II GSK 2675/21

II GSK 2675/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Janson /sprawozdawca/
Joanna Sieńczyło - Chlabicz
Mirosław Trzecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1079/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-07-08
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15 zzs(4) ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 i 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 10, art. 90 oar. 1, art. 183 par. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
art. 6
Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Kołosowska-Hough po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1079/21 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 stycznia 2021 r. nr DZP-I.6011.15.2021 w przedmiocie sprzeciwu od wpisu na listę aplikantów adwokackich 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1079/21 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę M.K. (dalej też: "strona", "skarżący") i uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości (dalej też: "Minister") z dnia 28 stycznia 2021 r.. nr DZP-I.6011.15.2021 w przedmiocie wpisu na listę aplikantów adwokackich, orzekając o kosztach postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Skarżący po uzyskaniu pozytywnego wyniku z egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką przeprowadzonego 26 września 2020 r. złożył wniosek o wpis na listę aplikantów adwokackich [...] Izby Adwokackiej. Ponadto przedłożył aktualną informację o niekaralności z Krajowego Rejestru Karnego. Uchwałą z 21 października 2020 r. Okręgowa Rada Adwokacka w [...] dokonała wpisu strony na listę aplikantów adwokackich tej Izby. W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, że ORA na podstawie akt osobowych kandydata stwierdziła, że skarżący jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania obowiązków aplikanta adwokackiego, korzysta w pełni z praw publicznych oraz ma pełną zdolność do czynności prawnych. Tym samym spełnia warunki wymienione w art. 65 pkt 1-3, art. 68 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 w zw. z art. 75 ust. 3 i 5 P.a.
Powyższa uchwała wraz z aktami osobowymi strony, wpłynęła do Ministra Sprawiedliwości 17 listopada 2020 r. Do akt osobowych dołączone zostało oświadczenie, że przeciwko skarżącemu nie toczy postępowanie karne i/lub dyscyplinarne oraz że toczyło się w przeszłości postępowanie karne pod sygn. [...].
Minister Sprawiedliwości decyzją z 28 stycznia 2021 r., nr DZP-I.6011. 15.2021 wskazując za podstawę art. 104 i art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 69a ust. 1 i z art. 65 pkt 1 w zw. z art. 75 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2020 r., poz. 1651, dalej: "P.a.") sprzeciwił się wpisowi skarżącego na listę aplikantów adwokackich prowadzoną przez Okręgową Radę Adwokacką w [...] dokonanemu uchwałą z 21 października 2020 r.
Minister Sprawiedliwości stwierdził w zaskarżonej decyzji, że strona obecnie nie spełnia przesłanki, o jakiej mowa w art. 65 pkt 1 P.a. W ocenie Ministra Sprawiedliwości, ORA podejmując decyzję o wpisie strony na listę aplikantów adwokackich - posiadając wiedzę o umorzeniu dochodzenia - nie wzięła pod uwagę wszystkich przesłanek warunkujących możliwość wpisu na listę aplikantów. Wyjaśnił, że wpływ na ocenę postawy moralnej strony w powyższej sprawie ma fakt prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego (dochodzenie) o posiadanie środka odurzającego - marihuany w ilości 0,7 g netto, tj. o przestępstwo z art. 62 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz o udzielenie ustalonej osobie w dniu nie później niż 24 stycznia 2018 roku w [...] wbrew przepisom ustawy środka odurzającego w postaci 1 skręta z zawartością marihuany, to jest o czyn z art. 58 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Podkreślił, że spełnienie przesłanek rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata (obowiązków aplikanta adwokackiego) stawia przed kandydatem do zawodu zdecydowanie wyższe wymagania i standardy zachowań niż tylko te, które wynikają z przepisów ustawy - Kodeks karny. Wskazał, że aplikant adwokacki powinien wykonywać swoje obowiązki ze starannością wynikającą z wiedzy prawniczej, przepisów prawa oraz stosując zasady etyki i wykonywania zawodu. Tym samym prowadzone wobec strony postępowanie karne (dochodzenie) poddaje w wątpliwość jego nienaganny charakter i uprawdopodobnia odmienne postępowanie niż to, którym kierować winien się aplikant adwokacki. Mając na uwadze powyższe okoliczności (rodzaj zachowania), jak również z uwagi na krótki upływ czasu od popełnionego przez stronę czynu zabronionego (trzy lata), w ocenie Ministra Sprawiedliwości nie była możliwa odbudowa jego nieskazitelnego charakteru i rękojmi. Prowadzone postępowanie karne (dochodzenie) dyskwalifikuje go w chwili obecnej jako kandydata na aplikanta adwokackiego w sferze etyczno-moralnej, ponieważ podważa jego odpowiedzialność i wiarygodność, w konsekwencji czego strona nie spełnia jednej z koniecznych przesłanek do wpisu na listę aplikantów adwokackich, tj. nie posiada nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania obowiązków aplikanta adwokackiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę.
W ocenie WSA ustalenia faktyczne dokonane przez Ministra Sprawiedliwości nie budzą żadnych wątpliwości w sprawie. Podkreślił jednak, że w niniejszej sprawie od popełnienia przez skarżącego czynów w styczniu 2018 r. do dnia sprzeciwu Ministra Sprawiedliwości wyrażonego w zaskarżonej decyzji z 28 stycznia 2021 r. upłynął okres trzech lat, a postępowanie karne prowadzone wobec skarżącego zostało umorzone. Jednakże z treści art. 65 pkt 1 P.a. wynika, że organ oceniając nieskazitelność charakteru oraz rękojmię prawidłowego wykonywania, w tym przypadku, obowiązków aplikanta adwokackiego, powinien uwzględnić dotychczasowe zachowanie kandydata na aplikanta adwokackiego. Uznał, że Minister słusznie zwrócił uwagę, na kwestię odbudowy nieskazitelności charakteru oraz rękojmi przez skarżącego, jednak w tym zakresie stwierdził jedynie, że z uwagi na krótki upływ czasu od popełnionego przez stronę czynu zabronionego (trzy lata), nie była możliwa odbudowa jego nieskazitelnego charakteru i rękojmi. W ocenie WSA okoliczności niniejszej sprawy, w tym przede wszystkim popełnienie przez skarżącego czynów w zakresie których prowadzone dochodzenie zostało umorzone ze względu na niecelowość orzeczenia wobec sprawcy kary oraz ze względu na znikomą społeczną szkodliwość czynu zabronionego oraz perspektywa trzech lat, które upłynęły od dnia ich popełnienia, nakładały na organ obowiązek merytorycznego przeanalizowania możliwości odbudowy nieskazitelności charakteru oraz rękojmi wykonywania obowiązków aplikanta adwokackiego. A zatem organ powinien ocenić z perspektywy trzyletniego okresu jego postawę pod względem spełnienia przesłanki z art. 65 pkt 1 P.a. Poprzestanie zaś na samym stwierdzeniu, że trzyletni okres jest zbyt krótkim upływem czasu aby możliwa była odbudowa nieskazitelności charakteru i rękojmi, przy stwierdzonych w niniejszej sprawie czynnościach skarżącego podważających spełnienie przesłanki z art. 65 pkt 1 P.a., stanowi w ocenie Sądu naruszenie tego przepisu, które miało wpływ na wynik sprawy. WSA nie zgodził się z argumentacją pełnomocnika skarżącego zawartą w skardze, odwołującą się do regulacji prawnej obowiązującej w innych krajach, dopuszczającej posiadanie marihuany w stwierdzonej w niniejszej sprawie ilości oraz do liczby osób w tym ilości studentów sięgających po ten środek odurzający. Wyjaśnił, że przesłanka rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, a w tym przypadku obowiązków aplikanta adwokackiego, obliguje kandydata na aplikanta adwokackiego do przestrzegania obowiązujących przepisów prawa. Bez znaczenia zatem pozostaje okoliczność regulacji prawnej występującej w innych krajach. Ponadto, spełnienie przesłanki dawania rękojmi prawidłowego wykonywania, w niniejszej sprawie, obowiązków aplikanta adwokackiego, stawia przed kandydatem na aplikanta adwokackiego wyższe standardy zachowania zgodne z prawem oraz normami etycznymi niż przed przeciętnym obywatelem.
W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.:), poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nietrafne przyjęcie, że w sprawie zakończonej decyzją Ministra Sprawiedliwości z 28 stycznia 2021 roku nr DZP-I-6011.15.2021 doszło do wywierającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisu art. 7 k.p.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy do takiego naruszenia nie doszło,
II. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 65 pkt 1 ustawy - Prawo o, adwokaturze, poprzez błędną wykładnię, polegającą na braku precyzyjnego wyjaśnienia powodów, ze względu na które skarżący nie odbudował lub nie mógł odbudować nieskazitelności charakteru oraz rękojmi, podczas gdy oba te pojęcia są niestopniowalne, a jednorazowe zdarzenie może rzutować w sposób kluczowy i przesądzający na ocenę nieskazitelności charakteru i rękojmi.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Na rozprawie w dniu 3 czerwca 2025 r. pełnomocnik organu (strona postępowania) podniósł, że wyrok Sądu I instancji mógł zostać wydany w warunkach nieważności z uwagi na jego wydanie na posiedzeniu niejawnym mimo braku ku temu podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jednak nieważności postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. przewiduje, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracja taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, na co zasadnie wskazał skarżący kasacyjnie organ. Zauważył bowiem, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, mimo braku ku temu podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z akt niniejszej sprawy wynika, że w dniu 17 czerwca 2021 r. wydane zostało zarządzenie w związku z ustaleniem terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861 ze zm.) i wynikającym stąd nadmiernym zagrożeniem dla zdrowia osób w sytuacji wyznaczenia rozprawy, co skutkuje wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń nakazów i zakazów, przy jednoczesnym braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość oraz mając na względzie zalecenia właściwych organów sanitarno-epidemiologicznych wydanych wobec istotnego zagrożenia wirusem SARS-CoV-2, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), dodanego na podstawie art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875, dalej: "u.COVID", "ustawa covidowa") zmieniającej powołaną wyżej ustawę z dniem 16 maja 2020 r., Przewodniczący Wydziału zarządził przeprowadzenie w sprawie posiedzenia niejawnego w dniu 8 lipca 2021 r., wskazał skład orzekający w oraz, żeby odpis tego zarządzenia został doręczony stronom lub ich pełnomocnikom wraz z doręczeniem odpisu orzeczenia wydanego w niniejszej sprawie.
O wydaniu tego zarządzenia strony nie zostały zawiadomione przed terminem posiedzenia niejawnego, na którym wydano wyrok. O skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne organ dowiedział się dopiero po wydaniu wyroku, z wysłanej w dniu 4 sierpnia 2021 r. przez Sąd korespondencji, w której oprócz wyroku z uzasadnieniem Sąd doręczył odpis zarządzenia z 17 czerwca 2021 r. o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne oraz odpis protokołu z posiedzenia niejawnego w dniu 8 lipca 2021 r.
Zasadnie zatem zarzucił skarżący kasacyjnie organ, że w tej sprawie z powodu niepoinformowania o posiedzeniu niejawnym, na którym rozpatrywana była przez Sąd ta sprawa i na którym wydany został wyrok został pozbawiony możliwości wypowiedzenia się, a więc prawa do rzetelnego procesu sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., a więc jest przesłanką nieważności postępowania.
Po pierwsze wskazać należy, że ustalanie terminów posiedzeń jawnych i niejawnych w składach trzyosobowych, składów orzekających i ich przewodniczących, a co za tym idzie skierowania sprawy do rozpoznania w trybie szczególnym należy do przewodniczącego wydziału Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - § 21 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 779, dalej: "Regulamin urzędowania"). Tym samym art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej mógł stanowić podstawę skierowania zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Niemniej okoliczność, że sprawa ma zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, nie oznacza, że strona nie może przed wydaniem wyroku bronić swoich praw. Rzeczą Sądu jest jednak takie zorganizowanie postępowania, aby to uprawnienie strony w sposób należyty zapewnić (por. np. wyrok NSA z 18 kwietnia 2024 r., sygn. III FSK 901/21).
Ocena stosowania trybu z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej jest już ugruntowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - por. np. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2024 r., III FSK 236/22, z 7 marca 2024 r., III FSK 4653/21, z 14 lutego 2024 r., III FSK 4139/21, z 9 listopada 2022 r., I OSK 110/22, z 15 lipca 2021 r., III OSK 3743/21, z 26 kwietnia 2021 r., I OSK 2870/20.
Aprobując powyższe orzeczenia, wskazując przykładowo za wyrokiem w sprawie I OSK 110/22 z 9 listopada 2022 r., Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, na podstawie w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej jest dopuszczalne i samo w sobie nie stanowi naruszenia podstawowych uprawnień procesowych strony. Prawo do publicznej rozprawy nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu nie tylko na podstawie art. 45 ust. 2 Konstytucji, ale również ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skoro bowiem jednym z elementów prawa do Sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) jest prawo do jawnego postępowania sądowego to należy uznać, że prawo to może być ograniczone na ogólnych warunkach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a zatem ze względu na m.in. zdrowie publiczne (vide: wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21).
Odstępstwo od posiedzenia jawnego Sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno jednak następować z zachowaniem wymogu rzetelnego procesu sądowego. Za najważniejsze dla zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego należy uznać zagwarantowanie prawa do obrony (vide: wyroki NSA z: 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3462/21; 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21).
W warunkach stanu epidemii, w jakich zostało wydane zarządzenie o przeprowadzeniu posiedzenia niejawnego w rozpoznawanej sprawie, prawo do wypowiedzenia się czy też obrony powinno być zagwarantowane przede wszystkim poprzez powiadomienie stron o posiedzeniu niejawnym i umożliwienie im zajęcia stanowiska w formie pisemnej. Bezsporne jest, że jeżeli o rozprawie jawnej należy zawiadomić strony co najmniej siedem dni przed terminem posiedzenia (art. 91 § 2 p.p.s.a.), to tym bardziej należy przyjąć co najmniej taki termin na wypowiedzenie się strony w formie pisemnej przed rozpoczęciem posiedzenia w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID bez uprzedniego powiadomienia strony o tym posiedzeniu należy ocenić jako postępowanie sądowe pozbawiające stronę przez Sąd możności wypowiedzenia się, zajęcia stanowiska i obrony (por. m.in. wyroki NSA z: 28 czerwca 2022r., sygn. akt II OSK 1442/21; 1 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 531/21; 1 października 2024 r., sygn. akt II GSK 1881/21; 28 października 2024, sygn. akt I OSK 1219/21 - te i następne orzeczenia publikowane na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Już samo zbyt późne zawiadomienie strony o terminie posiedzenia niejawnego wyznaczonego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID, uniemożliwiające przedstawienie stanowiska w sprawie, wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (por. m.in. wyroki NSA z: 16 marca 2022r., sygn. akt I OSK 1142/21; 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3462/21). Podkreślenia zaś wymaga, że w rozpoznawanej sprawie Sąd w ogóle stron nie powiadomił.
Rozpoznawanie spraw na rozprawie jest zasadą postępowania sądowoadministracyjnego (art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.). Rozprawa jest zasadniczą fazą postępowania sądowoadministracyjnego, podczas której strony zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Na rozprawie strony mogą ponadto wskazywać podstawy prawne i faktyczne swych żądań i wniosków (art. 106 § 1 p.p.s.a.). Przywołane przepisy stanowią realizację przewidzianej w art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP zasady jawności postępowania sądowego. Prawo do Sądu rozumiane formalnie oznacza gwarancję prawidłowego postępowania sądowego, niezależnie od tego czy ostatecznie wydane zostanie przez Sąd rozstrzygnięcie pozytywne czy negatywne dla strony. Strona powinna mieć zatem możliwość przedstawienia swoich racji przed wydaniem rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, a swoje stanowisko może prezentować m.in. bezpośrednio przed Sądem na rozprawie (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4134/21).
Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu nie tylko na podstawie art. 45 ust. 2 Konstytucji, ale również ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skoro bowiem jednym z elementów prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) jest prawo do jawnego postępowania sądowego, to należy uznać, że prawo to może być ograniczone na ogólnych warunkach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a zatem ze względu na m.in. zdrowie publiczne (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21). W przypadkach określonych w przepisach szczególnych rozstrzygnięcie sprawy na posiedzeniu niejawnym a nie na rozprawie, nie stanowi zatem naruszenia podstawowych uprawnień procesowych strony.
Art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID stanowi taki właśnie przepis szczególny w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. (por. uchwałę NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, ONSAiWSA 2021/3/35). NSA nie kwestionuje zatem samej możliwości skierowania sprawy na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID stanowi wyjątek od ogólnej zasady jawności posiedzeń sądowych (art. 90 § 1 p.p.s.a.), dlatego musi odbywać się w warunkach zapewniających stronie gwarancje prawa do sądu, w tym przede wszystkim możność obrony swoich praw. Odstępstwo od posiedzenia jawnego Sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno bowiem następować z zachowaniem wymogu rzetelnego procesu sądowego.
Użyty przez ustawodawcę w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zwrot "jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw" ma otwarty charakter. W prawie do obrony w jawnym postępowaniu sądowym mieści się przede wszystkim prawo do bycia wysłuchanym przed Sądem rozstrzygającym sprawę. W dotychczasowym orzecznictwie podkreśla się, że do pozbawienia strony możności obrony jej praw dochodzi wówczas, gdy z powodu naruszenia przez Sąd lub stronę przeciwną określonych przepisów lub zasad procedury, strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach, poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (por. wyrok NSA z 16 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1142/21). Nieważność postępowania uregulowana w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zachodzi zatem wtedy, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez Sąd I instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (wyrok NSA z 9 listopada 2021 r., sygn. akt III FSK 2822/21). Spełnienie przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. może nastąpić także wówczas, gdy strona zostanie zawiadomiona o terminie posiedzenia, ale na skutek innych zaniechań Sądu I instancji nie będzie w stanie zająć stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 4864/21). W literaturze wskazuje się przy tym, że art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powinien być rozumiany jako obejmujący również te sytuacje, kiedy strona jest pozbawiona możności obrony swych praw z przyczyn leżących w samym charakterze danego unormowania procesowego, ponieważ w przeciwnym wypadku może być pozbawiona należnej jej ochrony prawnej (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, LexisNexis 2011, teza 23 komentarza do art. 183 p.p.s.a.). Przewidziane w art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.) prawo do rzetelnego procesu sądowego byłoby jedynie iluzoryczne, gdyby nie gwarantowało stronom przynajmniej prawa do przedstawienia stanowiska mającego ich zdaniem znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Przepisy art. 15zzs4 ust. 1 i 3 u.COVID nie przewidują rozpoznania skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym z mocy ustawy (jak np. na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. po spełnieniu określonych warunków), lecz na podstawie stosownego zarządzenia. Bez doręczenia tego zarządzenia strona nie może przewidywać, że jej sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne i nie znając terminu posiedzenia zostaje pozbawiona możliwości zaprezentowania swego stanowiska przed rozpoznaniem sprawy. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, wobec związania NSA granicami skargi kasacyjnej, strona nie ma możliwości formułowania dodatkowych podstaw kasacyjnych, może jednak przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych (art. 183 § 1 zd. 2 p.p.s.a.).
Wymóg zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wprost przewidziano w art. 15zzs4 ust. 1 u.COVID, nie wskazano zaś go wyraźnie w treści art. 15zzs4 ust. 3 tej ustawy. Należy jednak uznać, że w art. 15zzs4 u.COVID zawarto kompleksową regulację dotyczącą rozpoznawania skarg kasacyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny w sytuacji kryzysowej, związanej z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Te szczególne rozwiązania dotyczące rozpoznawania skarg kasacyjnych przez NSA zawarto w trzech jednostkach redakcyjnych tego samego artykułu. Podczas dekodowania norm wynikających z przepisów, reguły wykładni systemowej nakazują zaś uwzględniać ich wzajemne relacje oraz miejsce w systemie (por. m.in. wyrok NSA z 1 lutego 2022 r., II GSK 531/21). Dlatego za zasadny uznać należy pogląd, że zarządzenie, o którym mowa w art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID, podlegało doręczeniu stronom - tak jak przewidywał to art. 15zzs4 ust. 1 u.COVID - z tą tylko różnicą, że przeprowadzenie posiedzenia niejawnego na podstawie zarządzenia przewidzianego art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID nie wymaga wyrażenia przez strony zgody.
Ze wskazanych powyżej powodów należy podzielić pogląd, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID, zachowuje standardy ochrony prawa strony w sytuacji, gdy strony zostały zawiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia (por. np. wyroki NSA: z 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt I FSK 203/21; z 20 lipca 2021 r. sygn. akt II FSK 136/21; z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21; z 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1220/21; z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1442/21; z 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1927/22; z 1 października 2024 r., sygn. akt II GSK 1881/21; z 28 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1219/21).
W warunkach stanu epidemii, w jakich zostało wydane w niniejszej sprawie na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID przez Przewodniczącego Wydziału VI WSA w Warszawie zarządzenie o przeprowadzeniu posiedzenia niejawnego przez powiadomienie stron o posiedzeniu niejawnym każdej ze stron powinno zostać umożliwione zajęcie stanowiska w formie pisemnej. Ten wymóg nie został jednak spełniony. Z akt niniejszej sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że wyżej wymienione zarządzenie z 17 czerwca 2021 r. o wyznaczeniu, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID, terminu posiedzenia niejawnego na dzień 8 lipca 2021 r. oraz wyznaczeniu składu orzekającego, zostało wysłane do stron i uczestników postępowania dopiero 4 sierpnia 2021 r., tj. po wydaniu wyroku w niniejszej sprawie.
W świetle powyższego należy stwierdzić, że zaszła nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie ze względu na wystąpienie przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Wobec przyjęcia przez NSA, że zachodziła w tej sprawie nieważność postępowania sądowego, przedwczesne jest odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach szczególnie uzasadnionych Sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony ze względu na charakter stwierdzonego naruszenia prawa o którym stanowi ten przepis.