II GSK 2646/24

II GSK 2646/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marek Krawczak
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne
Inne
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 6099/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-06-20
Skarżony organ
Prezes Urzędu Transportu Kolejowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2651
art. 2 § 2 i art. 74a w zw. z art. 207
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r.  Ordynacja podatkowa (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 104 § 1, art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2016 poz 1727
art. 13 ust. 1a pkt 3, art. 13a ust. 1 oraz art. 23j ust. 7 i 8 , art. 13a ust. 1
Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B.(..). Sp. z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 6099/23 w sprawie ze skargi B.(...) Sp. z o.o. w O. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia 22 sierpnia 2023 r. nr DOP-WSLP.3042.26.2023.3.KN w przedmiocie określenia nadpłaty za certyfikat zgodności 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję, 3. zasądza od Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego na rzecz B.(...) Sp. z o.o. w O.6187 (sześć tysięcy sto osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego (dalej przywoływany jako: "Prezes UTK") decyzją z 26 listopada 2021 r., znak: DMB-WMIC.420.28.2020.KC wydał na rzecz B. sp. z o.o. (dalej przywoływana jako: "Spółka", "Skarżąca"), certyfikat zgodności dla podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie w zakresie obejmującym wagony towarowe (z wyłączeniem wagonów specjalnych przystosowanych do przewozu towarów niebezpiecznych) i lokomotywy, nr (...), na okres pięciu lat, ważny od 6 grudnia 2021 r. do 6 grudnia 2026 r. (dalej przywoływana jako: "decyzja ECM").
Decyzję ECM doręczono Spółce 3 grudnia 2021 r., decyzja ta stała się prawomocna 17 grudnia 2021 r.
Całkowita opłata za wydanie certyfikatu wyniosła 15 000,00 zł i została uregulowana przez Spółkę trzema wpłatami.
2. Pismem z 20 stycznia 2022 r. Spółka wniosła do Prezesa UTK o stwierdzenie nadpłaty i zwrot opłaty w łącznej kwocie 14 490,00 zł za czynności wykonywane przez Prezesa UTK w toku postępowania o wydanie certyfikatu zgodności dla podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie w zakresie obejmującym wagony towarowe (z wyłączeniem wagonów specjalnych przystosowanych do przewozu towarów niebezpiecznych) i lokomotywy zakończonego decyzją z 26 listopada 2021 r.
W ocenie Spółki w sprawie zakończonej Decyzją ECM należna opłata winna zostać określona na kwotę 10 zł.
3. Postanowieniem z 9 marca 2022 r. Prezes UTK odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty za czynności wykonywane przez Prezesa UTK w toku postępowania zakończonego Decyzją ECM. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem z 29 marca 2022 r.
4. Wyrokiem z 9 stycznia 2023 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1588/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Prezesa UTK z 29 marca 2022 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezesa UTK z 9 marca 2022 r.
5. W wykonaniu tego wyroku, po rozpatrzeniu wniosku Spółki o stwierdzenie nadpłaty, Prezes UTK decyzją z 12 lipca 2023 r. odmówił Spółce określenia nadpłaty w wysokości 14 490 zł.
6. Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
7. Decyzją z 22 sierpnia 2023 r. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego utrzymał w mocy własną decyzję z 12 lipca 2023 r, którą odmówił B.. Sp. z o.o. z siedzibą w O.określenia nadpłaty w wysokości 14 490,00 zł za czynności wykonywane przez Prezesa UTK w toku postępowania o wydanie certyfikatu zgodności dla podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie w zakresie obejmującym wagony towarowe (z wyłączeniem wagonów specjalnych przystosowanych do przewozu towarów niebezpiecznych) i lokomotywy, zakończonego decyzją z 26 listopada 2021 r.
Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 2 § 2 i art. 74a w zw. z art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, ze zm.; dalej przywoływana jako: "o.p.") w zw. z art. 104 § 1, art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej przywoływana jako: "k.p.a.") oraz art. 13a ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 602, ze zm., dalej przywoływana jako: "u.t.k.").
Organ wskazał, że na podstawie art. 13 ust. 1a pkt 3 u.t.k., wydano na rzecz Spółki Decyzję ECM. Zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami do zadań Prezesa UTK w zakresie nadzoru nad podmiotami, których działalność ma wpływ na bezpieczeństwo ruchu kolejowego i bezpieczeństwo eksploatacji kolei, należało m.in. pełnienie funkcji organu certyfikującego, o którym mowa w art. 2 lit. b rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2019/779 z dnia 16 maja 2019r., ustanawiającego szczegółowe przepisy dotyczące systemu certyfikacji podmiotów odpowiedzialnych za utrzymanie pojazdów zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/798 oraz uchylającego rozporządzenie Komisji (UE) nr 445/2011 (dalej przywoływane jako: "rozporządzenie 2019/779"). W art. 1 ust. 1 rozporządzenia 2019/779 ustanowiono system certyfikacji podmiotów odpowiedzialnych za utrzymanie ("certyfikat podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie"), obejmujący funkcje utrzymania opisane w art. 14 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/798 z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie bezpieczeństwa kolei (Dz. Urz. UE L 138 z 26 maja 2016 r. s. 102, ze zm.), zaś w ust. 2 tego artykułu wskazano, że omawiane rozporządzenie ma zastosowanie do wszystkich pojazdów i wprowadza możliwość certyfikacji zleconych na zewnątrz funkcji utrzymania.
Organ wskazał, że wobec wejścia w życie rozporządzenia 2019/779 certyfikacja podmiotów odpowiedzialnych za utrzymanie została rozszerzona również na inne kategorie pojazdów niż tylko wagony towarowe i obowiązywała w Polsce do 16 czerwca 2020 r. W związku z tym Spółka mogła złożyć wniosek o przedłużenie certyfikacji z jednoczesnym jej rozszerzeniem.
W konsekwencji spowodowało to wydanie nowego certyfikatu. Rozporządzenie 2019/779 określało 2-letni okres przejściowy w zakresie certyfikacji podmiotów odpowiedzialnych za utrzymanie. Do 16 czerwca 2022r. każdy pojazd wpisany do europejskiego rejestru pojazdów (dalej: "EVR") musiał mieć przypisany certyfikowany podmiot odpowiedzialny za utrzymanie, więc obowiązek wskazania w EVR certyfikowanego podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie w odniesieniu do kategorii pojazdów innych niż wagony towarowe zakończył się 16 czerwca 2022 r.
Prezes UTK stwierdził, że warunek do naliczenia opłaty został spełniony, tj. Spółka złożyła wniosek o wydanie certyfikatu zgodności dla podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie w zakresie obejmującym wagony towarowe oraz lokomotywy. Organ wskazał, że rozporządzenie o opłatach nie reguluje, że wagony towarowe mają być jedyną kategorią pojazdów wskazanych na wydanym przez Prezesa UTK certyfikacie, oraz że nie odnosi się w swojej treści do przepisów, na podstawie których wydawany jest certyfikat dla podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie, a jedynie do faktu złożenia wniosku o jego wydanie w zakresie obejmującym wagony towarowe (nie zamykając katalogu pojazdów, które mogą być na certyfikacie wskazane).
Prezes UTK w formie tabelarycznej przedstawił szczegółowe wyliczenie pracochłonności oceny wniosku Spółki o wydanie certyfikatu zgodności dla podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie, w zakresie obejmującym wagony towarowe (z wyłączeniem wagonów specjalnych przystosowanych do przewozu towarów niebezpiecznych) i lokomotywy obejmujące: czynności / etapy postepowania, osoby wykonujące czynności, liczbę godzin i daty wykonania czynności. Wskazał, że łącznie, na rozpoznanie sprawy poświęcono 47 godzin. Mając na uwadze pracochłonność (w tym czas oraz nakład pracy) wykonanych czynności w trakcie procedowania wniosku o wydanie certyfikatu podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie pojazdu kolejowego (ECM) w zakresie wagonów towarowych, a także zapisy załącznika do rozporządzenia o opłatach, pozycja V pkt 1, kolumna 6 (pracochłonność od 41 do 50 godzin), opłata całkowita za wydanie certyfikatu wyniosła 15 000,00 zł. Należna opłata za wydanie Decyzji ECM została uregulowana w całości przez Spółkę trzema wpłatami w wysokości: 4 000,00 zł z 29 grudnia 2020 r., 3 000,00 zł, z 1 czerwca 2021 r. oraz 8 000,00 zł z 10 grudnia 2021 r. Organ wskazał też, że w toku prowadzonego postępowania weryfikowany był system zarządzania utrzymaniem pod kątem zarządzania utrzymaniem wagonów towarowych i lokomotywy. Zaznaczył, że system zarządzania to organizacja, środki i procedury przyjęte przez podmiot odpowiedzialny za utrzymanie w celu zapewnienia bezpiecznego utrzymania pojazdów kolejowych. Uwypuklił, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ocenie podlegał cały system zarządzania utrzymaniem, nie miało zatem znaczenia, czy podmiot zarządza wyłącznie wagonami towarowymi, czy też dodatkowo lokomotywami. Jednak rozszerzenie certyfikatu o lokomotywy, względem wcześniejszego ustanowionego systemu zarządzania utrzymaniem wyłącznie wagonami towarowymi, miało znikomy wpływ na pracochłonność oceniającego wniosek i dokumentację systemową. Organ podkreślił, że weryfikacja dokumentacji w odniesieniu do samych lokomotyw polegała jedynie na technicznej weryfikacji systemu i sprawdzeniu, czy poza wagonami towarowymi wyszczególniono we wszystkich procedurach również lokomotywy, oraz na odpowiednim zapisie w decyzji oraz certyfikacie, odnoszącym się do kategorii pojazdów: wagony towarowe oraz lokomotywy, co zajęło 2 dodatkowe godziny w trakcie prowadzenia całego postępowania.
Organ zauważył, że w rozporządzeniu o opłatach mowa jest jedynie o opłacie za wydanie certyfikatu podmiotowi odpowiedzialnemu za utrzymanie pojazdu kolejowego (ECM) w zakresie wagonów towarowych oraz za kontrolę spełniania warunków lub wymagań zawartych w tym certyfikacie, jednak w jego ocenie nie da się rozgraniczyć systemu zarządzania utrzymaniem lokomotyw i wagonów towarowych, stanowiących element tego samego systemu.
Organ nadmienił, że przepisy ustawy o transporcie kolejowym nie regulują kwestii nadpłat, nie zawierają również odesłania w tej materii do regulacji zawartych w innych ustawach, ale też nie wykluczają zastosowania do określenia nadpłaty unormowań zawartych w innych ustawach. Przytaczając art. 3 pkt 3 lit c i art. 72 § 1 o.p., uznał, że nadpłata nie powstała.
Podkreślił, iż obowiązek uiszczenia przez Spółkę opłaty za wydanie Decyzji ECM wynikał wprost z przepisów u.t.k. i rozporządzenia w sprawie opłat. Spółka z mocy prawa w momencie uzyskania certyfikatu zgodności dla podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie w zakresie obejmującym wagony towarowe (z wyłączeniem wagonów specjalnych przystosowanych do przewozu towarów niebezpiecznych) i lokomotywy, zobowiązana była uregulować stosowną opłatę w całości zgodnie z decyzją ECM, co też uczyniła.
Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów podniesionych przez Spółkę Organ wskazał, że wysokość opłat za wniosek o wydanie certyfikatu zgodności dla podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie w zakresie obejmującym wagony towarowe (z wyłączeniem wagonów specjalnych przystosowanych do przewozu towarów niebezpiecznych) i lokomotywy wynika wprost z przepisów u.t.k. i rozporządzenia w sprawie opłat.
Prezes UTK podkreślił, że ostateczna wysokość opłaty za wydanie certyfikatu zgodności dla podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie w zakresie obejmującym wagony towarowe (z wyłączeniem wagonów specjalnych przystosowanych do przewozu towarów niebezpiecznych) i lokomotywy wynika z pracochłonności, związanej z rozpatrywaniem danego wniosku, a tę określić można dopiero po zakończeniu postępowania. Zatem biorąc pod uwagę wskazanie przez prawodawcę terminu na wniesienie pozostałej części opłaty i jednocześnie możliwość wskazania wysokości tejże opłaty dopiero po zakończeniu postępowania, zasadnym wydaje się umieszczenie informacji o kwocie, jaką Spółka powinna uiścić, w Decyzji ECM, od której otrzymania liczony jest termin obowiązku zapłaty. Natomiast jeżeli chodzi o okoliczność dotyczącą, że informacja o wysokości opłaty za wydanie certyfikatu została wskazana w pouczeniu a nie treści decyzji Prezesa UTK z 26.11.2021 r. Organ wyjaśnił, że informacja ta znajdowała się w wyodrębnionej części Decyzji ECM o nazwie opłata, pod którą znajdował się dopiero podpis organu tj. Prezesa UTK.
8. Skargę na tę decyzję wniosła B.. spółka z o.o. zaskarżając ją w całości i żądając jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji z 12 lipca 2023 r. oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania.
9. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 czerwca 2024 r. (sygn. akt VI SA/Wa 6099/23) oddalił skargę B... Sp. z o.o. z siedzibą w O.na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia 22 sierpnia 2023 r. nr DOP-WSLP.3042.26.2023.3.KN w przedmiocie określenia nadpłaty za certyfikat zgodności.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że wydanie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z 12 lipca 2023 r. poprzedzał wyrok WSA w Warszawie z 9 stycznia 2023 r. (sygn. VI SA/Wa 1588/22), którym uchylono postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia 29 marca 2022 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia 9 marca 2022r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty za czynności wykonywane przez Prezesa UTK w toku postępowania zakończonego decyzją z 26 listopada 2021 r.
W uzasadnieniu tego wyroku WSA w Warszawie wskazał, że Skarżącej nie można odmówić prawa do wystąpienia z żądaniem zwrotu ewentualnej nadpłaty uiszczonej w postępowaniu zakończonym decyzją z 26 listopada 2021 r. za wydanie ww. certyfikatu ECM, skoro kwestia ta nie została skutecznie rozstrzygnięta w tej decyzji a kwota wskazana jedynie informacyjnie została przez stronę Skarżącą, działającą pod rygorem egzekucji i naliczania w razie opóźnienia należnych odsetek, uiszczona w zakreślonym nieformalnie przez Organ terminie.
W tym stanie Prezes UTK decyzją z 12 lipca 2023 r. odmówił Skarżącej określenia nadpłaty w wysokości 14 490 zł. za czynności wykonywane przez Prezesa UTK w toku postępowania o wydanie certyfikatu zgodności dla podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie w zakresie obejmującym wagony towarowe (z wyłączeniem wagonów specjalnych przystosowanych do przewozu towarów niebezpiecznych) i lokomotyw zakończonego decyzją z 26 listopada 2021 r.
Z kolei, decyzją z 26 listopada 2021 r. Prezes UTK po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej o odnowienie certyfikatu zgodności dla podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie z 29 grudnia 2020 r., uzupełnionego pismem z 12 stycznia 2021r., pismem z 5 lutego 2021 r., pismem z 9 marca 2021 r., pismem z 26 marca 2021r. i zmodyfikowanego pismem z 31 maja 2021 r., na wniosek o wydanie nowego certyfikatu zgodności dla podmiotu odpowiedzialnego, wydał na rzecz Skarżącej certyfikat zgodności dla podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie w zakresie obejmującym wagony towarowe (z wyłączeniem wagonów specjalnych przystosowanych do przewozu towarów niebezpiecznych) i lokomotywy, nr (...), na okres pięciu lat, ważny od 6 grudnia 2021 r. do 6 grudnia 2026 r. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 13 ust. 1a pkt 3, art. 13a ust. 1 oraz art. 23j ust. 7 i 8 ustawy o transporcie kolejowym w związku z art. 7 ust. 1 i 5 rozporządzenia 2019/779 i nie jest przedmiotem zaskarżenia i oceny w rozpatrywanej sprawie, nie mogą zatem zostać uwzględnione zarzuty dotyczące tej decyzji.
Sąd I instancji podkreślił, że skoro wniosek Skarżącej o odnowienie certyfikatu zgodności dla podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie datowany był na 29 grudnia 2020 r. i uzupełniany pismami z 12 stycznia 2021 r., 5 lutego 2021r., 9 marca 2021 r., 26 marca 2021 r. oraz zmodyfikowany pismem z 31 maja 2022 r., to zastosowanie w sprawie miało rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 19 kwietnia 2017 r. w sprawie czynności wykonywanych przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego, za które pobierane są opłaty, oraz wysokości tych opłat i trybu ich pobierania (Dz.U. z 2017 r. poz. 901; dalej przywoływane jako: "rozporządzenie o opłatach"). Wbrew zarzutowi skargi nie mogło zatem dojść do naruszenia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2021 r. w sprawie opłat pobieranych przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego, bowiem rozporządzenie to nie miało w sprawie zastosowania.
Za niesporne Sąd I instancji uznał, że Skarżąca złożyła wniosek o wydanie certyfikatu zgodności dla podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie w zakresie obejmującym wagony towarowe oraz lokomotywy, zatem Organ zasadnie przyjął, że warunek do naliczenia opłaty został spełniony. Organ trafnie zauważa bowiem, że rozporządzenie o opłatach nie ogranicza kategorii pojazdów wskazanych w certyfikacie jedynie do wagonów towarowych.
Sąd I instancji podkreślił, że Prezes UTK przedstawił w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w formie tabelarycznej szczegółowe wyliczenie pracochłonności oceny formalno-merytorycznej wniosku Skarżącej o wydanie certyfikatu zgodności dla podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie w zakresie obejmującym wagony towarowe (z wyłączeniem wagonów specjalnych przystosowanych do przewozu towarów niebezpiecznych) i lokomotywy obejmujące: czynności / etapy postepowania, osoby wykonujące czynności, liczbę godzin i daty wykonania czynności. Łącznie, na rozpoznanie sprawy poświęcono 47 godzin. Skarżąca nie kwestionuje przedstawionego wyliczenia pracochłonności wykonanych czynności.
Zatem mając na względzie pozycję V pkt 1 załącznika do rozporządzenia o opłatach Organ stwierdził, że całkowita opłata za wydanie certyfikatu wyniosła 15 000 zł, bowiem pracochłonność wykonanych czynności określono na 47 godzin (zatem mieści się ona w określonym w rozporządzeniu o opłatach przedziale "od 41 do 50 godzin"). Opłata ta została przez Skarżącą uregulowana, bowiem jak wskazał Organ, 10 grudnia 2021 r. wniosła ona opłatę w wysokości 8 000 zł.
Sąd I instancji podzielił stanowisko Organu, który wskazywał, że mimo, iż w rozporządzeniu o opłatach mowa jest jedynie o opłacie za wydanie certyfikatu podmiotowi odpowiedzialnemu za utrzymanie pojazdu kolejowego (ECM) w zakresie wagonów towarowych oraz za kontrolę spełniania warunków lub wymagań zawartych w tym certyfikacie, to nie da się rozgraniczyć systemu zarządzania utrzymaniem lokomotyw i wagonów towarowych, stanowiących element tego samego systemu.
Sąd I instancji zauważył, że w zaskarżonej decyzji Organ wskazał także, iż rozszerzenie certyfikatu o lokomotywy, względem wcześniejszego ustanowionego systemu zarządzania utrzymaniem wyłącznie wagonami towarowymi, miało znikomy wpływ na pracochłonność oceniającego wniosek i dokumentację systemową. Weryfikacja dokumentacji w odniesieniu do samych lokomotyw polegała jedynie na technicznej weryfikacji systemu i sprawdzeniu, czy poza wagonami towarowymi wyszczególniono we wszystkich procedurach również lokomotywy, oraz na odpowiednim zapisie w decyzji oraz certyfikacie, odnoszącym się do kategorii pojazdów: wagony towarowe oraz lokomotywy, co zajęło 2 dodatkowe godziny w trakcie prowadzenia całego postępowania. Zatem nawet po odjęciu wskazanych 2 godzin poświęconych weryfikacji dokumentacji w odniesieniu do lokomotywy, wskazana w rozporządzeniu o opłatach pracochłonność czynności związanych z wydaniem certyfikatu EMC mieściłaby się w przedziale "od 41 do 50 godzin" i nadal wynosiłaby 15 000 zł.
W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że Organ zasadnie stwierdził, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie certyfikatu EMC wynikał z przepisów ustawy o transporcie kolejowym i rozporządzenia o opłatach, zaś Skarżąca uiściła ją w prawidłowej wysokości, wobec czego Organ trafnie odmówił też określenia nadpłaty w wysokości 14 490,00 zł.
10. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie Skarżąca zrzekła się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1). Naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1.1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej przywoływana jako: "p.p.s.a.") poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżona decyzja naruszała art. 7a § 1 k.p.a., polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości prawnych na korzyść Organu, a nie na korzyść Strony.
To powinno, zdaniem Skarżącej kasacyjnie, skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;
2). Naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
2.1. Niewłaściwe zastosowanie § 1 oraz § 2 oraz załącznika do rozporządzenia o opłatach. Sąd błędnie przyjął, że rozporządzenie o opłatach reguluje wysokość opłat pobieranych za wydanie certyfikatu ECM łącznego dla wagonów towarowych i lokomotyw w kwocie 15 000 zł, podczas gdy rozporządzenie o opłatach nie reguluje wysokości opłaty za wydanie takiego certyfikatu;
2.2. Niezastosowanie art. 1 i 4 oraz załącznika do ustawy o opłacie skarbowej z 16 listopada 2006 r. Sąd błędnie przyjął, że ustawa o opłacie skarbowej nie reguluje wysokości opłat za wydanie łącznego certyfikatu ECM dla wagonów towarowych i lokomotyw, podczas gdy punkt 53 załącznika do ustawy określa stawkę 10 zł dla decyzji, za których wydanie przepisy szczególne nie przewidują innej opłaty.
3). Naruszenie zasad wykładni norm prawnych to jest:
3.1. Przepis jasny nie może być wykładany lub rozszerzany;
3.2. Przepisy nakładające na stronę (podatnika) obowiązek opłaty (daniny publicznej) nie mogą być wykładane rozszerzające w drodze analogii lub domniemania.
W uzasadnieniu Skarżąca przedstawiła argumenty mające wskazywać na zasadność zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.
11. Prezes UTK w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zasługują na uwzględnienie.
12. Skoro w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego, to co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.
13. Skarżąca kasacyjnie formułując zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. powiązała go z art. 7a § 1 k.p.a. precyzując, że naruszenie prawa przez Sąd pierwszej instancji polegało na bezzasadnym oddaleniu skargi, w sytuacji gdy skarżona decyzja naruszała art. 7a § 1 k.p.a., bowiem rozstrzygnięto wątpliwości prawne na korzyść Organu, a nie na korzyść Strony.
Według drugiego z powołanych przepisów (7a § 1 k.p.a.) jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
Przepis art. 7a § 1 k.p.a. nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Skoro bowiem przedmiotem orzekania przez Organ, była odmowa stwierdzenia nadpłaty, to przywoływany przepis nie stanowi adekwatnego wzorca kontroli do decyzji odmawiającej przyznania uprawnienia. Z tego przede wszystkim powodu, że stwierdzenia nadpłaty to nic innego jak przyznanie uprawnienia, zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
14. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje także, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.
15. W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej mającego polegać na "naruszeniu zasad wykładni norm prawnych", w sposób oczywisty nie poddają się one kontroli. Ta wadliwość konstrukcyjna zarzutu materialnoprawnego skargi kasacyjnej nie daje podstaw do ustalenia intencji Skarżącej kasacyjnie. Także z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie jest możliwe wyprowadzenie wniosku, na czym polegało naruszenie prawa materialnego – "naruszenie zasad wykładni norm prawnych". Tym bardziej, że Skarżąca kasacyjnie w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej nie przywołała żadnego przepisu.
16. Odnosząc się natomiast do zarzutu sformułowanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej Autor skargi kasacyjnej podał, że naruszenie przepisów prawa materialnego nastąpiło przez ich błędne zastosowanie. Wadliwość konstrukcyjna zarzutu materialnoprawnego skargi kasacyjnej, wyrażająca się w braku doprecyzowania jednostki redakcyjnej § 2 rozporządzenia o opłatach oraz załącznika do tego rozporządzenia powoduje, że powinien on zostać rozpatrzony przez NSA po jego zrekonstruowaniu na podstawie zawartego w skardze kasacyjnej uzasadnienia (por. uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09) i jedynie w tych granicach, które NSA zidentyfikował na podstawie tego uzasadnienia.
17. W odpowiedzi zatem na zarzut skargi kasacyjnej z jej punktu 2 a odnoszącego się do naruszenia prawa materialnego, podkreślenia wymaga, że w relacji do istoty spornej w sprawie kwestii zasadnicze znaczenie ma odpowiedź na pytanie czy do opłat pobieranych za wydanie certyfikatu ECM łącznego dla wagonów towarowych i lokomotyw ma zastosowanie § 1 oraz § 2 oraz załącznik do rozporządzenia o opłatach.
18. Na wstępie tej części wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.
Zgodnie z art. 13 ust. 1a pkt 3 u.t.k., do zadań Prezesa UTK w zakresie nadzoru nad podmiotami, których działalność ma wpływ na bezpieczeństwo ruchu kolejowego i bezpieczeństwo eksploatacji kolei, należy pełnienie funkcji organu certyfikującego, o którym mowa w art. 2 lit. b rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2019/779 z dnia 16 maja 2019 r., ustanawiającego szczegółowe przepisy dotyczące systemu certyfikacji podmiotów odpowiedzialnych za utrzymanie pojazdów zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/798 oraz uchylającego rozporządzenie Komisji (UE) nr 445/2011 (Dz. Urz. UE L 139I z 27.05.2019, str. 360. z późn. zm.), dalej przywoływane jako: "rozporządzenie 2019/779". W art. 1 ust. 1 rozporządzenia 2019/779 ustanowiono system certyfikacji podmiotów odpowiedzialnych za utrzymanie ("certyfikat podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie"), obejmujący funkcje utrzymania opisane w art. 14 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/798 z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie bezpieczeństwa kolei (Dz. Urz. UE L 138 z 26 maja 2016 r. s. 102, ze zm.), zaś w ust. 2 tego artykułu wskazano, że omawiane rozporządzenie ma zastosowanie do wszystkich pojazdów i wprowadza możliwość certyfikacji zleconych na zewnątrz funkcji utrzymania. Z kolei zgodnie z art. 2 lit. b rozporządzenia 2019/779, "organ certyfikujący" oznacza organ odpowiedzialny za certyfikację podmiotów odpowiedzialnych za utrzymanie lub za certyfikację podmiotu lub organizacji, które realizują funkcje utrzymania, o których mowa w art. 14 ust. 3 lit. b), c) lub d) dyrektywy (UE) 2016/798, lub części tych funkcji;
Wobec wejścia w życie rozporządzenia 2019/779 certyfikacja podmiotów odpowiedzialnych za utrzymanie została rozszerzona również na inne kategorie pojazdów niż tylko wagony towarowe i obowiązywała w Polsce do 16 czerwca 2020 r. (art. 3 ust. 3 rozporządzenia 2019/779). W związku z tym Spółka mogła złożyć wniosek o przedłużenie certyfikacji z jednoczesnym jej rozszerzeniem, choć w świetle art. 7 ust. 2 rozporządzenia 2019/779, wniosek o certyfikację podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie może być ograniczony do określonej kategorii pojazdów. Rozporządzenie 2019/779 określało 2-letni okres przejściowy w zakresie certyfikacji podmiotów odpowiedzialnych za utrzymanie. Do 16 czerwca 2022 r. każdy pojazd wpisany do europejskiego rejestru pojazdów (dalej: "EVR") musiał mieć przypisany certyfikowany podmiot odpowiedzialny za utrzymanie, więc obowiązek wskazania w EVR certyfikowanego podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie w odniesieniu do kategorii pojazdów innych niż wagony towarowe zakończył się 16 czerwca 2022 r. (art. 15 ust. 5 rozporządzenia 2019/779).
19. Ponieważ wniosek Skarżącej o odnowienie certyfikatu zgodności dla podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie datowany był na dzień 29 grudnia 2020 r. i uzupełniany był pismami z 12 stycznia 2021 r., 5 lutego 2021 r., 9 marca 2021 r., 26 marca 2021 r. oraz zmodyfikowany pismem z 31 maja 2022 r., to prawidłowo uznał Sąd I instancji w ślad za Organem, że zastosowanie w sprawie miało, wydane na podstawie upoważnienia (z art. 16 ust. 4 u.t.k.), rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 19 kwietnia 2017 r. w sprawie czynności wykonywanych przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego, za które pobierane są opłaty, oraz wysokości tych opłat i trybu ich pobierania (Dz.U. z 2017 r. poz. 901; dalej przywoływane jako: "rozporządzenie o opłatach").
20. Zgodnie z § 1 rozporządzenia o opłatach, czynności wykonywane przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego, za które pobierane są opłaty, oraz wysokość tych opłat określa załącznik do rozporządzenia. Z kolei § 2 pkt 1 lit. b) rozporządzenia o opłatach wskazuje, że opłaty, o których mowa w § 1, pobiera się przy składaniu wniosku o wydanie, przedłużenie ważności i zmianę certyfikatu podmiotowi odpowiedzialnemu za utrzymanie pojazdu kolejowego (ECM) w zakresie wagonów towarowych oraz za kontrolę spełniania warunków lub wymagań zawartych w tym certyfikacie. Na podstawie poz. V (Dotyczące certyfikatów ECM) Załącznika do rozporządzenia o opłatach: Czynności wykonywane przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego, za które pobierane są opłaty, oraz wysokość tych opłat, w pkt 1, 2 i 3 określono wysokość tych opłat w kolejności za: wydawanie certyfikatu podmiotowi odpowiedzialnemu za utrzymanie pojazdu kolejowego (ECM) w zakresie wagonów towarowych oraz za kontrolę spełniania warunków lub wymagań zawartych w tym certyfikacie; przedłużanie ważności certyfikatu, zmianę certyfikatu – uzależniając wysokość opłaty od pracochłonności liczonej w godzinach.
21. Odnosząc powyższe do okoliczności tej sprawy przypomnieć należy, że Prezes UTK stwierdził, że warunek do naliczenia opłaty został spełniony, tj. Spółka złożyła wniosek o wydanie certyfikatu zgodności dla podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie w zakresie obejmującym wagony towarowe oraz lokomotywy i uznał, że rozporządzenie o opłatach nie reguluje, że wagony towarowe mają być jedyną kategorią pojazdów wskazanych na wydanym przez Prezesa UTK certyfikacie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko Organu jest prawidłowe. Rzeczywiście rozporządzenie o opłatach nie reguluje jakie pojazdy kolejowe mają być wymienione w certyfikacie. Reguluje jednak, za co można pobrać opłatę, wskazując wyraźnie, że opłatę, w wysokości uzależnionej od stopnia pracochłonności, pobiera się odpowiednio za wydawanie certyfikatu (...) w zakresie wagonów towarowych, przedłużanie ważności certyfikatu oraz zmianę certyfikatu. Nie budzi zatem wątpliwości, że na podstawie wskazanych przepisów nie objęto opłatą pojazdów innych niż wagony towarowe (czyli np. lokomotyw). I choć rację należy przyznać Organowi i w ślad za nim Sądowi I instancji, że katalog pojazdów, które mogą być objęte certyfikacją, nie jest zamknięty (przede wszystkim z uwagi na treść rozporządzenia 2019/779), to brak jest przepisach prawa podstawy do ustalenia opłaty za certyfikację pojazdów kolejowych innych, niż wskazane w rozporządzeniu o opłatach (czyli innych niż wagony towarowe).
Zasadność tego wniosku dodatkowo zyskuje na znaczeniu jeśli przyjąć, że przepis prawa nakładający obowiązek uiszczenia ustalonej przez organ opłaty podlega wykładni ścisłej.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd I instancji naruszył wzorzec kontroli z § 2 pkt 1 lit. b) rozporządzenia o opłatach w zw. z poz. V pkt 1 Załącznika do rozporządzenia o opłatach, bowiem przepis ten nie mógł stanowić podstawy do ustalenia opłaty za wydanie certyfikatu w zakresie lokomotyw.
22. Podsumowując uwypuklić należy, że choć katalog pojazdów, które mogą być objęte certyfikacją, nie jest zamknięty (przede wszystkim z uwagi na treść rozporządzenia 2019/779), to z rozporządzenia o opłatach nie wynika aby mogło ono stanowić podstawę do ustalenia opłaty za wydanie/przedłużenie certyfikatu obejmującego wagony towarowe i lokomotywy, w zakresie nie objętym regulacją rozporządzenia o opłatach (pojazdy kolejowe inne niż wagony towarowe) i tę okoliczność Organ uwzględni rozpatrując ponownie wniosek Skarżącej o stwierdzenie nadpłaty. Brak jest bowiem podstaw do ustalenia opłaty za lokomotywę tak w przypadku wydania nowego certyfikatu, jak i przedłużenia dotychczasowego.
W konsekwencji Organ uzna, że choć w sprawie doszło do wydania nowego certyfikatu (łącznego, obejmującego zakresem wagony towarowe i lokomotywy), to w sytuacji braku możliwości określenia opłaty za certyfikat w zakresie lokomotyw, można pobrać opłatę jedynie za wydanie nowego certyfikatu w zakresie wagonów towarowych (§ 2 pkt 1 lit. b) rozporządzenia o opłatach w zw. z poz. V pkt 1 Załącznika do rozporządzenia o opłatach), albo przedłużenie dotychczasowego certyfikatu (w zakresie wagonów towarowych – na podstawie § 2 pkt 1 lit. b) rozporządzenia o opłatach w zw. z poz. V pkt 2 Załącznika do rozporządzenia o opłatach).
23. Wobec przyjęcia, że do opłaty za wydanie, przedłużenie i zmianę certyfikatu zastosowanie ma § 2 pkt 1 lit. b) rozporządzenia o opłatach w zw. z poz. V pkt 1, 2 i 3 Załącznika do rozporządzenia o opłatach, zarzut skargi kasacyjnej w zakresie niezastosowania art. 1 i 4 oraz załącznika do ustawy o opłacie skarbowej z 16 listopada 2006 r. jest nieuzasadniony.
24. Mając powyższe na uwadze, wobec zasadności części podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodziła podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku. Wobec zaś uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona dla potrzeb przejęcia skargi do rozpoznania na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Skarżącej na decyzję z 22 sierpnia 2023r. Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego, którą utrzymał on w mocy własną decyzję z 12 lipca 2023 r, którą odmówił B.. Sp. z o.o. z siedzibą w O.określenia nadpłaty w wysokości 14 490,00 zł za czynności wykonywane przez Prezesa UTK w toku postępowania o wydanie certyfikatu zgodności dla podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie w zakresie obejmującym wagony towarowe (z wyłączeniem wagonów specjalnych przystosowanych do przewozu towarów niebezpiecznych) i lokomotywy, zakończonego decyzją z 26 listopada 2021 r., i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
25. Ponownie rozpoznając sprawę Organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w tym wyroku.
26. O kosztach postępowania sądowego NSA orzekł na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).
Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl