II GSK 267/25

II GSK 267/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karolina Kisielewicz-Sierakowska /sprawozdawca/
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Wojciech Kręcisz
Symbol z opisem
6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1165/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-11-06
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 906
art. 91 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych
Dz.U. 2021 poz 679
art. 4 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188 w związku z art. 151, art. 203 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1165/24 w sprawie ze skargi Gminy Wisła na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 2 maja 2024 r. nr NPII.4131.1.413.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie korzystania z miejsc postojowych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od Gminy Wisła na rzecz Wojewody Śląskiego 360 zł (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 6 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1165/24, uwzględnił skargę Gminy Wisła na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 2 maja 2024 r. (nr NPII.4131.1.413.2024) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr LXVIII/1087/2024 Rady Miasta Wisła z dnia 28 marca 2024 r. zmieniającej Uchwałę Nr LX/939/2023 Rady Miasta Wisła Nr LX/939/2023 z dnia 24 sierpnia 2023 r w sprawie korzystania z miejsc postojowych zlokalizowanych poza pasem drogowym na nieruchomościach Gminy Wisła, w części określonej w § 1 pkt 1 i § 1 pkt 2 tej uchwały.
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Śląski, na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 609), dalej jako: "u.s.g", stwierdził nieważność powyższej uchwały Rady Miasta Wisła z 28 marca 2024 r. w zakresie:
1) § 1 pkt 1 uchwały dodającym § 3 do uchwały zmienianej, jako sprzecznej z art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679), w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej;
2) § 1 pkt 2 uchwały, zmieniającym § 4 uchwały zmienianej w zakresie użytych w § 4 ust.1 wyrazów: "nie wnosi się opłaty, o której mowa w § 3, przy czym", użytych w § 4 ust. 2 wyrazów: "nie wnosi się opłaty, o której mowa w § 3, przy czym" oraz użytych w § 4 ust. 3 wyrazów: "nie wnosi się opłaty, o której mowa w § 3, przy czym'', jako sprzecznej z art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji.
Wojewoda podniósł, że według art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 679), dalej jako: "u.g.k.", organy j.s.t. są uprawnione do kształtowania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego oraz stwierdził, że przepis ten dotyczy opłaty za zaangażowanie środków publicznych (środków gminnych) w dane urządzenie bądź usługę, a to oznacza, że jej wysokość powinna być skorelowana z "wartością" oferowanej usługi.
Organ nadzoru dodał, że ustawodawca w u.g.k. nie zamieścił definicji legalnej ceny i opłaty za korzystanie z miejskich obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Według poglądów doktryny muszą być one powiązane z wynagrodzeniem za usługę (także polegającej na udostępnieniu obiektu lub urządzenia) i mieć charakter rynkowy. Nie należy dopatrywać się w treści przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy nawiązania do opłat administracyjnych ani też żadnej formy danin publicznych (por. C. Banasiński, K. M. Jaroszyński (w:) C. Banasiński, K. M. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2017, art. 4).
Także według NSA, mimo że w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. mówi się o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy (por. np. wyroki NSA z: 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I FSK 954/16). Organ podkreślił przy tym, że NSA w ostatnim z powołanych wyroków zaznaczył, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., upoważniający organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do stanowienia o "wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego", nie przyznaje tym organom kompetencji do wprowadzania kar pieniężnych za niedozwolone sposoby korzystania z obiektu użyteczności publicznej.
Zdaniem organu nadzoru, uchwała w zakwestionowanym zakresie narusza prawo w sposób istotny (art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g.), ponieważ opłata, o której mowa w zakwestionowanych § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 uchwały nie jest zapłatą za korzystanie z danego dobra materialnego, ale po prostu swego rodzaju sankcją za nieuiszczenie tej zapłaty. Stanowi element dyscyplinujący osoby, które nie wniosły opłaty abonamentowej lub jednostkowej za korzystanie miejsc postojowych na zlokalizowanych poza pasem drogowym nieruchomościach Gminy Wisła wskazanych w uchwale, przez co zyskuje charakter represyjny.
Takiego charakteru opłat nie przewiduje przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Przepis ten nie kreuje, w ocenie organu nadzoru, uprawnienia w zakresie wprowadzania nowych, dowolnych opłat, lecz określa jedynie kompetencje organu stanowiącego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat lub sposobu ich ustalania za konkretne świadczenia czynności, to jest tylko za usługi komunalne i korzystanie z urządzeń bądź obiektów użyteczności publicznej. Zdaniem organu nadzoru bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem tej opłaty jest fakt, że nadano jej pozornie charakter opłaty podstawowej za korzystanie z miejsca postojowego. Opłata w wysokości 100 zł za skorzystanie z miejsca postojowego ustalona została, jako opłata dzienna, jednak analiza przepisów uchwały prowadzi do wniosku, że jest to w istocie opłata za jednorazowe skorzystanie z miejsca postojowego niezależnie od czasu tego korzystania, więc nawet przez 15 minut. Zgodnie z § 3 ust. 1 uchwały zmienianej, jest ona bowiem wnoszona w przypadku braku posiadania biletu abonamentowego (§ 4 ust. 1), w przypadku braku biletu parkometrowego umieszczonego w miejscu widocznym z zewnątrz pojazdu (§ 4 ust. 2) lub w przypadku braku elektronicznego biletu parkometrowego oraz widocznego oznakowania pojazdu (korzystającego z miejsca postojowego) przynależnością do systemu płatności mobilnych (§ 4 ust. 3). A zatem opłata de facto ma charakter sankcyjny za brak uiszczenia opłaty parkometrowej w jakiejkolwiek z tych form.
Zdaniem Wojewody zestawienie wysokości opłaty określonej w § 3 ust. 1 uchwały zmienianej z wysokością opłaty za miesięczny bilet abonamentowy (a więc za korzystanie z miejsca postojowego przez cały miesiąc - § 4 ust. 1 uchwały), pozwala na stwierdzenie, że wysokość opłaty określonej w § 3 ust. 1 uchwały zmienianej w żaden sposób nie jest powiązana z wynagrodzeniem za usługę, nie ma charakteru ekwiwalentnego. Dla posiadaczy Wiślańskiej Karty Mieszkańca opłata za bilet wynosi bowiem również 100 zł, również oplata uiszczana w parkometrze za cały dzień (tj. od godziny 8:00 do 22:00) jest w każdym wypadku niższa od kwoty 100 zł.
Organ nadzoru dodał, że stwierdzenie nieważności § 1 pkt 1 uchwały dodającego § 3 do uchwały zmienianej skutkuje koniecznością zakwestionowania również odwołań do tego przepisu zawartych w § 4 uchwały pierwotnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 6 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1165/24, uwzględnił skargę Gminy Wisła i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
W jego uzasadnieniu Sąd I instancji odwołał się do wyroku z 10 grudnia 2002 r., sygn. P 6/02 (OTK-A 2002/7/91), w którym Trybunał Konstytucyjny wywiódł, że opłatą jest danina publicznoprawna, charakteryzująca się cechami podobnymi do podatku i cła, z tym, że w przeciwieństwie do podatków i ceł, opłata jest świadczeniem odpłatnym. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, świadczonymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością, co oznacza, że wysokości pobranej opłaty odpowiada wartości świadczenia administracyjnego .
WSA w Gliwicach podzielił stanowisko skarżącej Gminy, że ustalona w zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwale wysokość opłaty dodatkowej jest prawidłowa. Nieuiszczenie opłaty za parkowanie w swej istocie generuje dodatkowe koszty związane z dochodzeniem tych należności publicznoprawnych. W tym kontekście opłata dodatkowa 100 zł nie jest wygórowana, zwłaszcza, że daje możliwość całodniowego parkowania (mając na uwadze, ze kierujący pojazdem w takim przypadku nie zadeklarował czasu krótszego).
Sąd dodał, że w przywołanym powyżej wyroku WSA w Gliwicach za naruszającą prawo uznano opłatę dodatkową w wysokości 369 zł., jako sprzeczną m. in. zasadą proporcjonalności. Z kolei w wyroku z 6 marca 2024 r. sygn. akt III SA/GI 105/24, za naruszającą prawo uznano kwotę opłaty dodatkowej w wysokości 200 zł.
Wojewoda Śląski złożył od wyroku WSA w Gliwicach z 6 listopada 2024 r. skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez oddalenie w całości skargi złożonej przez Gminę Wisła, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oraz zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Wojewoda Śląski na podstawie art'. 176 § 2 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., zrzekł się przeprowadzenia rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Organ nadzoru zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) błędną wykładnię art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, "poprzez odmowę uznania przez Sąd I instancji, że opłata, o której mowa w § 1 pkt 1 uchwały, nie jest zapłatą za czerpanie z danego dobra materialnego, ale nosi cechy sui generis sankcji, jest w istocie elementem dyscyplinującym osoby, które nie wnosiły opłaty abonamentowej lub jednostkowej za korzystanie miejsc postojowych na zlokalizowanych poza pasem drogowym nieruchomościach Gminy Wisła wskazanych w uchwale, przez co zyskuje charakter represyjny. Takiego charakteru opłat nie przewiduje natomiast przepis ustawy";
b) niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k., polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że ustalenie dodatkowej opłaty w wysokości 100 zł jest adekwatne, przez co usprawiedliwia i ,,legalizuje'' jej nałożenie, w sytuacji gdy w doktrynie i w judykaturze przyjmuje się, że przepis ten nie kreuje uprawnienia w zakresie wprowadzania nowych, dowolnych opłat, określa jedynie kompetencje organu stanowiącego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat lub sposobu ich ustalania za usługi komunalne i korzystanie z urządzeń i obiektów użyteczności publicznej. Według organu wnoszącego skargę kasacyjną bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem tej opłaty jest fakt, że opłacie tej nadano pozornie charakter opłaty podstawowej za korzystanie z miejsca postojowego. Opłata w wysokości 100 zł za skorzystanie z miejsca postojowego ustalona została, jako opłata dzienna, jednak analiza przepisów uchwały prowadzi do wniosku, ze jest to opłata w istocie za jednorazowe skorzystanie z miejsca postojowego niezależnie od czasu tego korzystania, więc nawet przez 15 minut, przez co de facto ma charakter sankcyjny, a zatem powinna zostać zakwestionowana, jako sprzeczna z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy w związku z art.2 i art. 7 Konstytucji RP.
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj: art. 148 w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji i art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, w sytuacji gdy skargę należało oddalić, ponieważ spełnione zostały przesłanki' by uchwałę uznać za nieważną we wskazanej przez organ nadzoru części.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł m. in., że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie ma podstaw do tego, aby koszt usługi komunalnej powiększać o koszty związane z dochodzeniem nieuiszczonej opłaty.
Wojewoda Śląski nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna powinna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Należy jednak zastrzec, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany uzasadnieniem zarzutów skargi kasacyjnej.(wyroki NSA z 29 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 2927/15 i z 26 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1438/19). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne, a nie ich uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r.).
W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru wnoszący skargę kasacyjną kwestionował stanowisko Sądu I instancji, że opłata dodatkowa za korzystanie z miejsc postojowych poza pasem drogowym na nieruchomościach Gminy Wisła, jest skorelowana z "wartością" tej usługi. Zdaniem Wojewody Śląskiego, oplata, o której mowa w zakwestionowanych przepisach uchwały, takich wymogów nie spełnia, ponieważ ma charakter represyjny. W istocie jest sankcją za nieuiszczenie opłaty parkomatowej. Jej funkcja polega na dyscyplinowaniu osób korzystających z wyznaczonych, płatnych miejsc parkingowych, motywowaniu w ten sposób do uiszczenia opłaty abonentowej lub jednostkowej opłaty parkomatowej za parkowanie pojazdu na płatnych miejscach parkingowych, położonych poza pasem drogowym na nieruchomościach Gminy Wisła wskazanych w uchwale.
Zdaniem NSA zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. należy uznać za uzasadnione. Sąd I instancji bezpodstawnie bowiem uznał, że opłata w wysokości 100 zł za korzystanie z płatnego miejsca postojowego bez uiszczenia stosownej opłaty abonamentowej lub parkomatowej jest opłatą w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., tj. opłatą za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, ponieważ uwzględnia dodatkowe koszty związane z dochodzeniem przez gminę tych nieopłaconych należności publicznoprawnych. W tym kontekście opłata dodatkowa 100 zł nie jest wygórowana Jest skorelowana ze zwiększonymi kosztami ponoszonymi przez gminę w przypadkach korzystania z płatnych miejsc parkingowych przez osoby nie uiszczające opłat z tego tytułu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi podstawę do ustalenia cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego czyli należności, które są proporcjonalne do wartości czy kosztów ponoszonych przez podmiot w związku ze świadczeniem tych usługi lub udostępnianiem do korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nie usprawiedliwia natomiast wprowadzenia zawyżonych opłat "dodatkowych" z tytułu korzystania ze świadczeń lub obiektów użyteczności publicznej bez uiszczenia wymaganej z tego tytułu opłaty, które w istocie mają charakter represyjny, stanowią sankcję za naruszenie obowiązku uiszczenia odpowiedniej opłaty. Za kryterium odróżnienia ceny lub opłaty, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. od ceny lub opłaty - sankcji nie znajdującej uzasadnienia na gruncie tego przepisu należałoby przyjmować zatem rozmiar dysproporcji pomiędzy wysokością opłaty za korzystanie z usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, a wysokością opłaty wymierzanej za korzystanie z tych usług lub obiektów i urządzeń bez uiszczenia wymaganej opłaty. Znacząca dysproporcja pomiędzy opłatami z tych dwóch różnych tytułów pozwala na stwierdzenie, że zawyżona opłata za korzystanie ze usług lub obiektów i urządzeń użyteczności publicznej bez wymaganej opłaty jest w istocie sankcją, represją, mającą na celu przymuszenie do uiszczania wymaganych opłat, nie zaś ekwiwalentem wartości świadczonych usług lub kosztów udostępniania urządzeń i obiektów użyteczności publicznej. Jeżeli zatem opłata parkingowa wynosi 5 zł. za pierwszą godzinę parkowania pojazdu, natomiast oplata za parkowanie z naruszeniem obowiązku uiszczenia tej opłaty "podstawowej" to 100 zł dziennie, niezależnie od rzeczywistego czasu parkowania w danym dniu , to nie budzi wątpliwości stwierdzenie o braku ekwiwalentności pomiędzy tą opłatą a wartością usługi świadczonej przez gminę, z której korzystała osoba, nie opłacając wymaganej opłaty.
Ceny i opłaty ustalane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. mają charakter rynkowy, nie są należnościami urzędowymi albo regulowanymi. Na tej podstawie można powiedzieć, że jedynie w opłatach "podstawowych" np. abonamentowej i jednostkowej, pobieranej w parkometrze można dopatrzyć się świadczenia ekwiwalentnego w stosunku do wartości (kosztów) tych usług, nie zaś w znacząco zwielokrotnionej co do wysokość opłacie "dodatkowej" za parkowanie z naruszeniem obowiązku opłacenia parkowania w parkometrze.
Podsumowując, zdaniem NSA przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie daje podstaw do wprowadzenia opłaty za korzystanie z usługi komunalnej lub obiektu albo urządzenia użyteczności publicznej bez uiszczenia opłaty "podstawowej", przewidzianej z tego tytułu, jeżeli ta opłata nie ma, ze względu na wysokość, cech świadczenia ekwiwalentnego w stosunku do wartości czy kosztów tych usług, pełni więc inną funkcję, jest rodzajem sankcji za niewykonanie określonego obowiązku publicznoprawnego. Takie rozumienie opłat przewidzianych w ustawie o g.k. znajduje potwierdzenie na gruncie językowym. Według słownika języka polskiego opłata to określona kwota pieniężna wypłacana za pewne świadczenia, czynności, usługi, za prawo do czegoś itp." (Słownik języka polskiego, redaktor naukowy prof. dr Mieczysław Szymczak, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1988, wydanie piąte, s. 529), opłacenie czegoś, zwykle jakiejś usługi (Słownik języka polskiego, redaktor naczelny Mirosław Bańko, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007, t. 3, s. 370). W tym pojęciu nie mieści się zatem "opłata"- kara pieniężna za nieopłacenie usługi, a nie za samą usługę.
W uzupełnieniu należałoby dodać, że istnieją przepisy prawne, które pozwalają gminie na wprowadzenie opłaty dodatkowej, sankcyjnej, znacząco wyżej od opłaty podstawowej, za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty podstawowej (art. 13f ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, t.j. Dz. U. z 2025, poz. 889). Dotyczą one jedynie parkowania na drogach publicznych. Taka sytuacja nie występuje w rozpatrywanej sprawie.
Konkludując, mimo, iż art. 4 u.g.k. posługuje się pojęciem opłaty, nie jest uprawnione wyprowadzanie z tego przepisu wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi przez organ samorządu terytorialnego należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Upoważnienia rady gminy do określenia tak rozumianej "opłaty dodatkowej" nie można również domniemywać, czy też wywodzić z kompetencji do określenia opłat za korzystanie z parkingu. Należy mieć na uwadze, że ustanowienie odpowiedzialności za naruszenie przepisów prawa należy do materii ustawowej. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą zatem sięgnąć po taki instrument wtedy i tylko wtedy, gdy ustawodawca wprost upoważni je (bez posługiwania się przez organy domniemaniem kompetencji) do wprowadzania regulacji o charakterze represyjnym (jak np. w art. 13f u.d.p.).
Z tych wszystkich względów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. są uzasadnione. Sąd I instancji niezasadnie stwierdził, że zaskarżone przez Gminę Wisła rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 2 maja 2024 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr LXVIII/1087/2024 Rady Miasta Wisła z dnia 28 marca 2024 r. zmieniającej Uchwałę Nr LX/939/2023 Rady Miasta Wisła Nr LX/939/2023 z dnia 24 sierpnia 2023 r w sprawie korzystania z miejsc postojowych zlokalizowanych poza pasem drogowym na nieruchomościach Gminy Wisła, w części określonej w § 1 pkt 1 i § 1 pkt 2 tej uchwały, zostało podjęte z naruszeniem art. 91 ust. 4 u.s.g. i w konsekwencji nieprawidłowo orzekł o jego uchyleniu, na podstawie art. 148 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).