II GSK 2665/24

II GSK 2665/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /sprawozdawca/
Patrycja Joanna Suwaj
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
I SA/Bd 375/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2024-09-03
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 2006 nr 190 poz 1 art. 2 pkt 15, art. 18 ust. 1 lit. a).
Rozporządzenie (WE) NR 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania  odpadów
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 24 ust. 7.
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2016 poz 1742
§ 8 ust. 1, § 8 ust. 2 pkt 4.
Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów.
Dz.U. 2024 poz 728
art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f), art. 92a ust. 1 i ust. 7, art. 92c.
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 189a § 1, art. 189a § 2, art. 189f .
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. M., S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 września 2024 r., sygn. akt I SA/Bd 375/24 w sprawie ze skargi W. M., S. M. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 10 kwietnia 2024 r., nr 0401-IOA.4802.18.2024 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. M. i S. M. solidarnie na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy 1.350 (jeden tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 3 września 2024 r., oddalił skargę W. M. i S. M. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 10 kwietnia 2024 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
w wyniku przeprowadzonej w dniu 13 listopada 2022 r. kontroli drogowej zespołu pojazdów składającego się z ciągnika samochodowego wraz z naczepą, którym wykonywanym był w imieniu skarżących transport drogowy rzeczy, ustalono, że przewożone w ramach kontrolowanego transportu były transportowane opady bez dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Okazany przez kierowcę druk dokumentu ANNEX VII był praktycznie nie wypełniony. Stwierdzone braki dotyczyły pól: nr 1 - wskazano nieprawidłowe dane organizatora przemieszczania odpadów (zlecającego transport) z kraju wysyłki (Hiszpania) do odbiorcy w Polsce; nr 4 – nie wskazano daty rozpoczęcia transportu; nr 5 - nie wskazano podmiotu wykonującego transport odpadów; nr 10 - wskazano nieaktualny kod odpadu GH013, powinien być EU3011 oraz 191204; nr 11 - nie wskazano państw tranzytowych, przez które przemieszczane były odpady; nr 12 - nie wskazano nazwy, daty i podpisu osoby potwierdzającej zgodność danych zawartych w dokumencie ANNEX VII oraz potwierdzającej zawarcie umowy z odbiorcą w sprawie zagospodarowania odpadów.
Ustalenia kontroli stały się podstawą decyzji Naczelnik Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Toruniu z dnia 1 lutego 2024 r., którą nałożono na skarżących karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego przez transportującego odpady bez dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów.
Objętą skargą decyzją Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ uznał za bezsporne, że strony realizowały międzynarodowy przewóz odpadów. Transportowi temu powinien towarzyszyć dokument dotyczący transgranicznego przemieszczania odpadów o kodzie 19 12 04 z Katalogu Odpadów - odpady z mechanicznej obróbki odpadów (np. obróbki ręcznej, sortowania, zgniatania, granulowania) nieujęte w innych grupach - Tworzywa sztuczne i guma. Organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 1013/2006 odpady te podlegały obowiązkom w zakresie informowania, określonym w art. 18. Dokumentem właściwym przy ich przemieszczaniu był prawidłowo wypełniony i kompletny ANNEX VII. W ocenie organu okazany do kontroli druk ANNEX VII w żadnej mierze nie mógł zostać potraktowany jako pełnowartościowy dokument potwierdzający rodzaj transportowanych odpadów z uwagi na stwierdzone w nim brak, przede wszystkim zaś z uwagi na brak podpisu osoby potwierdzającej zgodność danych zawartych w dokumencie ANNEX VII oraz potwierdzającej zawarcie umowy z odbiorcą w sprawie zagospodarowania odpadów. Skarżący nie dopełnili wobec tego wymogu wynikającego z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f) ustawy o transporcie drogowym, w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów, obowiązku posiadania dokumentu wymaganego przy przewozie odpadów (formularza ANNEX VII).
Organ nie stwierdził przesłanek do zastosowania w sprawie art. 92c ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.t.d.
Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję stwierdził, że z uwagi na rodzaj wykonywanego przez skarżących przewozu, właściwym dokumentem na podstawie którego powinni oni byli realizować kontrolowany transport odpadów, był prawidłowo wypełniony i kompletny druk ANNEX VII. Za niesporne Sąd uznał, że kierowca nie dysponował takim dokumentem w momencie podjęcia kontroli drogowej. Obok szeregu brakujący choć wymaganych informacji nie został on w ogóle podpisany.
Powołując się na stanowisko judykatury Sąd wskazał, że podmiot wykonujący transport odpadów powinien dysponować dokumentami potwierdzającymi rzeczywisty rodzaj transportowanych odpadów i żądać od podmiotu zlecającego przemieszczanie odpadów odpowiednich dokumentów odpowiadających rodzajowi odpadów oraz prawidłowego sklasyfikowania według kodów. W konsekwencji ustalonego w toku kontroli stanu faktycznego, organ zasadnie, zdaniem Sądu, wymierzył skarżącym karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. Sąd zauważył przy tym, że organy nie formułowały zastrzeżeń co do przekazania dokumentu w formie elektronicznej, który po otrzymaniu niezbędnych informacji skutkował zwolnieniem pojazdu do dalszej jazdy. Nie miało to wpływu, zdaniem Sądu I instancji, dla sprawy albowiem doszło do naruszenia przepisów w zakresie przewozu odpadów, gdyż po zatrzymaniu pojazdu do kontroli kierowca nie przedstawił poprawnie wypełnionego dokumentu ANNEX VII, ponieważ takim nie dysponował, czy to w formie tradycyjnej (papierowej), czy też elektronicznej.
Odnosząc się do podnoszonej przez skarżących kwestii ich zwolnienia od odpowiedzialności, taką okolicznością, w ocenie Sądu, nie była okoliczność, że za prawidłową treść dokumentu odpowiada podmiot zlecający transport. Zdaniem Sądu organ odwoławczy trafnie zwrócił uwagę na treść art. 18 ust. 1 lit. b) Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.Urz.UE.L Nr 190, str. 1), który zobowiązuje osobę organizującą przemieszczanie odpadów, do podpisania dokumentu określonego w załączniku VII. Sąd stwierdził, że na skarżących prowadzących zawodowo usługi transportowe spoczywała obowiązek posiadania wszystkich dokumentów potrzebnych do wykonania przewozu odpadów i przekazania ich kierowcy wykonującego w ich imieniu przewóz.
W ocenie Sądu I instancji w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. z uwagi na fakt, iż skarżący nie wykazali aby w sprawie wystąpiły okoliczności warunkujące zastosowanie powołanego przepisu.
Odnosząc się do zarzutu niezastosowania w sprawie przepisów K.p.a. o administracyjnych karach pieniężnych i zaniechania odstąpienia przez organy od nałożenia kary pieniężnej, Sąd wskazując na aktualne orzecznictwo stwierdził, że w sprawie zastosowanie miał przepis szczególny, regulującym kwestie wynikające między innymi z art. 189 § 2 pkt 2 k.p.a., którą to regulacją szczególną jest art. 92c u.t.d.
Sąd nie zgodził się również z zarzutem, że w sprawie organy nakładając karę pieniężną naruszyły art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz uchybiły zasadom ogólnym postępowania administracyjnego ujętym w art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a.
W podstawie prawnej wyroku powołano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.).
W. M. i S. M., skargą kasacyjną zaskarżyli w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu:
1. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.:
1.1. art. 18 ust. 1 lit. a w zw. z art. 2 pkt 15 Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006r. w sprawie przemieszczania odpadów poprzez uznanie, że to przewoźnik odpowiada za prawidłowe wypełnienie dokumentu Annex VII, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że za przygotowanie dokumentu Annex VII, a co za tym idzie, jego prawidłowe wypełnienie odpowiedzialny jest ten, kto organizuje przemieszczanie, a tym samym przewoźnik nie powinien ponosić odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie;
1.2. art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1-3 u.t.d. poprzez uznanie, że instytucja uregulowana w art. 92c ust. 1 u.t.d. jest tożsama z kodeksową instytucją odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, co miałoby zdaniem sądu uzasadniać niezastosowanie przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym na podstawie u.t.d., pomimo że zakres normowania przepisów k.p.a. i u.t.d. jest odmienny, a odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu nie należy utożsamiać z umorzeniem (ewentualnie niewszczynaniem) postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej (por. uchwała NSA III OPS 1/21);
2. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:
2.1. art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. w zw. art. 92a ust. 1 i ust. 7 pkt 1 u.t.d. w zw. z lp. 4.7. załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję nakładającą na przewoźnika karę pieniężną, pomimo, że okoliczności sprawy i dowody wskazują, że przewoźnik nie miał wpływu na powstanie stwierdzonego naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których przewoźnik nie mógł przewidzieć;
2.2. art. 18 ust. 1 lit. a w zw. z art. 2 pkt 15 Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006r. w sprawie przemieszczania odpadów poprzez zaakceptowanie nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie w sytuacji, gdy za przygotowanie dokumentu Annex VII, a co za tym idzie, jego prawidłowe wypełnienie odpowiedzialny jest ten, kto organizuje przemieszczanie, a tym samym przewoźnik nie powinien ponosić odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie,
2.3. art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario, art. 189e k.p.a. oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie do kary pieniężnej przewidzianej w ustawie o transporcie drogowym przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy u.t.d., a zostały przez organy pominięte pomimo, że kary pieniężne w ustawie u.t.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów u.t.d. odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a. (por. m. in. wyrok VI SA/Wa 2875/23, VI SA/Wa 3023/23, VI SA/Wa 198/23, VI SA/Wa 2230/22, III SA/Po 145/22),
2.4. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie nieodstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy waga zarzucanego stronie naruszenia, o ile w ogóle do niego doszło, była znikoma, strona zaprzestała (hipotetycznego) naruszania prawa, a kara w wysokości 10.000,00 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna;
3. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
3.1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przeprowadzenie niepełnej kontroli legalności decyzji administracyjnej i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organy przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym petryfikowanie naruszenia przez organy;
3.1.1. art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. i wyrażonych w tych przepisach zasad legalizmu, prawdy obiektywnej oraz zaufania do władzy publicznej w zw. z art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nierozważenie zastosowania do kary pieniężnej przewidzianej w ustawie o transporcie drogowym przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy u.t.d., a zostały przez organy pominięte pomimo, że kary pieniężne w ustawie u.t.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów u.t.d. odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a. (por. m. in. wyrok VI SA/Wa 2875/23, VI SA/Wa 3023/23, VI SA/Wa 198/23, VI SA/Wa 2230/22, III SA/Po 145/22). Ocena, czy w sprawie nie występują przesłanki do odstąpienia od ukarania stanowi obligatoryjny element postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, którego pominięcie wywołuje konieczność uchylenia tak podjętej decyzji;
3.1.2. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nierozważenie odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy waga zarzucanego stronie naruszenia, o ile w ogóle do niego doszło, była znikoma, strona zaprzestała (hipotetycznego) naruszania prawa a kara w wysokości 10.000 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach, w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna;
3.1.3. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario poprzez mylenie przez WSA okoliczności wyłączających odpowiedzialność określonych w art. 92c ust. 1 u.t.d. z przesłankami odstąpienia od nałożenia kary określonymi wyłącznie w k.p.a., w sytuacji gdy jedne wyłączają przypisanie odpowiedzialności (u.t.d.), a drugie pomimo jej przypisania łagodzą jej charakter poprzez odstąpienie od nałożenia kary (k.p.a.).
Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzających go decyzji organów obydwu instancji w całości i umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Wnieśli również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości według norm przepisanych.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości wyroku Sądu I instancji oraz przeprowadzonej nim kontroli wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów administracji skarbowej.
Mając na uwadze treść poniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że w swojej istocie zmierzają one do podważenia dwóch kwestii. Pierwszej, dotyczącej przepisów rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, w ramach których strona wskazuje, że wymóg wypełnienia dokumentu Annex VII spoczywa na organizującym przemieszczenie odpadów w związku, z czym skarżący, jako przewoźnicy nie powinni ponosić odpowiedzialności za błędy i braki w tymże dokumencie. Drugiej, niezastosowania w sprawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim uregulowano w nim instytucję odstąpienia od nałożenia kary oraz nieodstąpienia od nałożenia kary na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym w sytuacji gdy skarżący nie mieli wpływu na stwierdzone naruszenie oraz nie mieli wpływu na wystąpienie tegoż naruszenia.
W pierwszej kolejności odnieść się zatem należy do pierwszej z wymienionych grup zarzutów, zarzutów pomieszczonych w punktach 1.1 i 2.2 petitum skargi kasacyjnej, albowiem kontrola wyroku Sądu I instancji w zakresie stwierdzenia prawidłowości lub wadliwości naruszenia związanego z dokumentem Annex VII pozwoli na następcze stwierdzenie, czy w sprawie zaistniały bądź nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia na skarżących kary.
Jak już zaznaczono, wymienione zarzuty dotycząc naruszenia przepisów art. 18 ust. 1 lit. a) i art. 2 pkt 15 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów, sprowadzają się do twierdzenia skarżących, że za przygotowanie dokumentu Annex VII i jego prawidłowe wypełnienie odpowiedzialny jest ten, kto organizuje przemieszczanie, a tym samym przewoźnik nie powinien ponosić odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie.
Nie jest sporne, że przedmiotem przewozu były odpady o kodzie 19 12 04 z Katalogu Odpadów - odpady z mechanicznej obróbki odpadów nieujęte w innych grupach - Tworzywa sztuczne i guma. Poza sporem jest również, że przewozowi tego rodzaju odpadów powinien towarzyszyć, jako potwierdzający rodzaj przewożonych odpadów, dokument (formularz) Annex VII, co wynika z prawidłowo powołanych w rozstrzygnięciach i zaskarżonym wyroku, przepisów ustawy o odpadach (art. 24 ust. 7 ustawy) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 7 października 2016 r., w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (§ 8 ust. 1 rozporządzenia), które w § 8 ust. 2 pkt 4 odsyła w zakresie wymaganych dokumentów do przepisów rozporządzenia (WE) nr 1013/2006.
Powołany w skardze kasacyjnej art. 18 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1013/2006 określa, że: w przypadku odpadów określonych w art. 3 ust. 2 i 4, które mają zostać przesłane, należy dopełnić następujących wymogów proceduralnych: dla ułatwienia śledzenia przemieszczania takich odpadów osoba podlegająca jurysdykcji państwa wysyłki, która organizuje przemieszczanie, zobowiązana jest zapewnić, by do przemieszczenia dołączony był dokument określony w załączniku VII. W ustępie 1 lit. b) omawianego przepisu stwierdzono natomiast, że dokument określony w załączniku VII jest podpisywany przed dokonaniem przemieszczenia przez osobę, która je organizuje, oraz przez prowadzącego instalację odzysku lub laboratorium i przez odbiorcę po otrzymaniu danych odpadów.
Niewątpliwie powołana regulacja nakłada bezpośrednio obowiązki związane z przemieszczeniem odpadów na podmiot organizujący to przemieszczenie nie wymieniając wprost i nie określając również wprost obowiązków jakie ciążą na przewoźniku – podmiocie wykonującym faktyczny (fizyczny) przewóz odpadów.
Brak takiego bezpośredniego uregulowania w powołanym rozporządzeniu wspólnotowym nie oznacza, że przewoźnik wykonujący (nieorganizujący) przemieszczenie odpadów zostaje niejako wyłączony z obowiązku spełnienia innych wymogów wynikających z przepisów prawa wspólnotowego lub/i krajowego związanych z szeroko rozumianym transportem drogowym oraz "specjalistycznym" transportem, jak w tej sprawie transportem odpadów.
Przepis art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f) ustawy o transporcie drogowym określa wprost, że podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a ponadto wykonując przewóz drogowy rzeczy - dokumenty związane z przewożonym ładunkiem, a także dokumenty wymagane przy przewozie odpadów, w tym w odniesieniu do transportującego odpady wydane przez właściwy organ potwierdzenie posiadania numeru rejestrowego, o którym mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, o ile wpis do rejestru jest wymagany.
Jak już wskazano wymaganym w sprawie dokumentem przy przewozie odpadów był dokument (formularz) Annex VII. Jak natomiast wynika z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i poczynionych na jego podstawie ustaleń, co do istoty nie kwestionowanych przez skarżących, okazany podczas kontroli formularz posiadała liczne braki (pola nr 1, 4, 5, 10, 11 i 12), z czego najistotniejszym był brak nazwy, daty i podpisu osoby potwierdzającej zgodność danych zawartych w dokumencie Annex VII oraz potwierdzającej zawarcie umowy z odbiorcą w sprawie zagospodarowania odpadów. Brak ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powodował, że tak przedstawionego kontrolującym formularza nie można było uznać za wymagany powołanymi przepisami prawa dokument, w który podmiot wykonujący przewóz obowiązanym jest wyposażyć kierowcę pojazdu (zespołu pojazdów) wykonującego przewóz. Stwierdzony w toku przeprowadzonej w dniu 13 listopada 2022 r., kontroli brak skutkował zasadnym nałożeniem na skarżących (podmiot wykonujący przewóz) kary za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego.
Podsumowując, brak jest podstaw do stwierdzenia aby w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 18 ust. 1 lit. a) w zw. z art. 2 pkt 15 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, albowiem wynikający z nich obowiązek spoczywający na organizującym przemieszczanie odpadów nie zwalniał przewoźnika wykonującego przewóz w ramach przemieszczenia odpadów z obowiązków wynikających ze wskazanych przepisów ustawy o odpadach oraz ustawy o transporcie drogowym, a więc obowiązku wyposażenia kierowcy wykonującego przewóz w odpowiednie, przede wszystkim prawidłowo wypełnione, dokumenty wymagane w związku z wykonywaniem konkretnego przewozu (przemieszczenia) towarów lub rzeczy. Skarżący, jako przedsiębiorcy wykonujący przewóz drogowy (przemieszczenie odpadów), powinni byli zatem wyposażyć kierowcę w zweryfikowany pod względem wymogów formalnych dokument Annex VII – zweryfikowany przede wszystkim pod względem danych, jakie powinny zostać zawarte w polach od 1 do 14 formularza Annex VII, jako dokumentu towarzyszącego przemieszczeniu odpadów i służącego do monitorowania oraz weryfikowania tegoż przemieszczenia względem faktycznie wykonywanego przemieszczania odpadów.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, które jak wskazano na wstępie odnoszą się do niezastosowania w sprawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim uregulowano w nim instytucję odstąpienia od nałożenia kary oraz nieodstąpienia od nałożenia kary na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym w sytuacji gdy skarżący nie mieli wpływu na stwierdzone naruszenie oraz nie mieli wpływu na wystąpienie tegoż naruszenia, również i te zarzuty uznać należy za niezasadne.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela prezentowanego stanowiska co do naruszenia w niniejszej sprawie art. 189a § 1, art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
Niewątpliwie zakres zastosowania przepisów Działu IVa k.p.a. wyznacza przede wszystkim art. 189a § 1 tej ustawy, zgodnie z którym w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. Z § 2 wskazanego przepisu wynika natomiast, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:
1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,
2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,
3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,
4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,
5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,
6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej,
- przepisów wymienionego działu w tym zakresie nie stosuje się.
Uregulowanie w przepisach odrębnych ww. zagadnień stanowi wystarczającą podstawę do wyłączenia przepisów Działu IVa k.p.a., stanowiących ogólną regulację odnoszącą się do administracyjnych kar pieniężnych. Kluczowe znaczenie ma przy tym to, że nie jest wymagane, aby owe przepisy odrębne, mające szczegółowe zastosowanie w sprawach danego rodzaju, regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w dziale IVa k.p.a. Zakres normowania w przepisach odrębnych nie musi więc pokrywać się z zakresem normowania w przepisach wskazanego działu k.p.a. Przypomnieć należy, że jeżeli zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis działu IVa nie ma zastosowania (zob. A. Wróbel, art. 189a kpa, teza 7, Komentarz aktualizowany do k.p.a., LEX/el. 2023).
Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie jest więc trafne. W sprawie mamy do czynienia z przepisem szczególnym, regulującym kwestie wynikające m.in. z art. 189 § 2 pkt 2 k.p.a. Jak bowiem wynika z art. 92c u.t.d., nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Skoro z przepisu tego wynika, że w warunkach w nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, to przepis ten pozostaje odrębny w relacji do ogólnej regulacji działu IVa k.p.a. i inaczej normuje zagadnienie wskazane m.in. w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a.
Brak użycia w art. 92c ust. 1 u.t.d. zwrotu "odstąpienie od wymierzenia kary", co zdaje się być istotnym argumentem strony skarżącej kasacyjnie o odmienności relacji pomiędzy art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., niczego w sprawie nie zmienia. Konsekwencją zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d. jest to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie zostanie nałożona kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a wszczęte umarza się. Nie jest przy tym prawdziwe twierdzenie, że na kanwie niniejszej sprawy czym innym jest odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej i udzielenie pouczenia, a czym innym umorzenie postępowania bądź jego niewszczynanie. Wbrew twierdzeniu strony, w jednym i w drugim przypadku warunkiem ich zastosowania jest uprzednie ustalenie, że do czynu penalizowanego administracyjną karą pieniężną doszło.
Podzielić należy prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że stosowanie art. 92c u.t.d. w praktycznym wymiarze ma w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana. Jak wcześniej wskazano, dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub, czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny (zob. wyrok NSA z 28 września 2021 r. sygn. II GSK 717/21).
Nawiązując do powołanej w skardze kasacyjnej uchwały Naczelnego Sadu Administracyjnego z 9 czerwca 2022 r., sygn. III OPS 1/21 zwrócić trzeba uwagę, że została ona podjęta na gruncie relacji pomiędzy przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie regulującymi wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów tej ustawy a przepisem art. 189f k.p.a., a więc w istocie jej tezy nie mogły stanowić wzorca normatywnego w niniejszej sprawie, w której przepisy ustawy o transporcie drogowym zawierają odrębną regulację wyłączającą stosowanie działu IVa k.p.a. w stosownym zakresie.
Odnosząc się do tej części zarzutów, w ramach których skarżący kasacyjnie podnoszą naruszenie art. 92c ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 92a ust. 1 i 7 u.t.d., wskazać należy, że zgodnie z powołanym art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Wskazania, na kanwie powołanej regulacji wymaga, że odpowiedzialność przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy ma charakter odpowiedzialności administracyjnej, która nie jest oparta na zasadzie winy, zatem do jej zaktualizowania się wystarczające jest - co do zasady - jedynie stwierdzenie naruszenia przepisów o transporcie drogowym przez wykonującego ten transport. Ma to więc miejsce zwłaszcza wtedy, gdy do naruszenia doszło w wyniku zachowania kierowcy, którym posługuje się przewoźnik, jak również jeżeli do naruszenia doszło w sposób niezawiniony przez przedsiębiorcę. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest więc zatrudnianie odpowiedzialnych kierowców, jak również stosowanie takich rozwiązań organizacyjnych, w tym posługiwania się odpowiednim taborem drogowym, które będą zapobiegać nawet przypadkowemu naruszaniu przez kierowców przepisów transportowych.
Dotychczasowe orzecznictwo w kwestii rozumienia art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. jednolicie przyjmuje, że powołana regulacja dotyczy wyłącznie sytuacji i zdarzeń nieoczekiwanych oraz nadzwyczajnych. Jedynie więc okoliczności i zdarzenia o takim charakterze są tymi, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć i nie miał na nie wpływu. Wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy i umorzenie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej jest możliwe w przypadku powołania się przez niego na zaistnienie zdarzeń i okoliczności o charakterze wyjątkowym oraz nadzwyczajnym, ustalenia przez organ, że wystąpiły one w sprawie, a także wykazania ich wpływu na wykonywanie transportu drogowego. Przesłanki uwalniające od odpowiedzialności przewoźnika nie odnoszą się sensu stricto do zachowania samego przedsiębiorcy, jego działań lub działań osób, którymi posługuje się przy prowadzeniu działalności, lecz do wyjątkowych sytuacji, których profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy dochowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie racjonalnie przewidzieć.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy, podzielić należy ocenę organów oraz Sądu I instancji, iż bark było podstaw do uznania, że stwierdzone naruszenie było wynikiem okoliczności lub zdarzeń, których skarżący kasacyjnie nie mogli przewidzieć lub nie mieli wpływu na powstanie naruszenia.
Wywody poczynione w ramach oceny zarzutów naruszenia przepisów rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, czynią niezasadnym stanowisko stron, że stwierdzone naruszenie powinno obciążać wyłącznie organizującego przemieszczenie odpadów, wobec czego wadliwość dokumentu Annex VII była okolicznością niezależną od skarżących, jako przewoźników i nie powinna skutkować nałożeniem na nich kary.
Skarżący, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, nie wykazali aby na powstałe naruszenie nie mieli wpływu. Wręcz przeciwnie, co potwierdza analiza akt administracyjnych sprawy, istniała możliwość uzupełnienia brakujących pól formularza i uzyskania przez przewoźnika niebudzącego wątpliwości dokumentu Annex VII, który przesłany w formie elektronicznej skutkował zwolnieniem przez kontrolujących pojazdu i dalszym kontynuowaniem transportu.
Podsumowują, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zarzucanej skargą kasacyjna wadliwości wyroku Sądu I instancji. W konsekwencji brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego, jak w punkcie 2 sentencji wyroku postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).