II GSK 2663/14

II GSK 2663/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-11-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/
Małgorzata Korycińska
Stanisław Gronowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
I SA/Ke 307/14 - Wyrok WSA w Kielcach z 2014-07-10
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
art 84 ust 1 pkt 7 art 82 ust 4 art 90 ust. 3c
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Ke 307/14 w sprawie ze skargi T. Spółki z o.o. w P. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielenia i rozliczania dotacji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Ke 307/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: Spółka, skarżąca) na uchwałę nr XXXIX/905/2009 z dnia 23 lipca 2009 r. Rady Miejskiej w K. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez inne niż miasto K. osoby prawne i fizyczne oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (dalej:: "Uchwała") oraz uchwałę Rady Miasta K. nr XLIII/774/2013 z dnia 11 kwietnia 2013 r. zmieniającą uchwałę w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez inne niż miasto K. osoby prawne i fizyczne oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (dalej: "Uchwała zmieniająca") – oddalił skargę.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu 23 lipca 2009 r. Rada Miejska w K. – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej: u.s.g.), art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm., dalej: u.s.p.), art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm., dalej: "u.s.o.") oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449 z późn. zm.) - podjęła opisaną wyżej Uchwałę nr XXXIX/905/2009. W przepisie § 4 ust. 1 Uchwały ujęto, że dotacje przekazuje się w 12 ratach, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły/placówki wskazany we wniosku o udzielenie dotacji. Z kolei w ustępie 2 tego paragrafu postanowiono, że kwoty dotacji przekazywane są w wysokości odpowiadającej faktycznej liczbie uczniów/wychowanków, wykazanych przez osobę prowadzącą w informacji, o której mowa w § 3 pkt 1 ww. Uchwały.
Uchwałą zmieniającą nr XLIII/774/2013 Rada Miasta K.nadała nowe brzmienie § 4 ust. 2 Uchwały nr XXXIX/905/2009: "Kwoty dotacji przekazywane są w wysokości odpowiadającej liczbie uczniów, wykazanych przez osobę prowadzącą odpowiednio w informacjach, o których mowa w § 3 pkt 1 i 1a. W przypadku szkół wymienionych w § 1 pkt 6 część dotacji przypadająca na dany miesiąc wypłacona jest z uwzględnieniem informacji, o której mowa w ust. 1a, w taki sposób, iż pomniejszona ona jest o kwotę części dotacji wypłaconej w miesiącu poprzednim na uczniów, którzy nie uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych" (§ 1 pkt 4 Uchwały zmieniającej).
Spółka, po bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa złożyła, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę na Uchwałę nr XXXIX/905/2009 zmienioną Uchwałą zmieniającą nr XLIII/774/2013. Wnosząc o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1 i 2 uchwały, zarzuciła jej naruszenie art. 90 ust. 3, 3c i 4 u.s.o.
Co do zapisu Uchwały w § 4 ust. 2 podniosła, że w art. 90 ust. 3 u.s.o. ustawodawca wyraźnie przewidział, że dotacja należna jest na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% zajęć edukacyjnych niezależnie od tego, w jakim dniu miesiąca zapisał się do szkoły i rozpoczął uczestnictwo w zajęciach. Oznacza to, że Uchwała ogranicza zapis ustawowy do tych uczniów, którzy nimi byli w pierwszym dniu miesiąca, eliminując jednocześnie uczniów, którzy zostali zapisani do szkoły w innym dniu i powoduje, że na takich uczniów, mimo uregulowań ustawowych, szkoła nie otrzyma dotacji.
Spółka dodała, że sposób ustalenia podstaw do wyliczenia dotacji określony został przez ustawodawcę i niedopuszczalne jest modyfikowanie wysokości dotacji przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego i to w sposób sprzeczny z ustawą poprzez wprowadzenie nieznanego ustawie warunku uzyskania dotacji, jakim jest konieczność zapisania do szkoły w pierwszym dniu miesiąca. Zakaz ten koresponduje z art. 90 ust. 4 u.s.o., gdzie wyraźnie wskazano, że po stronie jednostki samorządu terytorialnego jest jedynie określenie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.
Skarżąca zwróciła również uwagę, że uchwała pozwala na umniejszenie przyznanej kwoty dotacji w sytuacji, gdy wykazani uczniowie wg stanu na pierwszy dzień miesiąca nie osiągnęli 50% progu frekwencji, ale nie przewiduje mechanizmu zwiększenia dotacji, gdy uczeń zapisał się do szkoły po pierwszym dniu miesiąca i jednocześnie spełnił warunek frekwencji. Dodała, że choć art. 90 ust. 4 u.s.o. przewiduje uprawnienie do uregulowania trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania przy uwzględnieniu w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji, to jednak uregulowanie zakresu danych, które powinny być zawarte w wniosku nie może powodować ograniczenia prawa do dotacji. Nie jest bowiem zgodne z ustawą takie ustalenie zakresu wniosku, które powoduje, że dotacja nie jest udzielana na każdego ucznia szkoły. Spółka podkreśliła przy tym, że podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, gdyż odstąpienie od tej zasady narusza związek między aktem wykonawczym a ustawą i stanowi istotne naruszenie prawa.
Co do zapisu § 4 ust. 1 Uchwały Spółka podniosla, że jest on sprzeczny z obecnym brzmieniem art. 90 ust. 3c u.s.o., iż dotacje są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub placówek w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia. Uchwała wskazuje bowiem, że dotacje w każdym miesiącu należy wypłacać do końca miesiąca, co w przypadku ostatniego miesiąca w roku powoduje brak możliwości skorzystania z dotacji, która - zgodnie z art. 251 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm., dalej: u.f.p.) - powinna być wykorzystana w danym roku budżetowym.
Skarżąca wskazała także, że posiada legitymację do złożenia skargi, gdyż Uchwała w skarżonej części narusza jej interes prawny. Spółka jest bowiem podmiotem prowadzącym na terenie K. szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych i korzysta z dotacji oświatowych. Pozbawienie zaś jej gwarancji otrzymania dotacji na każdego ucznia powoduje, że organ prowadzący szkoły nie ma zabezpieczonych środków na zadania nałożone zapisami tej ustawy.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta K. wniosła o oddalenie skargi i podniosła, że skarżąca nie wykazała - w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. interesu prawnego, którego naruszenie warunkuje skuteczność skargi. Nie wskazała bowiem, jakie konkretnie szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych prowadzi na terenie miasta K., a nadto, jaki konkretnie prawem chroniony interes prawny lub uprawnienie naruszają skarżone przepisy.
Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że Spółka prowadzi na terenie Gminy K. szkoły niepubliczne wpisane do ewidencji szkół i placówek niepublicznych na terenie miasta o charakterze szkół publicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. powołanym wyżej wyrokiem na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) skargę oddalił.
Odnośnie § 4 ust. 1 i 2 Uchwały nr XXXIX/905/2009 zmienionej Uchwałą zmieniającą nr XLIII/774/2013 Sąd I instancji wyjaśnił, że skarga wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., stanowiącego, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Odwołał się także do treści art. 53 p.p.s.a. i wskazał, że warunkiem dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 u.s.g. jest: wydanie przez organ gminy (lub - w związku z odesłaniem zawartym w art. 92 ust. 3 u.s.p. - przez organ miasta na prawach powiatu) uchwały lub zarządzenia w sprawie z zakresu administracji publicznej, uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa i zachowanie terminu do wniesienia skargi.
W ocenie Sądu warunki te zostały spełnione. Zaskarżona Uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Spełniona została również druga przesłanka dopuszczalności skargi, gdyż Spółka pismem z dnia 3 marca 2014r. wezwała Radę Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca zachowała również termin do wniesienia skargi, gdyż – wobec braku odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – wniosła skargę w dniu 28 kwietnia 2014 r. (data nadania na poczcie), a więc przed upływem sześćdziesięciodniowego terminu, o którym mowa w art. 53 ustawy p.p.s.a.
Sąd I instancji zauważył, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. i otwarcia drogi do merytorycznego jej rozpoznania jest, oprócz jej dopuszczalności, posiadanie przez skarżącego legitymacji skargowej czyli wykazanie się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem oraz zaistniałym w dacie wnoszenia skargi i spowodowanym zaskarżoną uchwałą - naruszeniem subiektywnie pojmowanego interesu lub uprawnienia.
Spółka natomiast nie wykazała, że doszło w sposób realny do naruszenia jej interesu prawnego z uwagi na treść § 4 ust. 1 Uchwały. Sąd podniósł, że Spółka skarżyła ww. postanowienie Uchwały zarzucając mu niezgodność z aktualnym w dniu składania skargi brzmieniem art. 90 ust. 3c u.s.o. Stanowi ten przepis, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub placówek w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia. Treść tego przepisu została ukształtowana ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r. zmieniającą ustawę o systemie oświaty oraz niektóre inne ustawy (Dz.U. z 2013 r. poz. 827, dalej: ustawa zmieniająca) i obowiązuje w kształcie nadanym tym aktem dopiero od dnia 1 stycznia 2014 r. Zatem w dniu podjęcia uchwały (w dniu 23 lipca 2009 r.), a także i w późniejszym okresie (do dnia wejścia w życie wskazanej wyżej zmiany) § 4 ust. 1 uchwały był zgodny z ówczesną treścią art. 90 ust. 3c u.s.o. Przepis § 4 ust. 1 Uchwały stanowił bowiem, że dotacje przekazuje się w 12 ratach, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły/placówki wskazany we wniosku o udzielenie dotacji. Natomiast art. 90 ust. 3c u.s.o. w brzmieniu sprzed dnia 1 stycznia 2014 r. stanowił, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Oznaczało powyższe, że dopiero w dniu wejścia w życie opisywanej zmiany art. 90 ust. 3c u.s.o. nastąpiła dezaktualizacja postanowienia § 4 ust. 1 uchwały, z zaistnieniem której Spółka wiązała naruszenie jej interesu prawnego. Rada Miasta K. – jak podkreśliła w odpowiedzi na skargę – nie zdążyła dostosować tego postanowienia do nowej treści art. 90 ust. 3c u.s.o.
W tej sytuacji w przypadku skarżącej nie mogło dojść do naruszenia jej interesu prawnego, gdyż w roku 2014, od którego początku obowiązuje nowe brzmienie art. 90 ust. 3c u.s.o., w odniesieniu do części dotacji za miesiąc grudzień nie zaistniała jeszcze możliwość zastosowania zdezaktualizowanej normy § 4 ust. 1 uchwały. Nie mogło zatem nastąpić przekazanie skarżącej ww. części dotacji w terminie wynikającym z § 4 ust. 1 uchwały (do ostatniego dnia miesiąca grudnia) zamiast w terminie wynikającym z aktualnej treści art. 90 ust. 3c u.s.o. (do piętnastego dnia tego miesiąca). Jak zauważył WSA, grudzień jest ostatnim miesiącem roku kalendarzowego, a zatem w połowie 2014 roku (w momencie wniesienia skargi) możliwość naruszenia interesu skarżącej poprzez przekazanie jej raty dotacji za ostatni miesiąc roku kalendarzowego w terminie późniejszym niż piętnasty dzień grudnia była jedynie potencjalna. Naruszenie takie mogło bowiem nastąpić dopiero w przyszłości i jedynie pod warunkiem, że do tego czasu Rada Miasta K. nie zmieni zapisu § 4 ust. 1 Uchwały. Zatem o naruszeniu interesu prawnego skarżącej można będzie mówić dopiero wtedy, gdy do zapowiadanej przez organ zmiany nie dojdzie.
Sąd I instancji podkreślił, że dające legitymację do zaskarżenia uchwały naruszenie interesu prawnego musi być bezpośrednie, konkretne i realne, a nie – jak w opisywanym przypadku – tylko możliwe, hipotetyczne lub potencjalne. Na wnoszącym skargę ciąży obowiązek wykazania, że wskutek podjęcia skarżonej uchwały w sposób bezpośredni i realny został pozbawiony lub ograniczony w realizacji wynikających dla niego z przepisów prawa uprawnień, w jaki sposób to naruszenie nastąpiło i że skutki owego naruszenia w dalszym ciągu wywierają negatywny wpływ na jego prawnie chronioną sferę. W kontrolowanej sprawie Spółka, w odniesieniu do § 4 ust. 1 Uchwały, nie wykazała, że podjęcie tego postanowienia naruszyło jej interes prawny. Tym samym, zdaniem Sądu, Spółka nie miała legitymacji do jego zaskarżenia.
Skarżąca wykazała natomiast istnienie po jej stronie legitymacji do zaskarżenia drugiego z wskazanych w skardze przepisów uchwały - § 4 ust. 2, wskazując, że prowadzi szkoły niepubliczne na terenie miasta K. i jako taki podmiot korzysta z dotacji zapewnionych na tym terenie przez art. 90 ust. 3 u.s.o. Spółka też oświadczyła, że wobec następujących w ciągu miesiąca zmian liczby uczniów spełniających wymóg frekwencji dochodzi do tego, że nie zapewnia się jej gwarantowanego u.s.o. prawa do otrzymania dotacji na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu.
Sąd wskazał, że według Spółki regulacja § 4 ust. 2 Uchwały w brzmieniu nadanym Uchwałą zmieniającą jest niezgodna z art. 90 ust. 3 u.s.o. i swoją treścią wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego z art. 90 ust. 4 u.s.o. Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Natomiast w myśl art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.
Sąd podzielił stanowisko Spółki, że w świetle art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest upoważniony do określania wysokości dotacji ani warunków jej otrzymania. Może jedynie ustalić tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. Warunki otrzymania dotacji i wskazania co do jej wysokości zostały natomiast zawarte w art. 90 ust. 3 u.s.o. i działania organu w zakresie dotacji nie mogą być z tą regulacją sprzeczne. W przepisie tym, co do warunków otrzymania finansowania, ustawodawca postanowił po pierwsze, że uczeń, na którego wypłacana jest dotacja, musi uczestniczyć w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu. Po drugie też stwierdził, że osoba prowadząca szkołę niepubliczną jest zobowiązana do podania organowi właściwemu do udzielania dotacji planowanej liczby uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W kwestii zaś wysokości dotacji wskazał, że dotacja przysługuje na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Powyższe oznacza, że gwarantowana przepisem art. 90 ust. 3 u.s.o. dotacja jest wynikiem przemnożenia dwóch wartości: ilości uczniów podmiotu dotowanego, którzy w danym miesiącu brali udział w co najmniej 50% zajęć oraz przynajmniej połowy wartości wskazanej w budżecie gminy (powiatu) odpowiadającej wysokości wydatków bieżących w przeliczeniu na jednego ucznia, ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju.
Sąd zajął stanowisko, że skarżone przez Spółkę postanowienie § 4 ust. 2 Uchwały nie jest sprzeczne z wyżej powołanymi przepisami ustawy o systemie oświaty. Zapis ten nie nakłada żadnego dodatkowego warunku otrzymania dotacji, ani nie uzależnia wysokości dotacji od przesłanek innych niż wskazane w art. 90 ust. 3 u.s.o. Wskazał jedynie, że wysokość dotacji zależy od przedstawionej przez prowadzącego szkołę niepubliczną liczby uczniów szkoły osiągających odpowiednią frekwencję na zajęciach, a warunki te odpowiadają regulacji art. 90 ust. 3 u.s.o. Sąd zauważył, że kwestionowany zapis – zgodnie ze swoim wykonawczym charakterem – wprowadza również nowe elementy w stosunku do przepisu ustawy, lecz są to jedynie treści odnoszące się do trybu udzielania dotacji, a zatem spraw wskazanych w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 90 ust. 4 u.s.o. Jest tak w odniesieniu do – wynikającego ze zdania drugiego spornego postanowienia – warunku uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, w związku z którym Rada Miasta K. wprowadziła mechanizm pomniejszania dotacji udzielonej za poprzedni miesiąc w wysokości większej niż należna, z uwagi na to, że nie wszyscy uczniowie, na których ją przyznano w poprzednim miesiącu osiągnęli wymagany warunek odpowiedniej frekwencji.
Ponadto, Sąd zauważył, że nie może dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie. Obowiązki te mają być jednak niezbędne dla realizacji celów ustawowych delegacji i nie mogą stwarzać nieuzasadnionego obciążenia dla beneficjentów środków publicznych. Za takie nadmierne obciążenie ograniczające prawo szkół niepublicznych do dotacji nie uznał WSA, wynikającego z § 4 ust. 2 Uchwały, obowiązku składania informacji o liczbie uczniów. Wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) uzależniona jest bowiem od rzeczywistej (aktualnej) liczby uczniów szkoły niepublicznej. Stąd też jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować zadania oświatowe zgodnie z wymogami ustawowymi, musi mieć wiedzę odnośnie faktycznego stanu liczbowego uczniów. Źródłem tej wiedzy jest zaś informacja od podmiotu prowadzącego szkołę. Dodatkowo, informacja ta musi być skorygowana o liczbę uczniów, którzy nie spełnili wymogu odpowiedniej frekwencji, gdyż wskazana okoliczność również jest jedną z ustawowych przesłanek kształtujących wysokość otrzymywanej przez szkołę niepubliczną dotacji.
Sąd również podniósł, że w spornym przepisie nie ma mowy o kwestiach podnoszonych przez skarżącą w motywach skargi, a zatem o konieczności informowania organu gminy o ilości osób będących uczniami szkoły na pierwszy dzień każdego miesiąca. Sąd, kontrolując § 4 ust. 2 Uchwały, nie mógł zatem stwierdzić jego nieważności z przyczyny podnoszonej przez skarżącą. Nie znalazł też innych powodów do stwierdzenia, że skarżone postanowienie jest niezgodne z prawem. Natomiast kwestia wskazywana przez Spółkę w skardze jest normowana przez inny przepis Uchwały - § 3 ust. 1, o stwierdzenie nieważności którego skarżąca nie wnosiła. Choć - zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak w przypadku uchwał - w sytuacji gdy wnoszący skargę zaskarżył ten akt jedynie w części - zakres możliwego braku związania sądu I instancji treścią skargi dotyczy wyłącznie części zaskarżonego aktu. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Skarżąca zakwestionowała uchwałę Rady Miasta K. w części odnoszącej się do jej zapisów znajdujących się w § 4 ust. 1 i 2. Oznaczało to, że Sąd mógł orzekać jedynie w odniesieniu do tej części i jedynie w stosunku do niej nie był związany granicami skargi (a zatem sformułowanymi przez skarżącą zarzutami niezgodności ww. przepisów z art. 90 ust. 3, 3c i 4 u.s.o. i wnioskami stwierdzenia ich nieważności).
Od wyroku tego skargę kasacyjną wniosła Spółka, zaskarżając orzeczenie w całości i wnosząc o uchylenie jego i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności Uchwały w części obejmującej zapisy § 4 ust. 1 i ust. 2, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w K. oraz w obu przypadkach - zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie art. 90 ust. 3 u.s.o. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przyznanie dotacji tylko na uczniów, którzy mają ten status w pierwszym dniu miesiąca jest zgodne z tym przepisem przyznającym dotację na każdego ucznia,
2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie art. 90 ust. 4 u.s.o. przez błędną wykładnię i uznanie, że ograniczenie przyznania dotacji w ten sposób, że dotacja jest przyznawana tylko na uczniów zapisanych do szkoły w pierwszym dniu miesiąca jest elementem trybu udzielania dotacji;
3) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie art. 90 ust. 4 u.s.o. przez błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten upowaznia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do uregulowania kwestii wysokości dotacji wbrew zapisom tej ustawy;
4) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie art. 94 u.s.o. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przekroczeniem upoważnienia ustawowego jest niezamieszczenie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odpowiednich regulacji co w konsekwencji powoduje, że akt prawa miejscowego jest niezgodny z ustawą;
5) naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarżąca nie miała legitymacji skargowej w zaskarżeniu § 4 ust. 1 Uchwały;
6) naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy nie obejmuje przepisu § 3 ust. 1 zaskarżonej Uchwały, do której zaskarżony zapis § 4 ust. 2 Uchwały bezpośrednio się odwołuje.
Organ nie zajął stanowiska w sprawie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami i granicami zaskarżenia. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.
Rozpoznając niniejszą sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Wniesiony środek prawny został oparty na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art.174 pkt 2 p.p.s.a.). Spółka zarzuciła Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem - w następstwie błędnej wykładni - przepisów prawa materialnego, to jest art. 90 ust. 3 w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o. polegające na przyjęciu, że przyznanie dotacji tylko na uczniów zapisanych do szkoły w pierwszym dniu miesiąca jest zgodne z powołanymi przepisami, a organ jednostki samorządu terytorialnego może regulować kwestie wysokości dotacji wbrew zapisom u.s.o., jak i art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że Spółka nie miała legitymacji skargowej do kwestionowania § 4 ust. 1 Uchwały. Natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania oparto na art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ przyjął WSA, że rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy nie obejmuje § 3 ust. 1 Uchwały, do którego § 4 ust. 2 tej Uchwały bezpośrednio się odwołuje.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, należy zauważyć, że Spółka w skardze jednoznacznie określiła zakres zaskarżenia, wnosząc o stwierdzenie nieważności Uchwały w części, tj. co do zapisów § 4 ust. 1 i 2 i w tym zakresie przedstawiła zarzuty. W tych granicach Uchwała podlegała ocenie Sądu I instancji. Objęcie innych zapisów Uchwały kontrolą przez WSA stanowiłoby właśnie naruszenie zasady z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Skarżąca nie kwestionuje zasady, że dopuszczalne jest zaskarżenie uchwały w części, co wynika również z treści art. 91 ust. 1 u.s.g. czy art. 147 § 1 p.p.s.a., które to przepisy przewidują, że skutkiem sprzeczności z prawem lub naruszenia prawa może być stwierdzenie nieważności uchwały w części. W tej sytuacji, skoro Spółka w skardze nie podnosiła nieważności Uchwały w zakresie § 3 ust. 1, to brak jest podstaw do kwestionowania tego zapisu. Zresztą Spółka nie kwestionowała samego obowiązku składania odrębnie dla każdej szkoły w terminie do 10 dnia każdego miesiąca informacji o aktualnej liczbie uczniów na pierwszy dzień każdego miesiąca. Dopiero powiązanie tej informacji z wysokością przekazywanej skarżącej dotacji (o czym mówi § 4 ust. 2 Uchwały znowelizowany Uchwałą zmieniającą) skutkowało zarzutem Spółki w odniesieniu do § 3 ust. 1, ale sformułowanym dopiero w skardze kasacyjnej.
Z powyższych względów zarzut ten należało uznać za bezzasadny.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, kierując się sposobem ich sformułowania uzasadnionym będzie łączne odniesienie się do nich.
Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że błędna wykładnia oznacza niewłaściwe odczytanie treści przepisu (mylne jego rozumienie), w odróżnieniu od drugiej ustawowej podstawy naruszenia prawa materialnego - niewłaściwego zastosowania przepisu, czyli wyrażającego się błędem w subsumpcji wadliwego uznania, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Nie ulega wątpliwości, iż niekiedy niewłaściwe zastosowanie prawa jest konsekwencją jego błędnej wykładni.
Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, należy stwierdzić, że sprowadzają się one do kwestionowania wyroku Sądu I instancji, który uznał, iż § 4 ust. 2 Uchwały nie jest niezgodny z przepisami ustawy o systemie oświaty, w jakim uzależnia przyznanie dotacji od tego, czy uczeń był zapisany do szkoły w pierwszym dniu danego miesiąca oraz czy uczestniczył w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Zapis ten ma treść: "Kwoty dotacji przekazywane są w wysokości odpowiadającej liczbie uczniów, wykazanych przez osobę prowadzącą odpowiednio w informacjach, o których mowa w § 3 pkt 1 i 1a. W przypadku szkół wymienionych w § 1 pkt 6 część dotacji przypadająca na dany miesiąc wypłacona jest z uwzględnieniem informacji, o której mowa w ust. 1a, w taki sposób, iż pomniejszona ona jest o kwotę części dotacji wypłaconej w miesiącu poprzednim na uczniów, którzy nie uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych". Informacje, które ma przekazywać osoba prowadząca szkołę to informacja o aktualnej liczbie uczniów na pierwszy dzień każdego miesiąca, która ma być składana w terminie do 10 dnia każdego miesiąca (§ 3 pkt 1 Uchwały) oraz informacja o liczbie uczniów, którzy w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia informacji nie uczestniczyli w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych w przypadku szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki (§ 3 ust. 1a Uchwały).
Z przepisu art. 90 ust. 4 u.s.o. wynika, że granice i zakres udzielonego ustawą o systemie oświaty upoważnienia zobowiązują organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, z uwzględnieniem w szczególności (a więc nie tylko) podstawy obliczania dotacji, zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielnie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w ustawie delegację wypełniają zapisy spornego § 4 ust. 2 Uchwały.
Złożenie przez prowadzącego niepubliczną szkołę (placówkę) wniosku oraz wskazanie wymaganych danych, co do liczby uczniów uczęszczających do szkoły (placówki), skutkuje dla organu wykonawczego samorządu terytorialnego obowiązkiem obliczenia należnej dotacji i wypłacenia jej osobie uprawnionej (konkretyzacja wysokości dotacji). Z ustawy o systemie oświaty (art. 90 ust. 3) wynika jednoznacznie, że dotacja dla takiej placówki jest iloczynem liczby jej uczniów i kwoty nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia tego rodzaju placówki, w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego. W tej sytuacji dotacja dla niepublicznej szkoły (placówki) przysługująca na każdego ucznia uzależniona jest od spełnienia, przez podmiot prowadzący taką placówkę, warunku podania organowi właściwemu do udzielania dotacji planowanej liczby uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Brak takiej wiedzy uniemożliwiłby zrealizowanie przez jednostkę samorządu terytorialnego jej zadań w przedmiotowym zakresie. Ponadto, jak wynika z przepisu art. 90 ust. 3 w zw. z ust. 3c u.s.o. dotacja przysługuje na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu i jest przekazywana w 12 częściach, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca. Gdyby skonfrontować przywołane przepisy ustawy z postanowieniami § 4 ust. 2 Uchwały, to w tym przedmiocie jest ona zgodna z ustawą. Zobowiązanie przedmiotową uchwałą podmiotu prowadzącego niepubliczna szkołę lub placówkę do złożenia informacji miesięcznej o liczbie uczniów według stanu na 1 dzień miesiąca, wskazanie terminu jej złożenia nie narusza granic upoważnienia zawartego w ustawie, ani też samej ustawy. Wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) uzależniona jest od rzeczywistej liczby uczniów niepublicznej szkoły lub placówki. Stąd też jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować zadania oświatowe, musi mieć wiedzę odnośnie faktycznego stanu liczbowego uczniów. Źródłem tej wiedzy jest informacja od podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1594/14, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy podkreślić też, że dotacja stanowiąc środki publiczne, przekazywane określonemu podmiotowi, daje dysponentowi środków publicznych prawo do uzyskiwania od beneficjenta nawet comiesięcznych informacji zawierających rozliczenie wykorzystywanych środków, ale mogą to być informacje prawem dozwolone (por. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1589/12, Lex nr 1452697, z dnia 24 września 2014 r., sygn.. akt II GSK 1147/13, Lex nr 1572603).
Uchwała Miasta K w § 4 ust. 2 w zakresie, w jakim uzależnia dotację od tego czy uczeń rzeczywiście uczęszcza do szkoły pozostaje w zgodzie z art. 90 ust. 3 u.s.o. Natomiast warunek składania comiesięcznych informacji o rzeczywistej liczbie uczniów i wywiązywaniu się przez nich z powinności uczestniczenia w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych – w terminie wskazanym w uchwale oraz możliwość pomniejszania wypłaconej dotacji w ściśle określonych sytuacjach, dopuszczalnych przez przepisy u.s.o. mieści się w upoważnieniu organu wytyczonym przez art. 90 ust. 4 u.s.o. i nie powoduje, że organ jednostki samorządu terytorialnego ustanowił wysokość dotacji wbrew zapisom u.s.o.
Skład orzekający podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 42/11 (opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl), iż w zakresie korekty liczby uczniów rzeczą podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę jest ustalenie i zorganizowanie takich wewnętrznych zasad jego funkcjonowania, aby dysponować miarodajną wiedzą odnośnie stanu liczby uczniów na dzień 1 każdego miesiąca (elementem statutu placówki niepublicznej są zasady przyjmowania uczniów - art. 84 ust. 1 pkt 7 u.s.o., który na mocy art. 82 ust. 4 tego aktu podlega kontroli właściwej jednostki samorządu terytorialnego). Nie stanowi to żadnego dodatkowego warunku od spełnienia którego uzależnione jest prawo do dotacji. Realizacja tego obowiązku przez jednostkę samorządu terytorialnego uwarunkowana jest jedynie wiedzą uzyskiwaną od podmiotu prowadzącego szkołę niepubliczną, odnośnie stanu liczbowego uczniów szkoły.
Wobec powyższego zarzuty sformułowane w pkt 1, 2, 3 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadne.
Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej również należało uznać go za niezasadny. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że skarżąca nie miała legitymacji w zaskarżeniu § 4 ust. 1 Uchwały, który wskazywał, że dotacje są przekazywane w 12 ratach, w terminie do ostatniego dnia miesiąca na rachunek bankowy. Spółka dopatrywała się naruszenia tego zapisu w związku ze znowelizowaniem art. 90 ust. 3c u.s.o. od dnia 1 stycznia 2014 r. na podstawie ustawy zmieniającej. Powołanemu art. 90 ust. 3c u.s.o. nadano brzmienie, iż dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub placówek w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia. Chodziło o niezgodność zapisu § 4 ust. 1 Uchwały, wobec braku określenia odrębnej daty wypłaty dotacji za miesiąc grudzień.
Należy zauważyć, że wyrok WSA został wydany w dniu 10 lipca 2014 r. czyli jeszcze przed terminem faktycznego obowiązywania ustawy zmieniającej w omawianym zakresie. Zatem rozważania Spółki co do przekazania dotacji za grudzień 2014 r. miały charakter hipotetyczny.
Natomiast przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. przyznaje legitymację do zaskarżenia uchwały każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Na osobie kwestionującej legalność zaskarżonego aktu spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, LEX nr 173736). Należy podkreślić, że do wniesienia skargi nie jest wystarczający jedynie stan zagrożenia naruszeniem, gdyż w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (por. wyroki NSA z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, Lex nr 171196, z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, Lex nr 194894). O uwzględnieniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (por. wyroki NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 618/11, z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, Lex nr 192482, z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, Lex nr 53376).
Ponadto, co zauważył Sąd I instancji, ustawa nowelizująca została uchwalona w dniu 13 czerwca 2013 r. i w omawianym zakresie weszła w życie 1 stycznia 2014r., a kwestionowany zapis został uchwalony przez Radę Miejską K. w dniu 23 lipca 2009 r., a Uchwałą zmieniającą z dnia 11 kwietnia 2013 r. nie został zmieniony. Zatem zmiany w ustawie o systemie oświaty dotyczące art. 90 ust. 3c zostały przyjęte już po podjęciu Uchwały zmieniającej.
Z powyższych względów na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić.