II GSK 2671/24

II GSK 2671/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /sprawozdawca/
Patrycja Joanna Suwaj
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II SA/Go 204/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2024-07-10
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7a, art. 8 § 1.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 1857
art. 6 ust. 3 pkt 1, art. 10a ust. 1, art. 22 ust. 2, art. 22 ust. 2a, art. 22 ust. 3, art. 26 ust. 3 pkt 2.
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31 ust. 3.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2023 poz 2383
art. 67a.
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a).
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. Sp. k. w G, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Go 204/24 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. Sp. k. w G. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 16 lutego 2024 r., nr 0801-IOAC.4823.65.2023.12.IME w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Sp. z o.o. Sp. k. w G. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze 1.350 (jeden tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem z dnia 10 lipca 2024 r., oddalił skargę M. Sp. z o.o. Sp.k. w G. na Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 16 lutego 2024 r., w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych przepisami ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
w wyniku przeprowadzonej w dniu 27 stycznia 2023 r. kontroli zespołu pojazdów, którym przewożony był przez skarżącą spółkę (przewoźnik) towar w postaci oleju palmowego o masie brutto 8910 kg, klasyfikowanym do pozycji CN 1511 z Holandii do Polski, gdzie podmiotem odbierającym towar była N. S.A. w W. stwierdzono nieprawidłowość w systemie SENT polegającą na niewykonaniu przez przewoźnika obowiązku uzupełnienia zgłoszenia w zakresie danych dotyczących przewoźnika, o którym mowa w art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1857 ze zm., dalej: ustawa SENT) oraz niewykonaniu obowiązku przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem SENT[...], w trakcie całej trasy przewozu, o którym mowa w art. 10a ust. 1 tej ustawy.
Ustalenia kontroli stały się podstawą decyzji Naczelnik Lubuskiego Urzędu Celno- Skarbowego w Gorzowie Wielkopolski z dnia 21 września 2023 r., którą nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w kwocie 10.000 zł, za nieuzupełnienie danych w zgłoszeniu przewozu towarów SENT[...], o którym mowa w art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy SENT oraz odstąpił od nałożenia kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł w części dotyczącej niewywiązania się z obowiązku przekazywania w trakcie całej trasy przewozu towaru, aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego powyższym zgłoszeniem do systemu SENT-GEO.
Zaskarżoną decyzją Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego nie było wątpliwości, że skarżąca jako przewoźnik wykonywała przewóz towarów na podstawie zgłoszenia w systemie SENT, w którym nie uzupełniła zgłoszenia nr SENT[...] o wymagane dane, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy o SENT dotyczące przewoźnika - stwierdzono brak danych rejestracyjnych ciągnika i naczepy, danych przewoźnika, przypisanego geolokalizatora oraz nie zapewniono przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu.
Dyrektor podzielił stanowisko organu I instancji, że w sprawie zachodziła podstawa do wymierzenia skarżącej tylko jednej sankcji za stwierdzone naruszenia. Za częściowym odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej przemawiała przesłanka interesu publicznego. Organ wskazał, że biorąc pod uwagę, że zastosowanie sankcji za każdą stwierdzoną nieprawidłowość dałby skutek dwukrotnego ukarania jednego przewoźnika za nieprawidłowości, które wystąpiły w jednym transporcie. Wysokość kary pieniężnej spowodowałoby nadmierne ukaranie przewoźnika, w związku z czym organ częściowo odstąpił od ukarania spółki w zakresie niewywiązania się z obowiązku przekazywania w trakcie całej trasy przewozu towaru, aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem SENT[...].
Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję za niewątpliwe, wynikające z materiału dowodowego sprawy, uznał, że skarżąca dopuściła się naruszenia przepisów ustawy SENT poprzez nieuzupełnienie zgłoszenia w zakresie danych dotyczących przewoźnika (brak danych rejestracyjnych ciągnika i naczepy, danych przewoźnika, przypisanego geolokalizatora) oraz niewywiązanie się z obowiązku przekazywania w trakcie całej trasy przewozu towaru, aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem SENT. Sąd podkreślił, że nałożenie kar za wymienione naruszenia nie jest podwójnym nałożeniem kary pieniężnej za ten sam delikt administracyjny, gdyż są to dwa odrębne naruszenia typizowane w ustawie SENT.
Sąd podzielił ocenę organów, że w dniu przewozu przewoźnik nie przekazywał danych geolokalizacyjnych transportu i nie posiadał uzupełnionego zgłoszenia. Były to zaniechania leżące wyłącznie po stronie skarżącej, jako przewoźnika odpowiadającego za zaniechania kierujących, nie zaś spowodowane nadzwyczajnymi okolicznościami.
Odnosząc się do kwestii częściowego odstąpienia przez organy od nałożenia kary pieniężnej, Sąd stwierdził, że strona została ukarana karą w wysokości 10.000 zamiast 20.000 zł, co oznaczało, że jej argumenty związane z przesłanką interesu publicznego zostały częściowo uwzględnione. Chodziło o argumentację związaną z dotychczasową postawy strony - przewoźnika, która nie popełniała wcześniej podobnych deliktów.
Sąd I instancji nie zgodził się ze stroną skarżącą, że nałożona na nią kara była nieproporcjonalna. Wskazał, że w sprawie nie chodziło o drobne, nieistotne uchybienie formalne, lecz o istotne naruszenie polegające na tym, że na kilkudziesięciokilometrowym odcinku trasy przewozu (licząc od granicy) geolokalizator środka transportu był wyłączony. Uniemożliwiało to monitorowanie tej części trasy przewozu i nie było ono spowodowane okolicznością obiektywną lub wyłączną winą osoby trzeciej. Sąd podkreślił, że takie naruszenie jest istotne z perspektywy działania całego systemu monitorowania i nie stanowi wyłącznie nieistotnego uchybienia formalnego. Sąd zauważył ponadto, że w zgłoszeniu SENT nie było również istotnych danych rejestracyjnych ciągnika i naczepy, danych przewoźnika oraz geolokalizatora. Braki te nie są traktowane jako nieistotne i nie podlegające sankcjonowaniu.
Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że nałożona na spółkę kara w wysokości 10.000 zł za stwierdzone naruszenia była adekwatna do celów ustawy SENT i nie była dla niej dotkliwa w takim stopniu, który uzasadniałby zastosowanie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie przesłanki interesu publicznego uwzględniającej treść zasady proporcjonalności. Nałożona kara pieniężna nie spowoduje konieczności zakończenia prowadzenia przez stronę działalności gospodarczej, bądź udzielenia jej pomocy publicznej.
W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
M. Sp. z o.o. Sp.k. w G., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu:
I - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 3 ustawa o SENT poprzez dokonanie zawężającej wykładni pojęcia "interesu publicznego", polegające przede wszystkim na nieuwzględnieniu przez organ:
a) indywidualnej sytuacji skarżącej, a mianowicie faktu, iż skarżąca prowadzi działalność zgodną z prawem i terminowo reguluje wszelkie należności publicznoprawne z tytułu podatków i innych opłat, a stwierdzone naruszenie miało charakter jednostkowy i incydentalny mając na względzie całokształt prowadzonej przez skarżącą działalności, która na dzień 20 września 2023 roku figurowała jako przewoźnik w 106 zgłoszeniach przewozu towarów wrażliwych, a do dnia kontroli w 75 zgłoszeniach, podczas gdy przedmiotowe postępowanie dotyczyły jedynego naruszenia przez skarżącą przepisów ustawy o SENT;
b) faktu, iż stwierdzone naruszenie stanowiło jedynie błąd o charakterze formalnym, nieumyślnym i niecelowym, a skarżąca jeszcze przed zakończeniem czynności kontrolnych usunęła wszystkie dostrzeżone przez organ braki zgłoszenia SENT;
c) faktu, iż nałożona na skarżącą kara jawi się jako rażąco za wysoka i nieadekwatna w stosunku do dochodu osiągniętego za będący przedmiotem kontroli przewóz (skarżąca otrzymała wynagrodzenie w kwocie 500 euro netto, co stanowi wartość niemal 5 razy mniejszą od nałożonej na nią kary w wysokości 10.000 zł);
d) okoliczności, iż w związku ze stwierdzonym naruszeniem nie doszło do uchybienia w płatności należnych podatków nawet w części, czy też uszczuplenia budżetu Skarbu Państwa w jakimkolwiek stopniu, a nadto organ nie stwierdził realnego zagrożenia interesów Skarbu Państwa;
e) rzeczywistej intencji ustawodawcy i celu ustawy SENT, wedle których w interesie publicznym nie leży nakładanie dotkliwych kar pieniężnych na legalnie działający podmiot, który usunął stwierdzone naruszenie w możliwie jak najszybszym czasie, nie powodując przy tym jakichkolwiek zaniechań czy też uchybień w zakresie zapłaty należnych podatków;
2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7a k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, iż na gruncie niniejszej sprawy aktualizują się przesłanki przemawiające za nałożeniem na skarżącą kary w kwocie 10.000 zł za nieuzupełnienie danych w zgłoszeniu przewozu towarów SENT[...], podczas gdy na kanwie zaistniałych okoliczności powstały istotne wątpliwości co do rzekomego naruszenia "interesu publicznego" przez skarżącą, a sam Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim przyznał, iż argumentacja skarżącej została częściowo uwzględniona, co jednak nie znajduje odzwierciedlenia w ostatecznym wymiarze nałożonej na skarżącą kary i stanowi, iż w tym przypadku w nieuprawniony sposób pominięto zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony;
3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przez Sąd nałożenia na skarżącą kary nieadekwatnie zawyżonej w stosunku do osiągniętego przez nią w ramach zrealizowanego przewozu wynagrodzenia, a tym samym naruszenie zasady proporcjonalności, którymi winny kierować się organy administracji publicznej;
4) naruszenie prawa materialnego, tj. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na pominięciu, że przepisy ustawy SENT mają za zadanie chronić legalny handel towarami uznanymi za "wrażliwe", sprzyjać walce z "szarą strefą" oraz ograniczyć poziom uszczupleń w kluczowych dla budżetu podatkach, a represyjny charakter przepisów tejże ustawy winien być ograniczony i odnosić się jedynie do podmiotów nieuczciwych, dokonujących przestępstw gospodarczych, podczas gdy na gruncie okoliczności niniejszej sprawy niewątpliwym jest iż skarżąca nie zalicza się do kręgu "oszustów gospodarczych", bowiem prowadzi w pełnie legalną działalność i bieżąco uiszcza wszelkie daniny należne z tytułu podatków i opłat, a tym samym nałożona na skarżącą kara nie jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego;
II. nadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie uchylenia zaskarżonych decyzji i niezasadne oddalenie skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., a w konsekwencji dokonanie błędnej aprobaty podniesionych w skardze naruszeń przez organ naczelny, skutkujące utrzymaniem w obrocie prawnym szeregu wadliwych decyzji, wydanych w oparciu o niewłaściwą subsumpcję przepisów prawnych.
Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 16 lutego 2024 roku w całości i poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 września 2024 r, ewentualnie uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Strona wniosła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach wobec czego nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Dokonując kontroli zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w zakresie stawianych skargą kasacyjną zarzutów w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów postawionych w punkcie I petitum skargi kasacyjnej, w ramach których strona wywodzi naruszenie przepisów prawa materialnego.
Zauważyć przy tym należy, że zarzuty z punktów I.2 i I.3 zostały wadliwie skonstruowane albowiem autor skargi kasacyjnej wskazując na naruszenie prawa materialnego, jako naruszone wymienia w nich przepisy art. 7a oraz art. 8 § 1 k.p.a., które regulują sposób procedowania przez organy w toku rozstrzygania przez nie spraw administracyjnych. Powołane przepisy określają zasady, jakimi organ powinien się kierować w toku prowadzonego postępowania, a są nimi rozstrzyganie wątpliwości prawnych na korzyść strony oraz prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Powyższa wadliwość nie czyni wymienionych zarzutów niemożliwymi do ich rozpoznania albowiem ich istota wynikająca z samej treści zarzutów oraz ich uzasadnienia jest ściśle skorelowana z zarzutem z punktu I.1 petitum skargi kasacyjnej, w którym podnosi się naruszenie art. 22 ust. 3 ustawy SENT. Zauważyć należy, że również zarzut z punktu I.4 petitum cechuje się tą korelacją.
Z tych przyczyn powołane zarzuty (zarzuty z punktu I petitum skargi kasacyjnej en block) zostaną rozpoznane łącznie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji, a wcześniej organy, nie dopuściły się błędnej wykładni art. 22 ust. 3 ustawy o SENT. Analiza zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji wskazuje, że w sposób prawidłowy z art. 22 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o SENT wywiedziono normę prawną, trafnie rekonstruując warunki pozwalające na odstąpienie od nałożenia na stronę kary w pełnej wysokości wynikającej ze stwierdzonych podczas kontroli naruszeń przepisów ustawy SENT i wynikających z nich wymogów stawianych przewoźnikowi.
Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 22 ust. 3 ustawy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1-2a, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3. Dwie podstawowe przesłanki uzasadniające przystąpienie przez organ do oceny możliwości odstąpienia od nałożenia kary, co przy tym czynione jest na wniosek lub z urzędu, stanowią zatem wskazane przez organ: ważny interes przewoźnika lub interes publiczny, które oceniane są indywidualnie, na tle każdej konkretnej sprawy.
Chcąc odstąpić od nałożenia kary organ, działając na wniosek lub z urzędu, bada zatem w pierwszej kolejności, czy zachodzi w sprawie ważny interes przewoźnika lub interes publiczny. Jest to jak wskazano pierwszy, merytoryczny etap analizy kwestii odstąpienia od nałożenia kary, od którego rozpoczyna się procedura w tym zakresie, stanowiąca składową całej sprawy dotyczącej ukarania przewoźnika za stwierdzone naruszenie (w tym przypadku niezastosowanie się do obowiązku z art. art. 6 ust. 3 pkt 1 i 10a ust. 1 ustawy o SENT). Przesądzenie tych przesłanek, ściślej stwierdzenie ich występowania, otwiera dalszą możliwość, przy spełnieniu jeszcze innych wymogów, do odstąpienia od kary za popełniony delikt administracyjny.
W związku z powyższym należy zauważyć, że w niniejszej sprawie nie jest sporne to, że skarżąca w związku z wykonywanym przewozem dopuściła się naruszenia w postaci nieuzupełnienia danych w zgłoszeniu przewozu towarów SENT[...], o którym mowa w art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy SENT oraz nie wywiązała się z obowiązku przekazywania w trakcie całej trasy przewozu towaru, aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego wymienionym zgłoszeniem do systemu SENT-GEO.
Poza sporem pozostaje w sprawie kwestia braku spełnienia przesłanki ważnego interesu przewoźnika. Strona nie kwestionuje bowiem ani ustaleń, ani ocen organu i Sądu I instancji dokonanych w tym zakresie. Sporne jest natomiast to, czy w sprawie ziściła się przesłanka ważnego interesu publicznego uzasadniająca odstąpienie od nałożenia całości kary, jaką w związku ze stwierdzonymi naruszeniami organ powinien na spółkę nałożyć.
Odnosząc się do powyższego należy zauważyć, że pojęcie interesu publicznego, o którym mowa w art. 22 ust. 3 ustawy o SENT, nie posiada definicji legalnej, zatem ustalenie jego zakresu pozostawione jest praktyce orzeczniczej. W związku z tym należy wskazać, że jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa, pojęcie to może obejmować, choć nie w każdym przypadku musi tak być, wiele okoliczności i przypadków, przy czym katalog tego rodzaju stanów jest bez wątpienia otwarty. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że nadanie właściwej treści pojęciu interesu publicznego jako przesłanki uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w ustawie SENT wymaga rozważenia w szerszym kontekście związanym z zauważanym przez doktrynę i judykaturę zjawiskiem przenikania w coraz większym stopniu prawa karnego do prawa administracyjnego (por. D. Danecka, Konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną w prawie polskim, Warszawa 2018 i powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa). W ostatnim czasie można dostrzec w działaniach prawodawcy tendencję określania sankcji w postaci administracyjnych kar pieniężnych, których wysokość bywa często większa aniżeli w przypadku odpowiedzialności karnej za przestępstwo lub wykroczenie. Gdy sankcje te ustawodawca ustala w sposób bezwzględnie powstaje wątpliwość, czy takie określenie kary pieniężnej pozwala na realizację w procesie stosowania prawa zasady proporcjonalności. Ograniczenie w ten sposób władzy dyskrecjonalnej organów wymierzających administracyjne kary pieniężne oznacza w praktyce ograniczenie możliwości wymierzenia kary pozostającej w odpowiedniej proporcji do okoliczności zaistniałego przypadku, a w szczególności wagi popełnionego czynu. Skutkiem tego może być niemożność czynienia sprawiedliwości w konkretnej sprawie, rozumianej w kategoriach orzeczenia kary proporcjonalnej do stwierdzonego naruszenia prawa, w tym szkody i zawinienia.
Z tej perspektywy nadanie właściwej treści pojęciu interesu publicznego użytego w art. 22 ust. 3 ustawy SENT jako przesłanki uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej powinno nastąpić z uwzględnieniem szczególnego znaczenia zasady proporcjonalności. Nie budzi obecnie w doktrynie i orzecznictwie wątpliwości, że zasada proporcjonalności wywodzona z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, mimo że adresowana do ustawodawcy, powinna być traktowana również jako zasada stosowania prawa. Bezsprzecznie zasada ta musi być odnoszona również - a nawet w szczególności - do wymierzania sankcji administracyjnych jako jednej z najbardziej dotkliwych form ingerencji organu administracji publicznej w sferę uprawnień i obowiązków podmiotu administrowanego w procesie stosowania prawa (por. Magdalena Śliwa-Wajda, Zasada proporcjonalności przy wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych [w:] Standardy współczesnej administracji i prawa administracyjnego, pod red. Zofii Duniewskiej, Agnieszki Rabiega-Przyłęckiej i Małgorzaty Stahl, 2019, s. 112-127). Zastosowanie zasady proporcjonalności w odniesieniu do sankcji bezwzględnie oznaczonej (administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości) wymaga rozważenia, czy wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych skutków (celów) danej regulacji oraz czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji pieniężnej a jej dolegliwością. Jeżeli odpowiedzi na te pytania nie będą pozytywne, należy uznać, że nałożenie kary nie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego i organ powinien odstąpić od jej nałożenia, jako niezgodnej z konstytucyjnymi standardami płynącymi z zasady proporcjonalności. Innymi słowy, właściwe odczytanie klauzuli interesu publicznego jako przewidzianej w art. 22 ust. 3 ustawy SENT przesłanki odstąpienia od nałożenia kary powinno nastąpić z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, a zatem organ powinien rozważyć, czy przewidziana sankcja stanowi w konkretnym stanie faktycznym dolegliwość proporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia, czy też jest niewspółmiernie dolegliwa, przez co zasada proporcjonalności zostaje naruszona. Jeżeli sankcja, która miałaby być zastosowana jest nadmierna (dolegliwa w stopniu większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu) to klauzula interesu publicznego nakazuje odstąpienie od nałożenia kary.
Zgodzić należy się również ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki: z 19 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1315/19; z 25 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 2397/21; z 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 266/20), że ważny interes publiczny, o jakim stanowi art. 22 ust. 3 ustawy SENT, musi być rozumiany inaczej niż na gruncie art. 67a O.p. Poza sporem pozostaje, że ustawa SENT reguluje kwestię nakładania i odstępowania od nałożenia kary w sposób pełny, a odesłanie w tym zakresie do przepisów ustawy Ordynacja podatkowa jest wyraźnie sprecyzowane.
Mając powyższe na uwadze podzielić należy ocenę wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów administracji skarbowej, jakiej dokonał Sąd I instancji. Nie jest bowiem sporne, że skarżąca spółka dopuściła się naruszenia wymogów określonych w art. art. 6 ust. 3 pkt 1 i art. 10a ust. 1 ustawy o SENT, czego skutkiem było wymierzenie stronie łącznej kary w wysokości 20.000 zł. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych sprawy, w toku przeprowadzonej w dniu 27 stycznia 2023 r. kontroli zespołu pojazdów, którym przewożony był towar klasyfikowanym do pozycji CN 1511, stwierdzono brak danych rejestracyjnych ciągnika i naczepy, danych przewoźnika, przypisanego geolokalizatora oraz nie zapewniono przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu. Naruszenia te, wbrew stanowisku strony, nie należały do kategorii "drobnych" formalnych, nieumyślnych i niecelowych naruszeń. Naruszenie wskazanych przepisów stanowiło istotne naruszenie wymogów stawianych ustawą, której celem jest ochrona legalnego handlu towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę za "wrażliwe", ułatwienie walki z "szarą strefą" oraz ograniczenie poziom uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach (podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego), a także zwiększenie skuteczność kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów.
Kary przewidziane w ustawie SENT nie mają więc charakteru fiskalnego, ale przede wszystkim prewencyjny. Usunięcie przez przewoźnika stwierdzonych naruszeń w trakcie kontroli nie ma zatem wpływy na sam fakt ich zaistnienia oraz konieczność zastosowania w związku z tym odpowiednich od stwierdzonych naruszeń sankcji. Nie może mieć również wpływu na ocenę zaistnienia możliwości zastosowania przez organ nory z art. 22 ust. 3 ustawy SENT – odstąpienia od nałożenia kary.
Wbrew wywodom skargi kasacyjnej sam fakt braku wpływu uchybień skarżącej na uszczuplenie należności publicznoprawnych nie przesądza, że spełniona jest przesłanka "interesu publicznego" w rozumieniu art. 22 ust. 3 powoływanej ustawy. Nieprawidłowe wypełnienie obowiązku przewoźnika, polegającego na naruszeniu wymogów określonych w art. art. 6 ust. 3 pkt 1 oraz na niezapewnieniu przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu realizującego przewóz towarów, objętego zgłoszeniami SENT, może uniemożliwić realizację celów i założeń ustawy SENT. Uzasadnia to stwierdzenie, że uchybienie to może stwarzać ryzyko, a nawet realne zagrożenie interesów Skarbu Państwa.
Konstrukcja oraz sposób zredagowania przepisów regulujących obowiązek przestrzegania norm związanych z systemem monitorowania drogowego przewozu towarów jest na tyle precyzyjny i jednoznaczny, że wyklucza możliwość swobodnej interpretacji tych uregulowań zarówno przez osoby dokonujące kontroli drogowej, jak też przez organy prowadzące postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela również ocenę Sądu I instancji i zaaprobowane nią stanowisko organów o zaistnieniu w sprawie podstaw do zastosowania wobec spółki pomoc de minimis w wysokości 10.000 zł, skutkującej faktycznym odstąpieniem od nałożenia na nią pełnej kary za stwierdzone naruszenia. Jak bowiem wynika z analizy uzasadnień decyzji organów obu instancji, miały one na uwadze okoliczność dotychczasowej postawy przewoźnika w prowadzonej działalności i niepopełnianie wcześniej podobnych deliktów – dopuszczania się naruszeń ustawy SENT.
Fakt naruszenia przez spółkę powołanych przepisów ustawy uzasadniał natomiast samo nałożenie na nią kary, jak za jedno naruszenie, które w świetle powołanych okoliczności o odstąpieniu od nałożenia jej w pełnej wysokości, poczytać należy za sankcję o charakterze prewencyjnym, mającym zapobiec w przyszłości naruszaniu przez stronę wymogów ustawy SENT. Zwrócić przy tym należy uwagę, w świetle podnoszonej w skardze kasacyjnej argumentacji o nieadekwatności wysokości kary do dochodu osiągniętego za będący przedmiotem kontroli przewóz, że przepis art. 22 ustawy w jej ustępach 2 i 2a nie pozostawia organowi jakiegokolwiek możliwości miarkowania kary, albowiem jej wysokość jest ustalona w ściśle określonej wysokości w zależności od rodzaju naruszenia jakiego dopuścił się przewoźnik.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko organów i Sądu I instancji, że nałożona na spółkę kara w wysokości 10.000 zł była adekwatna do celów ustawy SENT, a przy tym nie była dla strony dotkliwa w stopniu, który uzasadniałby zastosowanie instytucji odstąpienia od jej nałożenia na podstawie przesłanki interesu publicznego uwzględniającej treść zasady proporcjonalności. Nałożona kara pieniężna nie spowoduje konieczności zakończenia prowadzenia przez stronę działalności gospodarczej, bądź udzielenia jej pomocy publicznej.
Podsumowując, za niezasadne uznać należało zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego pomieszczone w punkcie I petitum skargi kasacyjnej albowiem Sąd I instancji kontrolując wydane w sprawie decyzje organów obu instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów wymienionych w tymże zarzucie.
Niewadliwość orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, czyni również niezasadnym zarzut z punktu II petitum skargi kasacyjnej, albowiem stwierdzając prawidłowość wydanych w sprawie decyzji i w konsekwencji nieskuteczność wniesionej przez stronę skargi, Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radcy prawnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).