II GSK 2652/21

II GSK 2652/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko
Wojciech Kręcisz /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2780/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-18
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 189f § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 1376
art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2780/20 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 21 października 2020 r. nr BP.702.1714.2020.0747.BEPO.4104 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 270 (dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2780/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I instancji) oddalił skargę M.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 21 października 2020 r., nr BP.702.1714.2020.0747.BEPO.4104, utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia 3 czerwca 2020 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 1500 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej.
Sąd I instancji w podstawie prawnej wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.).
Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił M.K., wnosząc o jego uchylenie w całości, uchylenie poprzedzających go decyzji obu instancji i umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono wydanie z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie podczas orzekania (i nieuwzględnienie skargi) pomimo tego, że organy dopuściły się naruszeń przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w postaci art. 189f § 1 pkt 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.), w zakresie: niedokonania wartościowania wymierzenia kary oraz aprobaty ustaleń organów co do stanu faktycznego, poprzez błędne przyjęcie, że droga po jakiej przejeżdżał pojazd była należycie oznaczona.
Odpowiadając na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że według Sądu I instancji, przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się znamion – przypisanego stronie skarżącej – deliktu polegającego na naruszeniu obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd płatnym odcinkiem drogi krajowej, a w konsekwencji nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 1500 zł. Zwłaszcza, że zdaniem Sądu I instancji nie zaktualizowały się również przesłanki zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 189f § 1 k.p.a.
Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają – zgodnie z zasadą dyspozycyjności – granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.
Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 189f § 1 pkt 1 i art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim naruszenie tych przepisów prawa miałoby się odnosić – jak wynika ze skargi kasacyjnej – do "[...] niedokonania wartościowania wymierzenia kary oraz aprobaty organów co do stanu faktycznego, poprzez przyjęcie, że droga po jakiej przejeżdżał pojazd była należycie oznaczona."
Zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13).
Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy bowiem rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, zaś związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi słowy wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były – co trzeba podkreślić – na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny. Skoro przy tym na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to za uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że nie chodzi o każde (jakiekolwiek) naruszenia przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane jego skutkiem, a mianowicie skutkiem, którego wpływ mógł nie pozostawać bez wpływu na inny wynik sprawy, co wymaga – jak powyżej wyjaśniono – uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna – co aż nadto jasno i wyraźnie wynika z jej uzasadnienia (s. 2 - 3) – wskazanego elementu jednak nie zawiera.
Niemniej jednak, wymaga wyjaśnienia, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy określone przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym stanowisko odnośnie do stanu faktycznego, który został przyjęty za podstawę wyrokowania w sprawie, a ponadto zostało sporządzone w sposób, który nie uniemożliwia kontroli zaskarżonego orzeczenia zwłaszcza, gdy podkreślić, że wyjaśnia motywy jego podjęcia, a co za tym idzie przesłanki ocen stanowiących podstawę wniosku, że zaskarżone działanie administracji publicznej nie jest niezgodne z prawem.
W tym też kontekście – w tym wobec konstrukcji zarzutu skargi kasacyjnej – wymaga wyjaśnienia, że zupełnie inną kwestią jest jednak siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut jego naruszenia nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).
Niemniej jednak, w odniesieniu do kwestii zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. – która nota bene nie jest adresowana przez stronę skarżącą do stanowiska Sądu I instancji, lecz do stanowiska organu administracji – wymaga przede wszystkim podkreślenia, że z konwencji językowej, którą ustawodawca operuje na gruncie wymienionego przepisu prawa – "jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa" – wynika, że wobec użycia funktora koniunkcji (przeciwstawny spójnik "a"), warunkiem jego zastosowania w okolicznościach danej sprawy jest kumulatywne zaktualizowanie się obydwu określonych nim przesłanek.
Wobec konwencji językowej stosowanej przez ustawodawcę dla potrzeb opisu omawianej przesłanki – "strona zaprzestała naruszania prawa" – za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że odnosi się ona, gdy chodzi o zakres jej zastosowania, wyłącznie do tzw. deliktów wieloczynowych, deliktów trwałych oraz deliktów popełnianych z zaniechania, co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że ocena odnośnie do jej zaistnienia nie może odnosić się do tzw. deliktów jednoczynowych zwykłych lub skutkowych (zob. A. Wróbel, art. 189f k.p.a., t. 5 – 6, w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2022; A. Celera, J.G. Firlus, art. 189f k.p.a., t. 4, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II (red. H. Knysiak-Sudyka), WKP 2019). Jeżeli – co w tym kontekście trzeba podkreślić w relacji do ratio legis omawianej regulacji prawnej – istota omawianej przesłanki stosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. odnosi się do potrzeby oceny zachowania i postawy sprawcy wobec naruszenia prawa, który odstępując od zachowania niezgodnego z prawem manifestuje tym samym zmianę swojej dotychczasowej postawy – co siłą rzeczy, gdy chodzi o możliwość przeprowadzenia takiej oceny oraz podjęcia samego takiego zachowania, może odnosić się do sytuacji utrzymywania stanu naruszenia prawa w czasie – to już nie jest to jednak możliwe w odniesieniu do deliktów jednoczynowych oraz skutkowych.
Wobec treści sankcjonowanego obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 13k ust. 1 pkt 2 tej ustawy, sprzeczne z nim zachowanie ma z całą pewnością charakter jednoczynowy oraz jednocześnie skutkowy. Polega bowiem, na braku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd, wraz z którym dochodzi do zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Jeżeli tak, to w świetle przedstawionych argumentów, w odniesieniu do tego rodzaju deliktu przesłanka "zaprzestania naruszania prawa" nie ma zastosowania, co siłą rzeczy skutkuje brakiem podstaw, a zarazem możliwości stosowania przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za ten przejazd. Określone nim przesłanki muszą bowiem ziścić się łącznie (zob. również np. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1091/19).
Tym samym, argument ze znaczenia konsekwencji mających – zdaniem strony skarżącej – wynikać z przekroczenia dopuszczalnej wagi pojazdu jedynie o około 20 kg, co miałoby uzasadniać wniosek, że "waga naruszenia prawa była znikoma", nie może być uznany za przydatny dla wykazania zaktualizowania się przesłanek stosowania w rozpatrywanej sprawie przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem określone nim przesłanki muszą bowiem ziścić się łącznie, a co więcej, na gruncie art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest mowa o dopuszczalnej masie całkowitej, nie zaś o masie rzeczywistej.
Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa również argumentacja kwestionująca prawidłowość oceny Sądu I instancji w zakresie odnoszącym się do należytego oznaczenia drogi znakiem T-34. Prezentowanemu w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia stanowisku osadzonemu na gruncie znaczenia konsekwencji wynikających z informacji pochodzących od zarządcy drogi oraz dowodowego jej waloru (s. 9 - 10 uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia), strona skarżąca nie przedstawiła jednak żadnych konkretnych argumentów (s. 3 skargi kasacyjnej). W tym zwłaszcza takich, które byłyby osadzone na gruncie konkretnych okoliczności lub faktów prowadzących do wniosków lub ocen innych, niż prezentowane przez Sąd I instancji, a tym samym podważających zasadność oraz trafność ocen formułowanych na podstawie wymienionego dowodu, a tym samym podważających ocenę odnośnie do prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych. W tej mierze, nie może być uznane za wystarczające ograniczenie się do eksponowania okoliczności odnoszącej się do kierunku przemieszczania się kontrolowanego pojazdu, czy też braku widoczności oznaczeń drogi, jeżeli strona skarżąca nie wyjaśnia nawet, ani też nie wskazuje, którą drogą się przemieszczała oraz w którym jej miejscu wjeżdżała na drogę płatną, co powoduje, że wobec enigmatyczności tak podnoszonych argumentów nie mogą być one uznane, ani za przydatne, ani też za skuteczne.
W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, w związku z czym podlegała oddaleniu, jako niezasadna.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
-----------------------
2