II GSK 266/25

II GSK 266/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż
Joanna Sieńczyło - Chlabicz /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Krawczak
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Op 565/24 - Wyrok WSA w Opolu z 2024-10-17
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.183 § 2 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 84 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1836
§ 8 ust. 2, § 5 ust. 2
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 października 2024 r. sygn. akt I SA/Op 565/24 w sprawie ze skargi I.O. na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 maja 2024 r. nr HP.907.3.2024.MB w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 17 października 2024 r., sygn. akt I SA/Op 565/24, oddalił skargę I. O. na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 maja 2024 r., nr HP.907.3.2024.MB w przedmiocie choroby zawodowej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
I
W związku z podejrzeniem choroby zawodowej lekarz specjalista chorób wewnętrznych, w dniu 7 września 2021 r., wystawił I. O. (dalej: skarżąca, strona) skierowanie na badania do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w O. z siedzibą w K. (dalej: WOMP lub jednostka orzecznicza I stopnia).
W dniu 10 września 2021 r. WOMP przesłał do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. (dalej: PPIS) zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej u skarżącej, wymienionej w pozycji 20.1 wykazu chorób zawodowych załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1836; dalej: rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych), tj. zespół cieśni w obrębie nadgarstka.
Po przeprowadzeniu stosownych badań, w dniu 9 grudnia 2021 r., WOMP wydał orzeczenie lekarskie, w którym stwierdzono brak podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej wymienionej w pozycji 20.1 wykazu chorób zawodowych. W orzeczeniu, jako czynnik narażenia zawodowego, wskazano sposób wykonywania pracy, a jako miejsce zatrudnienia, w którym wystąpiło narażenie zawodowe, określono Powiatowy Urząd Pracy w O. (dalej: PUP), gdzie skarżąca pracowała na stanowiskach referenta, inspektora, specjalisty ds. ewidencji oraz pośrednika pracy. Ustalono, że okres narażenia zawodowego trwa od dnia 23 października 1995 r. do chwili obecnej. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że praca strony polegała na obsłudze komputera, w tym na używaniu klawiatury i myszki komputerowej w wymiarze przekraczającym 4 godziny dziennie. W toku postępowania jednostka orzecznicza przeprowadziła analizę dostępnej dokumentacji medycznej, dokonała chronometrażu stanowiska pracy oraz przeprowadziła konsultacje neurologiczne i ortopedyczne. Zdaniem WOMP, biorąc pod uwagę aktualną wiedzę orzeczniczą, praca przy komputerze z użyciem myszki i klawiatury nie spełnia kryteriów przewlekłego przeciążenia z wielokrotną powtarzalnością ruchów monotypowych. W konsekwencji brak jest podstaw do rozpoznania zawodowego tła zespołu cieśni nadgarstka.
Pismem z dnia 28 grudnia 2021 r. skarżąca przedstawiła swoje stanowisko wobec zebranego materiału dowodowego, podnosząc, że materiał ten nie spełnia wymogu jasności, pełności oraz braku nieścisłości i nie może stanowić podstawy do wydania decyzji.
W związku z powyższym, pismem z dnia 10 stycznia 2022 r., WOMP zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. (dalej: IMP) jako jednostki orzeczniczej II stopnia, o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego.
IMP w dniu 13 grudnia 2023 r. wydał orzeczenie lekarskie, stwierdzające brak podstaw do rozpoznania u strony choroby zawodowej.
W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że analiza narażenia zawodowego wykazała, iż badana pisała na maszynie do pisania we wczesnym okresie zatrudnienia. Pisanie na maszynie, wymagające intensywnego naciskania klawiszy, zostało uznane za czynnik zwiększający ryzyko rozwoju zespołu cieśni nadgarstka. Jednakże, wobec faktu wystąpienia pierwszych udokumentowanych objawów choroby po około 20 latach od zaprzestania wykonywania tego rodzaju pracy (maszyna do pisania była wykorzystywana przez stronę do 1990 r.), brak jest podstaw do stwierdzenia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy stwierdzonym w 2021 r. obustronnym zespołem cieśni nadgarstka w zaawansowanym stadium a sposobem wykonywania pracy.
W ocenie IMP czynności zawodowe strony, takie jak przenoszenie, układanie, wyjmowanie i wykładanie akt, wymagały zaangażowania i sprawności obu rąk, lecz nie powodowały ich przeciążenia. Czynności te miały zróżnicowany charakter, angażowały różne grupy mięśniowo-stawowe kończyn górnych i były dostosowane tempem do możliwości pracownika. W trakcie pracy skarżąca mogła planować kolejne czynności, wykonywać je we własnym tempie, a także w razie potrzeby przerwać pracę i odpocząć. Ruchy chwytne, wykonywane głównie w neutralnej pozycji nadgarstka (przedramię i ręka w jednej osi), tylko sporadycznie wymagały zginania i prostowania nadgarstka. Strona nie wykonywała szybkich i powtarzalnych ruchów w skrajnych pozycjach nadgarstków ani ruchów wymagających dużego nacisku przez dłuższy czas. W takich warunkach nie dochodziło do zwiększenia ciśnienia w kanale nadgarstka ani do długotrwałego ucisku na pień nerwu pośrodkowego, które mogłyby wywołać zespół cieśni nadgarstka. Zgodnie z aktualną wiedzą medyczną obsługa komputera, wykonywana przez stronę w wymiarze od 1 do 4 godzin dziennie, nie jest czynnikiem zawodowym sprzyjającym rozwojowi zespołu cieśni nadgarstka. Podobnie, ręczne pisanie nie zostało uznane za czynnik zawodowy tego zespołu.
Decyzją z dnia 19 stycznia 2024 r. PPIS - działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.), art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2023 r. poz. 338 ze zm.) oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych - odmówił stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej - przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy, tj. zespołu cieśni nadgarstka.
Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu (dalej: OPWIS, organ II instancji).
W toku postępowania odwoławczego, w odpowiedzi na zobowiązanie organu II instancji, skarżąca pismem z dnia 12 lutego 2024 r. przedstawiła szczegółowe informacje dotyczące przebiegu zatrudnienia oraz wykonywanych czynności zawodowych na poszczególnych stanowiskach pracy.
Wobec tych informacji OPWIS (organ II instancji) zwrócił się do PUP, gdzie skarżąca pracowała z prośbą o odniesienie się do informacji zawartych w jej piśmie.
Dyrektor PUP w odpowiedzi z dnia 5 marca 2024 r. nie zakwestionował opisu czynności zawodowych wykonywanych przez skarżącą na poszczególnych stanowiskach pracy. Wskazał, że wykonywane przez nią prace od 1995 r. były typowymi pracami biurowymi. Wyjaśnił, że pracownik administracyjno-biurowy zajmujący się bezpośrednią obsługą klienta wykonuje czynności związane z działalnością PUP, takie jak obsługa komputera, telefonów, urządzeń wielofunkcyjnych czy niszczarek. Natomiast do obowiązków pracownika archiwum należą segregowanie, archiwizowanie oraz transport dokumentacji. Podkreślił, że w obu przypadkach była to praca przeważająco siedząca, wykonywana w sposób niejednostajny, z umiarkowaną powtarzalnością czynności. Zakres zadań wymagał realizacji różnorodnych czynności w ciągu dnia. Strona zajmowała sześć różnych stanowisk pracy, z których każde wiązało się z innym zakresem obowiązków. Wskazał, że pracownik miał możliwość planowania swoich działań, w tym ustalania terminów spotkań z osobami bezrobotnymi, dostosowując je do zakresu i ilości obowiązków.
OPWIS, uwzględniając wniosek strony zawarty w odwołaniu, przeprowadził w dniu 3 kwietnia 2024 r. przesłuchanie wskazanych przez nią świadków, tj. A.P. i J.P., w celu ustalenia rodzaju oraz ilości wykonywanych czynności, a także sposobu wykonywania pracy przez stronę na poszczególnych stanowiskach.
Po zebraniu wszystkich informacji, OPWIS pismem z dnia 5 kwietnia 2024 r. zwrócił się o opinię do WOMP, pytając, czy zebrane w postępowaniu odwoławczym uzupełnione informacje dotyczące sposobu wykonywania pracy przez stronę mogą mieć wpływ na treść orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Do jednostki orzeczniczej zostały przekazane dokumenty zebrane w postępowaniu odwoławczym, w tym kopie pism strony z dnia 12 lutego 2024 r., pisma PUP z dnia 5 marca 2024 r. oraz protokołów przesłuchania świadków z dnia 3 kwietnia 2024 r.
W odpowiedzi z dnia 10 kwietnia 2024 r. WOMP stwierdził, że czynności wykonywane przez stronę, wskazane w postępowaniu odwoławczym (pisanie ręczne, ręczny transport dokumentów, pieczętowanie, wpinanie do akt), nie stanowią, zgodnie z aktualną wiedzą orzeczniczą, przyczyny zawodowego tła zespołu cieśni nadgarstka.
Skarżąca, po zapoznaniu się z treścią akt sprawy, wystosowała dnia 2 maja 2024 r. pismo do OPWIS, w którym podniosła, że nie zgadza się z argumentacją zawartą w piśmie WOMP z dnia 10 kwietnia 2024 r. Zakwestionowała zawarte w nim stwierdzenie o przeprowadzeniu chronometrażu stanowiska jej pracy, podkreślając, że pracowała na wielu stanowiskach.
OPWIS, mając na uwadze zarzuty wniesione przez stronę w ww. piśmie, zwrócił się do WOMP o informację, czy treść pisma z dnia 9 kwietnia 2024 r., jeśli nie była znana przy sporządzaniu opinii, mogłaby mieć wpływ na stanowisko wyrażone w opinii z dnia 10 kwietnia 2024 r. Wraz z zapytaniem do WOMP przekazane zostało również pismo strony z dnia 2 maja 2024 r.
W odpowiedzi z dnia 14 maja 2024 r. WOMP stwierdził, że pismo strony nie zawiera treści, które mogłyby mieć wpływ na treść orzeczenia lekarskiego. Podkreślono, że strona odwołała się od orzeczenia do IMP, który podtrzymał orzeczenie WOMP.
Decyzją z dnia 31 maja 2024 r. OPWIS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą stwierdzeniu u strony choroby zawodowej.
W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przebieg dotychczasowego postępowania i wyjaśnił, że w związku z zarzutami odwołania przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe. W ocenie organu odwoławczego, z przeprowadzonej analizy zebranych informacji w postępowaniu wyjaśniającym wynika, że czynności wykonywane przez skarżącą na wszystkich stanowiskach pracy w okresie zatrudnienia w PUP, to typowe czynności biurowe, polegające na pisaniu ręcznym dokumentów, rejestrów (z różnym nasileniem w zależności od okresu pracy), pieczętowaniu dokumentów, obsłudze urządzeń biurowych typu zszywacz, dziurkacz, telefon, obsłudze komputera (od 1997 r.), drukarki, skanera, a także wykonywaniu ręcznego transportu dokumentów do archiwum lub na sąsiednie stanowiska, co odbywało się kilka razy dziennie. Specyfika pracy, związana z obsługą poszczególnych klientów, powodowała, że były to cyklicznie powtarzające się czynności o dużej różnorodności w ciągu dnia roboczego. Świadkowie powołani przez stronę stwierdzili, że tempo pracy mogło być dostosowane do indywidualnych warunków psychofizycznych pracownika. Opis warunków pracy dokonany przez stronę, potwierdzony przez pracodawcę i przez powołanych świadków, dowodzi, że była to praca angażująca kończyny górne, ale sposób wykonywania tej pracy nie może zostać uznany za przyczynę zachorowania na zespół cieśni nadgarstka.
Odnosząc się do kwestii, niesłusznego zdaniem strony, skierowania jej przez WOMP na badania do IMP, organ II instancji zauważył, że zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, pracownik badany w jednostce orzeczniczej I stopnia, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. W orzeczeniu lekarskim WOMP z dnia 9 grudnia 2021 r. zawarte jest pouczenie w tym zakresie, z informacją, że wniosek o ponowne badanie składa się w terminie 14 dni od dnia orzeczenia lekarskiego. W okresie tym skarżącą nie skorzystała z przysługującego jej prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu - oddalając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) skargę strony - uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. WSA nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie WSA postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organu odwoławczego nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym.
Sąd I instancji - przywołując treść art. 235¹ oraz art. 235² ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1465; dalej: K.p.) - wyjaśnił, że rozpoznanie u badanego jednej z chorób wskazanych w wykazie chorób zawodowych pozwala organowi inspekcji sanitarnej na wydanie decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej. Niezbędne jest jednak również ustalenie, że wystąpienie zdiagnozowanej jednostki chorobowej, zamieszczonej w powyższym wykazie, bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem zostało spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w miejscu pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy, a także ustalenie, że udokumentowane objawy chorobowe wystąpiły w określonym czasie. Brak którejkolwiek z wymienionych przesłanek w stanie faktycznym sprawy wyklucza możliwość stwierdzenia choroby zawodowej. Nie można jej zatem stwierdzić zarówno wtedy, gdy choroba wskazana w wykazie nie została spowodowana działaniem narażenia zawodowego, jak i wówczas, gdy udokumentowane objawy tej choroby wystąpiły po upływie okresu ustalonego w rozporządzaniu.
Następnie wskazując na § 6 ust. 6, § 7 ust. 1 oraz § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych stwierdził, że kwestia rozpoznania choroby zawodowej nie należy do kompetencji właściwego organu inspekcji sanitarnej, a orzeczenie lekarskie wydane w tym przedmiocie nie musi odpowiadać wymogom decyzji administracyjnej. Opiera się ono na wiadomościach specjalnych lekarza spełniającego określone wymagania kwalifikacyjne i stanowi wiążący dokument urzędowy, co do rozpoznania określonej choroby. Brak jest podstaw prawnych do oceny przez organy inspekcji sanitarnej dokumentacji medycznej pracownika i prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie rozpoznania i przyczyn choroby zawodowej.
Zdaniem WSA organy zachowały wskazany tryb postępowania albowiem wydanie rozstrzygnięcia w sprawie zostało poprzedzone poddaniem skarżącej badaniom lekarskim w uprawnionych jednostkach orzeczniczych. WOMP orzeczeniem lekarskim z dnia 9 grudnia 2021 r., nr [...] stwierdził brak podstaw do rozpoznania u skarżącej zespołu cieśni nadgarstka. W wyniku postępowania odwoławczego IMP - jednostka orzecznicza II stopnia - orzeczeniem lekarskim z dnia 13 grudnia 2023 r., nr [...], orzekł o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej określonej w poz. 20.1 wykazu chorób zawodowych. Dokonując oceny całości dokumentacji medycznej lekarz - specjalista stwierdził, że analiza narażenia zawodowego wykazała, iż badana pisała na maszynie do pisania we wczesnym okresie zatrudnienia. Pisanie na maszynie, wymagające intensywnego naciskania klawiszy, zostało uznane za czynnik zwiększający ryzyko rozwoju zespołu cieśni nadgarstka, ale wobec faktu wystąpienia pierwszych udokumentowanych objawów choroby u skarżącej po około 20-30 latach od zaprzestania wykonywania tego rodzaju pracy (maszyna do pisania była wykorzystywana przez stronę do 1990 r.), nie ma podstaw do stwierdzenia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy stwierdzonymi w 2021 r. cechami obustronnego zespołem cieśni nadgarstka w zaawansowanym stadium (wynik EMG z 2021 r.), a sposobem wykonywania pracy. W ocenie IMP czynności zawodowe strony, takie jak przenoszenie, układanie, wyjmowanie i wykładanie akt, wymagały zaangażowania i sprawności obu rąk, lecz nie powodowały ich przeciążenia. Czynności te miały zróżnicowany charakter, angażowały różne grupy mięśniowo-stawowe kończyn górnych i były dostosowane tempem do możliwości pracownika. W trakcie pracy pracownica mogła planować kolejne czynności, wykonywać je we własnym tempie, a także w razie potrzeby przerwać pracę i odpocząć. Badana nie wykonywała szybkich niezmiennych ruchów pod postacią maksymalnego zginania i prostowania nadgarstków, ruchu chwytania placami (chwyt pęsetowy), wymagających użycia znacznej siły nacisku w długich przedziałach czasowych, w przymusowym tempie pracy, stwarzających warunki, w których mogłoby dochodzić do zwiększenia ciśnienia w kanale nadgarska i długotrwałego ucisku na pień nerwu pośrodkowego i i w konsekwencji wystąpienie zespołu cieśni w obrębie nadgarstka. Według aktualnej wiedzy medycznej obsługa komputera (za pomocą klawiatury i myszy komputerowej) nie jest, uznanym czynnikiem zawodowym zespołu cieśni w obrębie nadgarstka. Podobnie pisanie ręczne nie jest uznanym czynnikiem zawodowym zespołu cieśni w obrębie nadgarstka.
W związku zaś z podniesionymi przez skarżącą w toku prowadzonego postępowania wątpliwościami co do stanu zdrowia, organ II instancji przeprowadził dodatkową opinię uzupełniającą. WOMP w piśmie z dnia 10 kwietnia 2024 r., które stanowiło odpowiedź na pismo organu z dnia 5 kwietnia 2024 r. oraz w piśmie z dnia 14 maja 2024 r. stanowiące odpowiedź na pismo organu z dnia 10 maja 2024 r., podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wskazując, że wykonywane przez skarżącą czynność zawodowe wymagały zaangażowania obu kończyn górnych jednak nie występowało nadmierne przeciążanie ani również nie występowała powtarzalność ruchów monotypowych. Czynniki tez zostały uwzględnione przy wydaniu orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej zarówno w orzeczeniu wydanym w WOMP, jak i podczas badania w trybie odwoławczym w IMP. Dodatkowo strona była konsultowana przez specjalistę chirurgii urazowo-ortopedycznej oraz specjalistę neurologi. Opinia ta, sporządzona przez specjalistów, potwierdziła wcześniejsze ustalenia obu jednostek orzeczniczych.
W toku postępowania organ przesłuchał również świadków, którzy potwierdzili, że skarżąca wykonywała standardowe czynności administracyjne, takie jak pisanie ręczne, transport dokumentów czy pieczętowanie akt, które nie wskazywały na wystąpienie nadmiernego ryzyka zawodowego. Zeznania świadków nie wniosły nowych okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę oceny prawnej sprawy.
Wobec powyższych okoliczności, brak było podstaw do zakwestionowania postępowania przeprowadzonego przed wydaniem zaskarżonej decyzji. OPWIS zasadnie stwierdził, że materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej.
Skoro w niniejszej sprawie lekarze obu jednostek orzeczniczych wydali zgodne co do ustaleń orzeczenia, stwierdzające brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, a wskazane powyżej orzeczenia lekarskie zawierają elementy merytorycznie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i wskazują, że z medycznego punktu widzenia, z uwzględnieniem charakteru i sposobu wykonywania pracy, oraz złożonej przez skarżącą dokumentacji medycznej - to zgodnie z treścią art. 235¹ K.p., nie było podstaw do wydania decyzji, która byłaby sprzeczna z rozpoznaniem zawartym w orzeczeniu, spełniającym wymogi proceduralne i wyjaśniającym poczynione rozpoznanie.
II
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci § 7 ust. 1 i § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych w zw. z art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 K.p. poprzez zaniechanie uzupełnienia materiału dowodowego w znacznym zakresie, gdy nowe dowody przeprowadzono na okoliczność faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co powinno doprowadzić do wydania nowego orzeczenia lekarskiego, którego diagnoza zostanie sformułowana po rozpatrzeniu nowego materiału dowodowego.
Poza tym autor skargi kasacyjnej zarzucił nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu ze względu na wydanie zaskarżonego wyroku przez skład sędziowski, w którym orzekał sędzia oraz asesor sądowy, którzy zostali powołani na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w składzie i trybie przewidzianym ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r. Zdaniem autora skargi kasacyjnej skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa w rozumieniu przepisu art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W związku z tym postępowanie prowadzone przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu jest nieważne ze względu na nienależytą obsadę sądu.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idącego zarzutu, tj. zarzutu naruszenia art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., którego uwzględnienie prowadziłoby do stwierdzenia, że postępowanie przed Sądem I instancji dotknięte jest wadą nieważności. Autor skargi kasacyjnej upatruje tej wady w wydaniu wyroku przez Sąd I instancji, w składzie którego zasiadały osoby powołane na stanowisko sędziego oraz asesora na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 3).
Zarzut tak sformułowany jest nietrafny, bowiem art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może być łączony tylko z procesowym naruszeniem przepisów określających skład sądu. Zatem to naruszenie może być odnoszone tylko do sytuacji, w których sąd orzeka w innym składzie niż przewidziany w przepisach. Artykuł 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie może być odnoszony do ustrojowego kontekstu składu sądu. Z tego powodu przepis ten nie może być podstawą kwestionowania statusu osób tworzących skład sądu, a w szczególności sposobu ich powołania na stanowisko sędziowskie. Wniosek taki wynika wprost z systemowego rozumienia przepisów regulujących wyłączenie sędziego.
Aspekt ustrojowy tej instytucji prawnej został uregulowany w art. 5a § 1–19 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267; dalej: p.u.s.a.), zatem strona na tej podstawie prawnej może żądać wyłączenia sędziego ze składu orzekającego, jeżeli twierdzi, że sędzia ten może być nieobiektywny lub nie niezawisły ze względu na procedurę powołania na stanowisko sędziowskie (zob. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 834/24). Sąd II instancji zauważa, że wskazane wyżej procedury nie są konkurencyjne w stosunku do siebie, zatem nie mogą być stosowane zamiennie na każdym etapie postępowania sądowego. Wynika to wprost z treści art. 5a § 4 p.u.s.a., w której wskazano, że wniosek o wyłączenie sędziego ze względu na tryb powołania może być złożony w terminie tygodnia od dnia zawiadomienia składającego wniosek o składzie sądu wyznaczonym do rozpoznania sprawy. Po upływie tego terminu strona nie może żądać wyłączenia sędziego z powołaniem się na naruszenie bezstronności i niezawisłości ze względu na procedurę powołania sędziego. Z tych powodów rozpoznawany zarzut jest niezasadny.
Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia § 7 ust. 1 i § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych w zw. z art. 237 § 1 pkt 3-6 K.p. Autor skargi kasacyjnej podnosi, że skarżąca przedstawiła szeroką dokumentację medyczną, ale też dotyczącą faktycznych warunków pracy. W związku z tym powinnością organu administracji II instancji powinno być uzupełnienie materiału dowodowego przez ten organ. Zaniechanie to zostało w pełni zaakceptowane przez WSA w Opolu.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, podkreślenia wymaga, że postępowanie administracyjne w przedmiocie choroby zawodowej charakteryzuje się istotną, odmienną od klasycznych spraw administracyjnych, specyfiką w zakresie postępowania dowodowego. Wynika ona z faktu, że ani organy inspekcji sanitarnej, ani sądy administracyjne kontrolujące wydane przez te organy decyzje administracyjne, nie posiadają specjalistycznej wiedzy, pozwalającej na samodzielną ocenę konkretnych przypadków lub jednostek chorobowych pod względem zaliczenia ich do określonej choroby zawodowej. Dlatego więc ustawodawca wprowadził obowiązek wydania w tego rodzaju sprawie orzeczenia lekarskiego jako opinii biegłego, by kwestie związane z wiedzą medyczną poddane zostały ocenie podmiotów wyspecjalizowanych (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 2537/21).
Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Natomiast, w świetle § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału.
W postępowaniu przed organami inspekcji sanitarnej, jednostkami, które mają prawo i obowiązek orzekania w przedmiocie chorób zawodowych (tj. czy dane warunki pracy mogły spowodować chorobę zawodową), są wyłącznie jednostki szczegółowo określone w § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Natomiast organy inspekcji sanitarnej nie są uprawnione do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia niż lekarz orzecznik. Orzeczenia jednostek organizacyjnych służby zdrowia w kwestii rozpoznania choroby zawodowej lub braku do tego podstaw są więc wiążące dla organów inspekcji sanitarnej, jeżeli zostały wydane z zachowaniem norm określonych w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych (por. wyroki NSA z dnia: 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1872/13; 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1567/13; 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1102/18). Organy mogą zaś, jeżeli powezmą wątpliwości, doprowadzić do weryfikacji tych wątpliwości przez te jednostki.
W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu zostało poprzedzone poddaniem skarżącej badaniom lekarskim w uprawnionych jednostkach orzeczniczych. WOMP orzeczeniem lekarskim z dnia 9 grudnia 2021 r., nr [...] stwierdził brak podstaw do rozpoznania u skarżącej zespołu cieśni nadgarstka. W wyniku postępowania odwoławczego, IMP - jednostka orzecznicza II stopnia - orzeczeniem lekarskim z dnia 13 grudnia 2023 r. również orzekła o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej określonej w poz. 20.1 wykazu chorób zawodowych.
Natomiast w związku z podniesionymi przez skarżącą w toku prowadzonego postępowania wątpliwościami co do stanu zdrowia i związku pracy z chorobą, organ II instancji przeprowadził dodatkową opinię uzupełniającą. WOMP w piśmie z dnia 10 kwietnia 2024 r., które stanowiło odpowiedź na pismo organu z dnia 5 kwietnia 2024 r. oraz w piśmie z dnia 14 maja 2024 r. stanowiące odpowiedź na pismo organu z dnia 10 maja 2024 r., podtrzymał swoje stanowisko w sprawie – wskazując, że pisanie ręczne, ręczny transport dokumentów, pieczętowanie dokumentów, wpinanie do akt - nie są przyczyną zawodowego tła zespołu ciaśni nadgarstka. Wykonywane przez skarżącą czynności zawodowe wymagały zaangażowania obu kończyn górnych jednak nie występowało nadmierne przeciążanie ani również nie występowała powtarzalność ruchów monotypowych. Czynniki te zostały uwzględnione przy wydaniu orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej zarówno w orzeczeniu wydanym w WOMP, jak i podczas badania w trybie odwoławczym w IMP. Dodatkowo strona była konsultowana przez specjalistę chirurgii urazowo-ortopedycznej oraz specjalistę neurologi. Opinia ta, sporządzona przez specjalistów, potwierdziła wcześniejsze ustalenia obu jednostek orzeczniczych, wskazując, że warunki pracy skarżącej nie stanowiły zagrożenia, które mogłoby prowadzić do schorzenia uznanego za chorobę zawodową. Wnioski z tej opinii potwierdziły, że czynniki zawodowe, z którymi miała styczność skarżąca, nie spełniały przesłanek wymaganych do uznania choroby zawodowej.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych (por. wyroki NSA z dnia: 17 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 92/22; 19 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1056/15). Natomiast niezadowolenie skarżącej z orzeczeń lekarskich wydanych przez WOMP oraz IMP - jako jednostki orzeczniczej II stopnia - nie jest uzasadnieniem do ich kwestionowania (zob. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1562/2).
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w niniejszym postępowaniu organy dysponowały dostatecznym materiałem dowodowym, przede wszystkim w postaci ww. orzeczeń lekarskich i prawidłowo uznały, że materiał ten jest wystarczający do wydania orzeczenia o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej, a Sąd I instancji prawidłowo zaaprobował to stanowisko.
Końcowo wymaga stwierdzenia, że całkowicie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 237 § 11 K.p., gdyż taki przepis nie istnieje. Zatem tak postawiony zarzut uchyla się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a., podlega oddaleniu.