybienia, była w tym przypadku nieproporcjonalna do wagi popełnionego błędu, możliwego do naprawienia prostszymi - niż stwierdzenie nieważności aktu w całości - sposobami;
2) naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 143 w zw. z § 131 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), poprzez uznanie, iż uzasadnienie do uchwały nie spełnia kryteriów wskazywanych przez Sąd, podczas gdy z "Zasad techniki prawodawczej" wynika jedynie, iż do projektu uchwały dołącza się uzasadnienie nie precyzując jednocześnie jakim kryteriom ma ono podlegać, co świadczy o tym, że treść uzasadnienia nie może stanowić jedynej przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały;
3) naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), poprzez uznanie, iż powtórzenie w uchwale treści art. 14 ust. 1 ustawy, a tym samym naruszenie § 137 wskazanego wyżej rozporządzenia stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, podczas gdy uchybienie to nie stanowi w ocenie Skarżącej rażącego naruszenia prawa i nie powinno skutkować tak daleko idącym rozstrzygnięciem jak stwierdzenie nieważności uchwały w całości, co spowoduje nadmierne komplikacje prawne i nie przyczyni się do bezpieczeństwie obrotu prawnego;
Na podstawie art. 174 pkt. 1) p.p.s.a zaskarżonemu wyroku Gmina zarzuciła z kolei:
4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1119) poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, iż Rada Gminy Tokarnia w swojej uchwale wskazała zbyt bliską odległość od obiektów chronionych, podczas gdy przepisy ustawy nie wskazują konkretnych odległości i sposobów ich mierzenia, a kwestia to pozostawiona jest do uznania Radzie Gminy.
Mając na uwadze powyższe, Gmina wniosła o uchylenie wyroku Sądu I instancji i oddalenie skargi Prokuratora, ewentualnie uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyznaczenie i przeprowadzenie rozprawy w przedmiotowej sprawie oraz wzajemne zniesienie kosztów pomiędzy stronami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zamierzonego skutku nie mogły odnieść zarzuty postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej), zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 143 w zw. z § 131 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) oraz zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów należy wskazać, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi normuje między innymi zasady określenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz ograniczeń sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych. Zgodnie z art. 12 ust. u.w.w.t. rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Wymaga wyjaśnienia, że zarówno judykatura, jak i piśmiennictwo szczegółowo opisują i rozróżniają – w zakresie prawotwórczej działalności organów samorządu terytorialnego – dwa rodzaje naruszeń prawa, tj. o charakterze: a) nieistotnym oraz b) istotnym. Należy zauważyć, że o ile brak uzasadnienia uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa, to może ono w niektórych przypadkach być istotnym lub nieistotnym naruszeniem prawa. W sytuacji gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast, jeżeli organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 743/23, 23 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 1036/20). Uzasadnienie jest zatem konieczne w przypadku działalności prawotwórczej, w której organ dysponuje władzą dyskrecjonalną. Trzeba także zauważyć, że wspomniane uzasadnienie dotyczy oczywiście projektu podejmowanej uchwały w trakcie procedury prawotwórczej (por. I. Niżnik-Dobosz [w:] M. Koszowski, I. Niżnik-Dobosz, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, LEX/el. 2022, art. 12.).
Należy zaznaczyć, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ podejmujący rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 755/22). W orzecznictwie podnosi się, że organy władzy publicznej muszą działać tak, by budować zaufanie do władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP), a temu zaufaniu sprzyja przejrzystość ich działania i wymóg motywowania aktów, w tym także uchwał. Brak prawidłowego uzasadnienia uchwały lub jego lakoniczność uniemożliwia dokonanie kontroli przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12). Szczególne znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których należy zaliczyć między innymi uchwały realizujące upoważnienie ustawowe zawarte w art. 12 ust. 1, 2 i 3 u.w.w.t.
Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach uznania przyznanego organowi stanowiącemu, w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., należy oceniać jako istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności (zob. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 749/22).
W kontekście zaistniałego w tej sprawie sporu stwierdzić zatem należy, że określenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy, choć pozostawione uznaniu prawodawcy samorządowego, nie może mieć charakteru dowolnego, lecz wymaga uzasadnienia związanego z realizacją celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zauważyć wprawdzie trzeba, że żaden z obowiązujących przepisów nie przewiduje expressis verbis wymogu uzasadnienia uchwały rady gminy, jednak obowiązek jego sporządzenia wywodzi się z ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego.
Bez uzasadnienia aktu prawa miejscowego, rozumianego zarówno jak jego brak, jak też jego sporządzenie w sposób uniemożliwiający - z uwagi na brak stosownych rozważań - poznanie motywów wprowadzenia określonych norm prawnych - nie jest bowiem możliwe skontrolowanie, czy ustanowione przez radę gminy prawo miejscowe jest zgodne z prawem powszechnie obowiązującym. Pozostawienie przez ustawodawcę uznaniu organu administracyjnego rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, bez względu na formę prawną działania tego organu, w świetle standardów demokratycznego państwa, zwłaszcza zasady zaufania do państwa i zasady dobrej legislacji, wymaga uzasadnienia (tak też wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I GSK 2020/18).
Dostrzeżona przez Sąd I instancji wadliwość zaskarżonej uchwały, zaliczonej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, które uniemożliwiło Sądowi I instancji ocenę jej legalności. Dlatego też już tylko z tego powodu stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Praktyczny brak uzasadnienia powoduje, że nie można ustalić motywów, jakimi kierowała się Rada ustalając nie mniejszą niż 4 m odległość punktu sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych. W tym stanie rzeczy zarzuty naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a., art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 143 w zw. z § 131 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" oraz art. 174 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" musiały zostać ocenione jako niezasadne. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. należy bowiem do tzw. przepisów wynikowych, a co za tym idzie, znajduje on zastosowanie w sprawie, jeżeli wskutek przeprowadzonej kontroli Sąd I instancji stwierdzi istnienie naruszeń prawa przez organy administracji publicznej w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Tym samym nie można zarzucać Sądowi I instancji naruszenia tegoż przepisu, jeżeli wcześniej nie wykaże się, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa, a tego jak wyżej wskazano, we wniesionej skardze kasacyjnej nie uczyniono (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II GSK 637/15).
Na marginesie należy zaznaczyć, że zgodnie z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" przyjęto, iż w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Wystąpienie powtórzeń jest normatywnie zbyteczne oraz może prowadzić do licznych nieporozumień, szczególnie wówczas gdy powtórzenie jest fragmentarycznie lub niedokładnie (zob. D. Szafrański, W. Białończyk, A. Bielecki, Ł. Kasiak, J. Piecha [w:] D. Szafrański (red.), Zasady techniki prawodawczej w zakresie aktów prawa miejscowego. Komentarz praktyczny z wzorami oraz przykładami, wyd. 1, 2016, § 137.) Funkcją stanowionego prawa miejscowego nie jest informowanie adresata tego aktu o różnych regulacjach obowiązującego prawa, lecz funkcję tę stanowi regulowanie określonej materii (problematyki) w zakresie niewykraczającym poza ustanowioną delegację ustawową. (zob. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1782/18).
Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, sformułowanego w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że jest on niezasadny.
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 12 ust. 3 u.w.w.t.
Stosownie do treści art.12 ust.3 u.w.w.t. rada gminy ustala w drodze uchwały zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Cytowany przepis stanowi, wymagane art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest gmina, do wydania aktu prawa miejscowego w określonym przepisem przedmiocie (por. wyroki NSA z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt: II GSK 122/20 oraz II GSK 142/20).
Wykładnia art. 12 ust. 3 u.w.w.t. i późniejsza ocena zgodności z prawem podejmowanych na tej podstawie przepisów prawa miejscowego nie może pozostawać w oderwaniu od pozostałych przepisów cyt. ustawy, jej celu i przesłania, które legło u podstaw przyjęcia tej regulacji (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 882/19).
Określonym w art. 1 ust. 1-3 u.w.w.t., podstawowym celem tego aktu prawnego jest - adresowane do organów administracji rządowej i samorządowej - wymuszanie zmian w zakresie spożycia napojów alkoholowych przez jego ograniczenie i kształtowanie polityki społecznej w przedmiotowym zakresie według określonego w art. 2 ust. 1 pkt 1-8 ustawy wzorca zadaniowego, mającego kompleksowy i strategiczny charakter. Co wymaga podkreślenia, działaniom wymienionym w tym przepisie ustawodawca przydał znaczenie szczególne, wymieniając wśród nich m.in. ograniczanie dostępności alkoholu (pkt 4). Tak sformułowanego zadania, wpisującego się zresztą w określony art. 1 ust. 1 u.w.w.t. jej cel zasadniczy, nie można rozumieć inaczej, niż jako potrzebę tworzenia warunków, które będą wpływały na ograniczenie dostępności napojów alkoholowych i sprzyjać będą wychowaniu w trzeźwości.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkie działania określające te warunki, a więc zarówno liczba wydanych zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, związana z zezwoleniami liczba punktów handlowych, jak też ich rozmieszczenie, a więc usytuowanie punktu sprzedaży na danym terenie i odległość pomiędzy punktami, mają bezpośredni i zasadniczy wpływ na dostępność alkoholu na danym terenie, wpływając tym samym na ocenę relacji podejmowanych działań w stosunku do ustawowego celu ograniczania spożycia alkoholu i wychowania w trzeźwości (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt II GSK 646/20).
Tak więc, swoboda organów gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Niewątpliwie tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania niezmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej i nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności (por. wyroki NSA z dnia: 3 stycznia 1995 r., sygn. akt II SA/Kr 2937/94; 23 stycznia 1996 r. sygn. akt II SA 2792/95).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia obowiązku realizacji celów ustawy. Wprawdzie ustawodawca nie precyzuje, jak należy rozumieć pojęcie "zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych" ale nie może to oznaczać, że zawarte w akcie prawa miejscowego regulacje prawne mogą pozostawać w niezgodności z celami ustawy.
W orzecznictwie NSA pod pojęciem zasad usytuowania przyjmuje się położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej, jak też innych obiektów, które rada uzna za zasługujące na szczególną ochronę (por. wyroki NSA z dnia: 17 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 3190/16; 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 462/20).
Na szczególne podkreślenie zasługuje to, że odległość między wskazanymi w zaskarżonej uchwale obiektami chronionymi w kontekście celów przedstawionych w u.w.w.t., nie może być dowolna, a jest ona odpowiednia, gdy stwarza realną gwarancję ograniczenia dostępu do alkoholu i w ten sposób wpływa na ograniczenie spożycia alkoholu. Warunek ten spełnia taka odległość, która nie ułatwia dostępu do alkoholu, zwłaszcza nieletnim, gdyż wśród obiektów chronionych wymienione są szkoły oraz inne zakłady i placówki oświatowo - wychowawcze. Odległość spełniająca warunek wystarczająco dalekiej od punktu sprzedaży alkoholu to także taka, która utrudnia wzrokowy kontakt z punktem sprzedaży alkoholu, a przez to obserwowanie zjawiska spożywania alkoholu na terenie punktu sprzedaży alkoholu lub terenie, na którym jest on usytuowany, jako swoistej zachęty do jego spożywania. Tych warunków, nie spełnia treść § 1 zaskarżonej uchwały wskazując, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych może być usytuowany w odległości nie mniejszej niż 4 metrów od: szkół, przedszkoli i innych placówek oświatowych, budynków kultu religijnego, placówki opieki zdrowotnej.
Przyjęta przez Radę odległość, jak słusznie zauważył Sąd I instancji oznacza bardzo bliskie, prawie bezpośrednie sąsiedztwo z takimi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu oraz czyni realizację celów ustawy iluzoryczną i nieefektywną. Odległość między wskazywanymi przez prawodawcę obiektami w kontekście celów i zadań ustawy musi być odpowiednia tzn. ma stwarzać realną gwarancję utrudnienia dostępu do alkoholu, a tak się dzieje, gdy punkt sprzedaży alkoholu jest na tyle oddalony od miejsca chronionego, że uniemożliwia szybkie do niego dotarcie (por. wyroki NSA z dnia: 31 października 2019 r., sygn. akt II GSK 805/19, 8 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 1349/19; 21 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 122/20 i II GSK 142/20).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a., podlega oddaleniu.