II GSK 2613/21

II GSK 2613/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Janson
Joanna Sieńczyło - Chlabicz
Mirosław Trzecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Hasła tematyczne
Uprawnienia do wykonywania zawodu
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1376/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-03
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 838
art. 29 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 7, art. 34 ust. 3, ust. 6
Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Beata Kołosowska-Hough po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1376/20 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 26 maja 2020 r. nr EA I-280/233/20 w przedmiocie odmowy wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 4 marca 2020 r. nr PA-LIC-633-1383/1577/18/MM/69, 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz K. S. 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1376/20, oddalił skargę K. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 26 maja 2020 r., w przedmiocie wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z 19 lutego 2018 r., K. S. zwrócił się do KWP w Katowicach o dokonanie wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Do wniosku załączył m.in. orzeczenie lekarskie z 21 listopada 2017 r. nr [...], potwierdzające jego zdolność fizyczną i psychiczną do wykonywania zadań pracownika ochrony fizycznej oraz orzeczenie psychologiczne nr [...] z 22 listopada 2017 r. stwierdzające, że posiada on zdolność do wykonywania zadań pracownika ochrony fizycznej.
W toku prowadzonego postępowania, pismem z 20 lutego 2018 r., KWP w Katowicach, działając w oparciu o art. 26 ust. 3 pkt 6 i ust. 5 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia, zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w Z. (dalej: KMP w Z.) o wydanie opinii o wnioskującym. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego KMP w Z. postanowieniem z 8 marca 2018 r. stwierdził, że K. S. nie posiada nienagannej opinii. W uzasadnieniu organ odwołał się do widniejącego w systemach informatycznych zapisu rejestracji procesowej z 4 listopada 2015 r. dotyczącego popełniania przez niego czynu określonego w art. 178 § 1 k.k. oraz siedmiu rejestracji popełnionych wykroczeń drogowych (ukaranie mandatem karnym). KMP w Z. podkreślił, że pomimo nienagannej opinii z miejsca zamieszkania, wydając ww. opinię zmuszony był wziąć pod uwagę również zaistniałe czyny.
Uwzględniając powyższe, pismami z 13 marca 2018 r. KWP w Katowicach wniósł odwołania od wystawionego w dniu 21 listopada 2017 r. orzeczenia lekarskiego nr [...], potwierdzającego zdolność fizyczną i psychiczną wnioskodawcy do wykonywania zadań pracownika ochrony fizycznej oraz orzeczenia psychologicznego z 22 listopada 2017 r. nr [...], stwierdzającego zdolność wnioskodawcy do wykonywania zadań pracownika ochrony fizycznej. W uzasadnieniu odwołań KWP w Katowicach wskazał, że ujawnione w toku postępowania informacje, dotyczącego K. S., mają znaczenie dla oceny jego zdolności do wykonywania zadań kwalifikowanego pracownika ochrony fizycznej i mogą świadczyć o występującym po stronie wnioskodawcy braku poczucia odpowiedzialności i umiejętności przewidywania, braku wyobraźni co do następstw swojego postępowania w warunkach ograniczonej lub zniesionej działaniem alkoholu samokontroli, a także skłonności do łamania ustalonych norm prawnych i społecznych.
Pismem z 21 marca 2018 r. K. S. wystąpił o zawieszenie postępowania w sprawie wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej.
Postanowieniem z 18 kwietnia 2018 r., KWP w Katowicach zawiesił postępowanie.
Pismem z 11 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Katowicach poinformował KWP w Katowicach, że K. S., pomimo prawidłowego wezwania, nie zgłosił się w dniu 10 kwietnia 2018 r. na badanie psychologiczne w trybie odwoławczym, w związku z czym wydanie orzeczenia psychologicznego nie było możliwe.
Postanowieniem z 21 listopada 2019 r. KWP w Katowicach, na wniosek K. S. z dnia 4 listopada 2019 r., podjął postępowanie administracyjne zawieszone postanowieniem z 18 kwietnia 2019 r. W tej samej dacie organ wystąpił do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Katowicach z wnioskiem o przywrócenie terminu badania lekarskiego K. S. oraz wydał postanowienie, którym wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania do dnia 19 grudnia 2019 r. Zwrócił się również do KMP w Z. o wydanie opinii o wnioskodawcy.
Jednocześnie, pismem z 21 listopada 2019 r., KWP w Katowicach poinformował K. S., że fakt niestawienia się przez niego, w dniu 10 kwietnia 2018 r., na badanie psychologiczne w trybie odwoławczym, uniemożliwił potwierdzenie posiadania przez wnioskodawcę zdolności do wykonywania zadań pracownika ochrony fizycznej.
Postanowieniem z 2 grudnia 2019 r. KMP w Z. orzekł, że K. S. posiada nienaganną opinię.
Postanowieniem z 16 grudnia 2019 r. KWP w Katowicach wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania do dnia 20 stycznia 2020 r., a następnie (z uwagi na zaistniałe okoliczności faktyczne sprawy) do dnia 20 lutego 2020 r. (v. postanowienie z 20 stycznia 2020 r.).
Pismem z 4 lutego 2020 r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Katowicach poinformował KWP w Katowicach o tym, że K.S., pomimo otrzymania w dniu 16 grudnia 2019 r. informacji o terminie badania lekarskiego w trybie odwoławczym, nie zgłosił się w dniu 18 grudnia 2019 r. do Poradni ds. Odwołań Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Katowicach, w związku czym wydanie orzeczenia lekarskiego było niemożliwe.
Decyzją z 4 marca 2020 r. KWP w Katowicach odmówił wnioskodawcy wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej.
Zaskarżoną decyzją z 26 maja 2020 r. Komendant Główny Policji (dalej: KGP), działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 268a ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 29 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 7 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 838, dalej jako "ustawa o ochronie"), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazał, że w jego ocenie, dołączenie do wniosku o wpisanie na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej orzeczenia lekarskiego z dnia 21 listopada 2017 r. oraz orzeczenia psychologicznego z dnia 22 listopada 2017 r. nie stanowi wypełnienia obowiązku określonego w art. 26 ust. 3 pkt 7 ustawy o ochronie, bowiem KWP w Katowicach wniósł od ww. orzeczeń skutecznie odwołania. Niestawienie się przez wnioskodawcę w wyznaczonym terminie na badanie lekarskie i psychologiczne w trybie odwoławczym uniemożliwiło zatem potwierdzenie posiadania przez wnioskodawcę zdolności fizycznej i psychologicznej do wykonywania zadań, o której mowa w art. 26 ust. 3 pkt 7 ustawy o ochronie, a to wypełnia obligatoryjną przesłankę, o której mowa w art. 29 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 7 ww. ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uzasadniając oddalenie skargi K. S. na powyższą decyzję, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), stwierdził m.in., że przepis art. 29 ust. 5 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia stanowi, że odmowa wpisu na listę następuje w formie decyzji administracyjnej właściwego komendanta wojewódzkiego Policji, w przypadku gdy pracownik ochrony fizycznej nie spełnia wymogu, o którym mowa w art. 26 ust. 3 pkt 7 ww. ustawy, tj.: nie posiada zdolności fizycznej i psychicznej do wykonywania zadań stwierdzonej orzeczeniami lekarskim i psychologicznym, których ważność nie upłynęła. Brak zdolności fizycznej i psychicznej do wykonywania zadań pracownika ochrony fizycznej stanowi obligatoryjną przesłankę do odmowy dokonania wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Zdaniem WSA, skoro ustawodawca przewidział określoną procedurę weryfikacji orzeczenia lekarskiego i psychologicznego to skorzystanie z tej procedury w przypadku powzięcia wątpliwości, co do spełnienia przez wnoszącego wniosek przesłanki określonej treścią art. 26 ust. 3 pkt 7 ustawy o ochronie, jest w pełni uzasadnione. Sąd pierwszej instancji ocenił, że w skutek działania skarżącego, tj. niestawienia się na wyznaczone w trybie odwoławczym terminy badania lekarskiego i psychologicznego, nie doszło do wydania ostatecznego orzeczenia lekarskiego i psychologicznego, o którym mowa w art. 34 ust. 6 ww. ustawy, a co za tym idzie nie doszło do ostatecznego potwierdzenia w trybie odwoławczym posiadania przez wnioskodawcę zdolności fizycznej i psychicznej do wykonywania zadań pracownika kontroli. Powyższe zdaniem tego Sądu, należy interpretować jako brak potwierdzenia spełnienia przesłanki z art. 26 ust. 3 pkt 7 ustawy o ochronie, co prowadzi do obligatoryjnej odmowy wpisu wnioskodawcy na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej z uwagi na niespełnienie wymagań ustawowych.
Kontrolując zaskarżona decyzję, WSA nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów procesowych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. S., zaskarżając to orzeczenie w całości.
Wyrokowi zarzucił:
1. Naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie:
a) art. 34 w zw. z 29 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 7 ustawy o ochronie, poprzez wydanie decyzji odmawiającej wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej na podstawie orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań do zdrowotnych,
b) art. 34 ustawy o ochronie przez bezpodstawne przyjęcie, że niestawienie się na badanie wyznaczone w trybie odwoławczym przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy skutkuje utratą mocy prawnej przez orzeczenie lekarskie i psychologiczne stwierdzające zdolność do uzyskania wpisu,
2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
c) art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9 k.p.a. polegające na zawiadomieniu skarżącego o terminie badania przeprowadzanego w trybie odwoławczym przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy na dwa dni przed wyznaczonym terminem i bez pouczenia o skutkach prawnych niestawiennictwa na badaniu,
d) art. 6 i art. 11 k.p.a. polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że niestawiennictwo na terminie badania lekarskiego i psychologicznego przeprowadzanego w trybie odwoławczym przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy skutkuje utratą mocy prawnej przez wcześniej wystawione i zaskarżone orzeczenie lekarskie, skoro takiego skutku nie można wywieść z żadnego z obowiązujących przepisów prawa,
e) art. 61 § 1 w zw. z art. 6 i art. 105 k.p.a. polegające na podtrzymaniu przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach odwołania od orzeczenia psychologicznego i lekarskiego stwierdzającego zdolność do wykonywania zadań pracownika ochrony fizycznej, w sytuacji gdy odpadły przesłanki do wniesienia tego odwołania.
W związku z tymi zarzutami skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia i uwzględnienie odwołania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
W rozpatrywanej sprawie spór prawny dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Komendanta Głównego Policji w przedmiocie odmowy wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - najogólniej rzecz ujmując - wynika, że przeprowadzone przez organy administracji publicznej ustalenia faktyczne uzasadniały - wobec ich prawidłowości - przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w sprawie, a w konsekwencji ocenę odnośnie do zaktualizowania się określonej przepisem art. 29 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 3 pkt 7 ustawy o ochronie przesłanki wydania decyzji, o której jest w nim mowa, a mianowicie decyzji o odmowie wpisu skarżącego na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej.
Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają - zgodnie z zasadą dyspozycyjności - granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w pełni uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.
Odnosząc się do jej zarzutów, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie, w punkcie wyjścia wymaga podkreślenia i zarazem przypomnienia - albowiem nie jest to bez znaczenia - że przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) determinują normy prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń, wyznaczając tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów, albowiem to one stanowią podstawę zwolnienia z obowiązku, czy też przyznania uprawnienia, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień albo nałożenia obowiązku.
Wobec przedmiotu rozpatrywanej sprawy, w granicach której był zobowiązany operować Sąd pierwszej instancji (zob. w tej mierze zwłaszcza wyroki NSA z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97 oraz z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07), zakres postępowania wyjaśniającego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji wyznaczały więc - wobec zbiegu przesłanek wydania tej decyzji - przepis art. 29 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 3 pkt 7 ustawy o ochronie - zgodnie z którym właściwy organ Policji odmawia wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, w przypadku, gdy pracownik ochrony fizycznej nie spełnia wymogu określonych w art. 27 ust. 3 pkt 7 ustawy o ochronie, tj.: nie posiada zdolności fizycznej i psychicznej do wykonywania zadań stwierdzonej orzeczeniami lekarskim i psychologicznym, których ważność nie upłynęła.
W rozpoznawanej sprawie zasadniczą sporną kwestią jest, czy niestawiennictwo na badanie lekarskie i badanie psychologiczne przeprowadzone w trybie odwoławczym, wywołanym odwołaniem złożonym przez Komendanta Wojewódzkiego Policji, skutkujące w konsekwencji niemożliwością wydania orzeczenia lekarskiego i psychologicznego może stanowić obligatoryjną podstawę do wydania decyzji o odmowie dokonania wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej.
Naczelny Sąd Administracyjny przed przystąpieniem do udzielenia odpowiedzi na powyższe pytanie uznał za konieczne przywołać kilka ogólnych kwestii związanych z przedmiotem sprawy.
Zawód pracownika ochrony jest zawodem podlegającym reglamentacji administracyjnej, który mogą pełnić osoby o określonych wymogach, a jednym z nich jest posiadanie zdolności fizycznej i psychicznej do wykonywania zadań, stwierdzonej orzeczeniami lekarskim i psychologicznym, których ważność nie upłynęła. Brak zdolności fizycznej i psychicznej do wykonywania zadań pracownika ochrony fizycznej stanowi obligatoryjną przesłankę do odmowy dokonania wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Ustawodawca nie przewidział bowiem możliwości wydania odmiennej decyzji w takim stanie faktycznym. Należy podkreślić, że osoba ubiegająca się o wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej posiadanie zdolności fizycznej i psychicznej musi mieć potwierdzone ostatecznymi orzeczeniami lekarskim i psychologicznym. Jest to o tyle istotne, że w art. 34 ustawy o ochronie przewidziano możliwość wniesienia odwołania od orzeczenia lekarskiego i psychologicznego. Możliwość ta przysługuje osobie ubiegającej się o wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej lub posiadającej taki wpis, pracodawcy oraz komendantowi wojewódzkiemu Policji, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy. Odwołanie wnosi się do podmiotu odwoławczego wymienionego w art. 34 ust. 3 ustawy. Wniesienie odwołania powoduje, że w trybie odwoławczym przeprowadza się ponowne badanie w terminie 30 dni od dnia otrzymania odwołania (art. 30 ust. 5 ustawy).
W orzecznictwie wykształciły się dwa przeciwstawne poglądy co do charakteru postępowania w przedmiocie odwołania od orzeczenia lekarskiego i psychologicznego. Według pierwszego poglądu jest to odrębne postępowanie w trybie przewidzianym w art. 106 k.p.a. i w tym zakresie stanowi ono postępowanie administracyjne, podlegające wszelkim jego regułom. Skoro postępowanie to jest częścią postępowania głównego, mają do niego zastosowanie przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak również art. 10 k.p.a., gwarantujące czynny udział strony w każdym stadium postępowania, w tym także w postępowaniu opiniującym (por. wyrok NSA z 29 września 2011 r., sygn. akt II GSK 963/10).
Natomiast według drugiego stanowiska orzeczenia lekarskie i psychologiczne mają charakter opinii biegłego, w której lekarze potwierdzają posiadanie lub zaprzeczają posiadaniu zdolności fizycznych i psychologicznych przez osobę ubiegającą się o wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. To że prawodawca przewidział w art. 34 ustawy o ochronie swoisty tryb odwołania od orzeczenia pierwszego stopnia nie oznacza, że ostateczne orzeczenie stanowi władczy akt (lub czynność) organu administracji podejmowany w granicach sprawy zakończonej decyzją o odmowie wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, który sąd administracyjny mógłby kontrolować merytorycznie i co do którego sąd administracyjny mógłby stosować środki przewidziane w ustawie na zasadzie art. 135 P.p.s.a. Z tego względu w granicach przedmiotowych kontroli (rozpoznania sprawy) sądu administracyjnego nie mieści się ani treść orzeczenia lekarskiego i psychologicznego, ani treść uzasadnienia odwołania wniesionego przez uprawniony podmiot od orzeczenia jednostki diagnostycznej pierwszego stopnia do jednostki diagnostycznej wskazanej w art. 34 ust. 3 ustawy ( por. wyrok NSA z 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 231/23).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę stanął na stanowisku, że odwołanie od orzeczenia lekarskiego, o jakim mowa w art. 34 ustawy o ochronie, nie stanowi odrębnego postępowania administracyjnego w stosunku do postępowania w sprawie wpisania na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, jakie było przedmiotem objętego niniejszą sprawą postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej skargą decyzji. Uzyskanie stosownych zaświadczeń lekarskich i psychologicznych jest koniecznym elementem postępowania niezbędnym do wydania decyzji w sprawie wpisania na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Przepisy ustawy o ochronie, w szczególności art. 34 przewidują możliwość podważania dostarczonych przez wnioskującego zaświadczeń lekarskich i psychologicznych w trybie wniesienie odwołań do ośrodków medycznych określonych w art. 34 ust. 3 ustawy o ochronie. Nie jest to jednak odrębne postępowanie administracyjne. Art. 34 ust. 6 ustawy o ochronie stanowi przy tym jednoznacznie, że orzeczenia wydane przez takie ośrodki medyczne w trybie odwołań od przedstawionych przez wnioskujących zaświadczeń lekarskich i psychologicznych są ostateczne.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wyjaśnienia wymaga, czy w postępowaniu o wpisanie na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej istnieje możliwość podważenia orzeczeń ostatecznych wydanych w ramach tego samego postępowania.
Sąd pierwszej instancji uznał, że w ustawie o ochronie nie jest przewidziany tryb podważania orzeczeń ostatecznych wydanych w ramach tego samego postępowania o wpisanie na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej na skutek złożenia odwołań od decyzji pierwszoinstancyjnych lekarskich i psychologicznych.
Przypomnieć trzeba, że wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej uzależniony jest od posiadania przez osobę wnioskującą o wpis na listę posiadania zdolności fizycznej i psychicznej do wykonywania zadań, potwierdzonej orzeczeniami lekarskim i psychologicznym, których ważność nie upłynęła ( art. 26 ust. 3 pkt 7 ustawy o ochronie ).
W ocenie NSA wskazane wyżej orzeczenia wiążą organy Policji co do ustalenia skutków administracyjnoprawnych w sprawach dotyczących pracowników ochrony. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 6 ustawy o ochronie osób i mienia, orzeczenie lekarskie lub psychologiczne wydane w trybie odwołania jest ostateczne. Eliminują one treść orzeczeń wydanych w I instancji, co oznacza, że strona nie może skutecznie powoływać się na pozytywne dla niej orzeczenia lekarskie i psychologiczne, wydane wcześniej. Ustawodawca nie nadał organom Policji uprawnień do kontroli lekarzy i psychologów, upoważnionych do wydawania orzeczeń w sprawach dotyczących zadań pracownika ochrony. Organy te nie są również uprawnione do oceny przyczyn, z powodu których lekarz lub psycholog orzekł o braku zdolności do wykonywania zadań pracownika ochrony, tzn. które z wymaganych do wydania orzeczenia badań cząstkowych, o których mowa w § 2 ust. 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2015 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób ubiegających się o wpis lub posiadających wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2323, ze zm.), spowodowało taką, a nie inną treść orzeczenia. Tym samym nie jest możliwe podważanie tych ostatecznych i wiążących orzeczeń lekarskich i psychologicznych przez przeprowadzenie innego dowodu na okoliczność stanu zdrowia osoby wnioskującej o dokonanie wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. W szczególności dotyczy to powoływania się przez taką osobę na opinie innych lekarzy czy psychologów, które w postępowaniu prowadzonym w trybie ww. ustawy, mogą być potraktowane tylko jako dokumenty prywatne. Jedyną drogą kwestionowania orzeczenia lekarskiego lub psychologicznego wydanego w trybie ustawy o ochronie jest wyłącznie specjalnie w tym celu przewidziane w niej odwołanie, które przysługuje komendantowi wojewódzkiemu Policji oraz stronie postępowania (art. 36 ust. 4 ustawy o ochronie ).
W przypadku wszczęcia postępowania odwoławczego określonego w art. 34 ust. 4 ustawy o ochronie i wydania ostatecznego orzeczenia lekarskiego i psychologicznego o braku potwierdzenia posiadania zdolności fizycznej i psychologicznej ustawodawca nie pozostawił organom Policji żadnego marginesu swobody w wyborze sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Pozytywny wynik przeprowadzonego badania lekarskiego lub psychologicznego sprawia, że orzeczenie wydane w trybie odwoławczym na podstawie art. 34 ustawy o ochronie ma moc wiążący organ rozpoznający wniosek o wpisanie na listę kwalifikowanych pracowników ochrony. Dopiero wówczas orzeczenie wydane w I instancji traci swoją moc. Dodać też trzeba, że organy Policji na etapie podejmowania decyzji w przedmiocie wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej związane są orzeczeniem lekarskim i psychologicznym jedynie w zakresie medycznym. Organy nie posiadają bowiem wiedzy specjalistycznej, aby móc samodzielnie podważać opinie specjalistów. W omawianym postępowaniu orzeczenie lekarskie i psychologiczne stanowi warunek konieczny do uzyskania wpisu na listę.
Sąd administracyjny rozpoznający sprawę odmowy wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej nie jest pozbawiony możliwości kontroli postępowania wywołanego wniesieniem odwołania od orzeczenia lekarskiego i psychologicznego. Co prawda nie kontroluje samych orzeczeń pod kątem merytorycznym ( medycznym ), tym niemniej jest uprawniony do badania np. trybu postępowania, czy uprawnione podmioty złożyły odwołania, czy zostały one złożone w terminie, czy orzeczenia zostały wydane przez uprawnionych lekarzy, czy w sposób prawidłowy powiadomiono osoby ubiegające się o wpis o terminie badań lekarskich i psychologicznych.
W przypadku wszczęcia postępowania odwoławczego określonego w art. 34 ust. 3 ustawy o ochronie i wydania ostatecznego orzeczenia lekarskiego i psychologicznego o braku potwierdzenia posiadania zdolności fizycznej i psychologicznej ustawodawca nie pozostawił organom Policji żadnego marginesu swobody w wyborze sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Pozytywny wynik przeprowadzonego badania lekarskiego lub psychologicznego sprawia, że orzeczenie wydane w trybie odwoławczym na podstawie art. 34 ustawy o ochronie ma moc wiążący organ rozpoznający wniosek o wpisanie na listę kwalifikowanych pracowników ochrony. Dopiero wówczas orzeczenie wydane przez jednostkę diagnostyczną w pierwszej instancji traci swoją moc. Wniesienie odwołań od orzeczeń nie powoduje automatycznego pozbawienia ważności orzeczenia jednostki diagnostycznej pierwszego stopnia.
W myśl art. 29 ust. 5 pkt 1 ustawy o ochronie, ostateczne negatywne orzeczenie lekarskie albo psychologiczne wyklucza możliwość dokonania wpisu na omawianą listę. Brak wypełnia przesłanki z tego przepisu stanowi więc obligatoryjną podstawę do wydania decyzji o odmowie wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej.
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny sprawy jest zupełnie inny, gdyż co prawda Wojewódzki Komendant Policji w Katowicach wniósł odwołanie od orzeczeń lekarskich potwierdzających zdolność fizyczną i psychologiczną skarżącego do wykonywania zadań pracownika fizycznego ochrony fizycznej, jednakże nie zostało ono rozpatrzone przez jednostkę diagnostyczną dwuinstancyjną z uwagi na niestawiennictwo skarżącego na badaniach.
Oznacza to, że w obrocie prawnym funkcjonuje orzeczenia "pierwszoinstancyjne", gdyż – jak już wskazano wyżej - samo wniesienie odwołania od wydanego osobie ubiegającej się o wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej automatycznie nie powoduje utraty ważności orzeczeń lekarskich i psychologicznych pierwszoinstancyjnych.
Pozostaje do rozstrzygnięcia kwestia dotycząca skutków prawnych niestawiennictwa skarżącego na badania wyznaczone przez Wojewódzki Ośrodek Pracy w Katowicach na skutek złożenia przez Wojewódzkiego Komendanta Policji w Katowicach odwołania od orzeczenia lekarskiego i orzeczenia psychologicznego. Jak już bowiem wskazano w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy na skutek wniesienia przez Komendanta Wojewódzki Policji w Katowicach odwołania od orzeczenia lekarskiego i psychologicznego przedłożonego przez stronę wraz z wnioskiem o wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej wezwano osobę ubiegającą się o powyższy wpis do stawienia się na badania lekarskie i psychologiczne. Skarżący na wyznaczony termin badania nie stawił się, czym uniemożliwił wydanie orzeczenia ostatecznego. Sąd pierwszej instancji zaakceptował pogląd organów, że niestawiennictwo wnioskodawcy doprowadziło do tego, że nie przedstawił on orzeczenia lekarskiego i psychologicznego, w związku z czym nie została spełniona przesłanka z art. 26 ust. 3 pkt 7 ustawy o ochronie, co w konsekwencji prowadziło do obligatoryjnej odmowy wpisu wnioskodawcy na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Sąd pierwszej instancji nie dokonał żadnych ustaleń w zakresie twierdzeń skarżącego, że nie poddał się badaniu, gdyż zawiadomienie o terminie badania otrzymał zaledwie dwa dni przed wyznaczonym terminem badań.
Sedno sporu ogniskuje się wokół zagadnienia związanego z ustaleniem przez Sąd pierwszej instancji, że niestawiennictwo skarżącego - osoby ubiegającej się o wpis na listę kwalifikowaną pracowników ochrony fizycznej - na badania lekarskie powoduje automatycznie skutek w postaci obligatoryjnego przyjęcia, że skarżący nie spełnił wymogu określonego w art. 26 ust. 3 pkt 7 ustawy o ochronie.
W ustawie o ochronie brak jest szczegółowej regulacji, która rozwiązywałaby sporną kwestie związaną z obowiązkiem poddania się osoby wnioskującej o dokonanie wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej badaniom lekarskim i psychologicznym, o których mowa w art. 34 ustawy o ochronie. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił z czego wynika obowiązek poddania się badaniom lekarskim i psychologicznym, czy impulsem do poddania się tym badaniom może być wyłącznie wniesienie odwołania przez właściwy organ Policji od orzeczenia lekarskiego i psychologicznego jednostki diagnostycznej pierwszej instancji. Jak już stwierdzono wyżej, w ustawie o ochronie brak jest takiej regulacji, Regulacja taka znajduje się w innych ustawach, np. w ustawie o broni i amunicji w której znajduje się art. 15 ust. 5, który zobowiązuje stronę składającą wniosek o pozwolenie na broń do poddania się badaniom lekarskim i psychologicznym oraz przedłożenia wydanych orzeczeń w terminie 21 dni od doręczenia pisma. Zgodnie z wymienionym przepisem, w przypadku ujawnienia okoliczności dostatecznie uzasadniających podejrzenie, iż osoba posiadająca pozwolenie na broń lub zarejestrowaną broń pneumatyczną należy do osób wymienionych w ust. 1 pkt 2-4, właściwy organ Policji może zobowiązać tę osobę do niezwłocznego poddania się badaniom lekarskim i psychologicznym i przedstawienia wydanych orzeczeń.
Rozstrzygając ostatnie sporne zagadnienie na wstępie należy zauważyć i jednocześnie zaakcentować szczególny charakter postępowania w przedmiocie wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizyczne, o czym była już mowa na początku.
Podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają zatem nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa,. Zasady legalizmu nie trzeba chyba szerzej tłumaczyć, bowiem wystarczy jedynie podkreślić, iż jej zasadnicze znaczenie sprowadza się do wyeliminowaniu dowolności i samowoli z relacji między organami władzy publicznej a obywatelami, w szczególności w sprawach odnoszących się do życiowych potrzeb oraz interesów tych ostatnich Oznacza to, że zasada legalizmu musi być, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych.
W rozpatrywanej sprawie organy orzekły o odmowie wpisu skarżącego kasacyjnie na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej w oparciu o regulacje prawne zawarte w przepisach art. 26 ust 3 pkt 7 ustawy o ochronie. Organ przyjął, a Sąd pierwszej instancji to zaakceptował, że przesłanką do wydania zaskarżonej decyzji było, że "nie doszło do ostatecznego potwierdzenia trybie odwoławczym posiadania przez Wnioskodawcę zdolności fizycznej i psychologicznej do wykonywania zadań pracownika kontroli".
Przewidziana w art. 65 ust. 1 Konstytucji wolność wyboru i wykonywania zawodu jest jedną z podstawowych praw i wolności człowieka, która oznacza brak ograniczeń dla każdego, kto ma wolę prowadzenia aktywności w zakresie wykonywania pracy zarobkowej.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego uznaje się za rzecz oczywistą, że wolność wykonywania zawodu "może być poddana reglamentacji prawnej, w szczególności jeśli chodzi o uzyskanie prawa wykonywania określonego zawodu, wyznaczenie sposobów i metod jego wykonywania, a także określenie relacji wobec państwa czy samorządu zawodowego. Przesłanki kwalifikujące do wykonywania zawodu powinny być określone w sposób jasny, przewidywalny oraz adekwatny do istoty i charakteru danego zawodu oraz służyć zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego oraz ochrony słusznych interesów konsumentów usług czy dóbr wytwarzanych przez osoby uprawnione do wykonywania zawodu, a więc odpowiedniej fachowości ze strony osób świadczących dane usługi (wyrok TK z 23 czerwca 2005 r. K 17/04).
NSA uznał, że podobnie jak większość praw i wolności ( np. swoboda działalności gospodarczej ), w tym także wolność wyboru i wykonywania zawodu, nie ma charakteru absolutnego. Oznacza to, że ustawodawca może w drodze ustawy reglamentować zarówno kwestie wyboru, jak i wykonywania pracy (zawodu), ale zakres dopuszczalnych ograniczeń trzeba rozpatrywać z uwzględnieniem ogólnych wymagań, jakie wynikają z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Chodzi o to, aby wszelkiego rodzaju ingerencja państwa w sferę wolności lub prawa podmiotowego spełniały wymóg niezbędności (proporcjonalności).
Skoro ustawodawca dokonał ograniczenia konstytucyjnej wolności wyboru w zakresie osób wykonujących ochronę fizyczną osób lub mienia to powinien jednocześnie w sposób szczegółowy i jednoznaczny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia tego prawa tak, aby już na podstawie lektury samych przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Przepis niejasny i nieprecyzyjny rodzi bowiem u jego adresatów niepewność co do zakresu ich praw i obowiązków, a organom, które go stosują, daje zbyt dużą swobodę i możliwość zastępowania prawodawcy w zakresie przesądzania tych kwestii, które uregulował on w sposób niejasny i nieprecyzyjny.
Należy podkreślić, co zostało już wyżej przedstawione, że przepisy ustawy o ochronie nie regulują kwestii związanej z obowiązkiem poddania się przez osobę wnioskującą o wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej na badania lekarskie i psychologiczne w postępowaniu wywołanym odwołaniem od orzeczenia lekarskiego i psychologicznego, jak również jaki jest skutek niestawiennictwa dodać tutaj należy nieusprawiedliwionego na te badania. Oczywistym jest bowiem, że w przypadku gdy niestawiennictwo osoby ubiegającej się o wpis było wynikiem zaistnienia okoliczności nie zawinionych osoba ubiegająca się o wpis nie może ponosić negatywnych skutków powstałego zdarzenia. Ustawodawca nie powiązał zatem w sposób wyraźny i jednoznaczny wymogu poddania się badaniom lekarskim i psychologicznym z prawnymi konsekwencjami wynikającymi z niestawiennictwa na te badania.
Organ administracji publicznej dysponując prawem do odmowy wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, a więc ograniczenia wolności wyboru zawodu obowiązującymi przepisami obowiązków, w indywidualnej sprawie bez niepożądanego uproszczenia powinien wykazać, że osoba ubiegająca się stosowny wpis nie spełniła wymogów określonych prawem. Z ustalonego stanu faktycznego powinno w sposób niewątpliwy wynikać, że wypełnia on hipotezę normy prawnej, która skutkuje zastosowaniem wobec podmiotu, który tę normę naruszył sankcji.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej wskazane w pkt. 1.a), b), 2 a) i b).
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie uznał za trafne stanowisko skarżącego kasacyjnie, że organ nie wyjaśnił rozbieżności dotyczących prawidłowości wezwania skarżącego na badania lekarskie i psychologiczne. Te okoliczności powinny zostać wyjaśnione na etapie postępowania administracyjnego. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). W postępowaniu administracyjnym dotyczącym nałożenia sankcji administracyjnej (w tej sprawie - organ administracyjny zobowiązany jest do ustalenia bez najmniejszej wątpliwości, że skutkiem niestawiennictwa ( nieusprawiedliwionego ) na badanie lekarskie i psychologiczne w postępowaniu odwoławczym jest automatyczne uznanie, że nie doszło do wykazania, że osoba wnioskująca posiada zdolności fizyczne i psychiczne do wykonywania zadań pracownika ochrony fizycznej. Pamiętać trzeba, że ciężar wykazania powstania naruszenia norm prawa administracyjnego obciąża organ, co oczywiście nie zwalnia strony z obowiązku współpracy z organem w ramach zasady koniecznego współdziałania przy wyjaśnieniu istoty sprawy.
Nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym jest sytuacja, w której automatycznie dochodzi do stosowania sankcji o charakterze niepieniężnym w postaci odmowy wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej w postępowaniu, w którym podmiot nie miał możliwości obrony swych praw i którego zachowaniu w istocie nie można przypisać naruszenia prawa. Zauważyć trzeba, że w tym postępowaniu osoba wnioskująca o dokonanie wskazanego już wpisu jako strona tego postępowania nie jest pozbawiona uprawnień wynikających z przepisów k.p.a
Skoro organy opierały się swoją decyzję o odmowie wpisu na listę kwalifikowanych pracowników fizycznych na niestawiennictwie skarżącego na badania to na podstawie ustaleń faktycznych wynikających z akt sprawy powinno jasno wynikać, że skarżący został skutecznie powiadomiony. Jedynie skuteczne powiadomienie strony o terminie badania lekarskiego i psychologicznego ma miarodajne znaczenie dla określenia charakteru jego niestawiennictwa na te badania. Tymczasem powyższa kwestia została całkowicie pominięta.
W sytuacji, gdy dekodowana z przepisu art. 29 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 3 pkt 7 ustawy o ochronie norma prawa materialnego decydowała o tym, jakie fakty miały znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, za oczywiste uznać należało, że to one właśnie wyznaczały zakres ustaleń faktycznych koniecznych do jej załatwienia. Skarżący ma zatem prawo wyjaśnienia przyczyn niestawiennictwa na badania lekarskie i psychologiczne, musi mieć możliwość obrony i wykazania, że niestawiennictwo jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności.
Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku. Przedstawione powyżej ustalenia dotyczące wadliwości przeprowadzonego przez organy w tej sprawie postępowania administracyjnego, stanowią też podstawę do rozpoznania skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., który przewiduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Mając powyższe na uwadze NSA uchylił zaskarżony wyrok, a także uchylił decyzje organów obu instancji – na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., rozstrzygnięto o kosztach postępowania sądowego, na które składają się koszty postępowania kasacyjnego oraz koszty postępowania przed sądem pierwszej instancji. Na sumę tych kosztów składają się: uiszczone przez skarżącego wpisy od skargi i od skargi kasacyjnej, opłata kancelaryjna za wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie. Wysokość tego wynagrodzenia określono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ).