II GSK 2607/24

II GSK 2607/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Marcin Kamiński /przewodniczący/
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
III SA/Kr 436/24 - Wyrok WSA w Krakowie z 2024-07-18
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 338
art. 4, art. 36 ust. 1
Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lipca 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 436/24 w sprawie ze skargi Gminy Limanowa na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2024 r. nr NS.906.10.2023 w przedmiocie opłaty za czynności wykonywane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Gminy Limanowa na rzecz Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 lipca 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 436/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Limanowa na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 22 stycznia 2024 r., znak: NS.906.10.2023 w przedmiocie opłaty za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i zasądził na rzecz Gminy Limanowa od Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego kwotę 190 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
20 października 2023 r. Wójt Gminy Limanowa wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Limanowej o uzgodnienie na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) załączonych projektów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie sieci kanalizacji sanitarnej, obejmującego tereny działek ewidencyjnych: [...].
Postanowieniem z 2 listopada 2023 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Limanowej uzgodnił pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych bez zastrzeżeń przedstawiony przez Wójta Gminy Limanowa projekt decyzji.
Pismem z 9 listopada 2023 r. Wójt Gminy Limanowa wskazał, że czynność polegająca na dokonaniu uzgodnienia w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 2a u.p.z.p. nie powinna podlegać opłatom z tytułu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, ponieważ dokonanie uzgodnienia nie mieści się w pojęciu innej czynności w rozumieniu art. 36 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 338 ze zm.; dalej: u.p.i.s.).
Decyzją z 4 grudnia 2023 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Limanowej ustalił opłatę w wysokości 347 zł za czynności wykonywane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego polegające na analizie dokumentacji w celu opracowania rozstrzygnięcia w postaci postanowienia z 2 listopada 2023 r. dotyczącego uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie sieci kanalizacji sanitarnej. W uzasadnieniu wskazał, że z treści art. 36 ust. 1 u.p.i.s. wynika, że organ może pobierać opłaty za czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, w tym także za wydatki poniesione przez organ w związku z wydaniem postanowienia lub decyzji. Organ podkreślił, że odmiennie, niż w przypadku bieżącego nadzoru sanitarnego, ustawa nie wymaga, aby nałożenie obowiązku poniesienia kosztów poprzedzone było stwierdzeniem naruszenia wymagań sanitarnych. Do poniesienia kosztów czynności nadzoru sanitarnego zobowiązany jest podmiot obowiązany do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, a zatem Gmina Limanowa. Wysokość opłaty ustalono zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalenia wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010 r., nr 36, poz. 203), oraz z zarządzeniem Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Limanowej. Na nałożoną opłatę składa się analiza dokumentacji w celu opracowania rozstrzygnięcia w kwocie 280,92 zł (3 godz. x 93,64 zł); koszty materiałowe 2,30 zł, narzut liczony jako stosunek procentowy kosztów pośrednich do kosztów bezpośrednich wymienionych w pozycji 1.1.-1.3. w wysokości 22,48%. Łączna opłata wyniosła po zaokrągleniu 347 zł.
Decyzją z 22 stycznia 2024 r. Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty jest Gmina Limanowa, a wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych jest czynnością zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, o której mowa w art. 3 pkt 1a u.p.i.s., a zatem wydanie postanowienia łączy się z nałożeniem obowiązku uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. W ocenie organu odwoławczego w zaskarżonej decyzji organ I instancji dokładnie określił, jakie dokumenty podlegały analizie oraz stanowiły podstawę merytorycznego stanowiska podjętego w postanowieniu z 2 listopada 2023 r. Do czynności tych należała kontrola kompletności dokumentacji, analiza i ocena projektu decyzji.
W skardze skierowanej do WSA w Krakowie Gmina Limanowa wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 18 lipca 2024 r. WSA w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że okolicznością sporną w niniejszej sprawie była dopuszczalność obciążania skarżącej kosztami za analizę dokumentacji związaną z wydaniem postanowienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2a u.p.z.p. oraz art. 106 k.p.a.
Sąd wskazał, że definicja zapobiegawczego nadzoru sanitarnego została zawarta w art. 3 u.p.i.s., zgodnie z którym do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności: 1. uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych; 2. uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących: a) budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych, b) nowych materiałów i procesów technologicznych przed ich zastosowaniem w produkcji lub budownictwie; 3. uczestniczenie w dopuszczeniu do użytku obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych oraz środków komunikacji lądowej; 4. inicjowanie przedsięwzięć oraz prac badawczych w dziedzinie zapobiegania negatywnym wpływom czynników i zjawisk fizycznych, chemicznych i biologicznych na zdrowie ludzi.
W myśl art. 36 ust. 1 u.p.i.s. za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 36 ust. 2 u.p.i.s).
Sąd wskazał, że w świetle art. 3 u.p.i.s. nie budzi wątpliwości, że wydanie postanowienia o uzgodnieniu projektu decyzji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych stanowi czynność z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Sprawowanie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zapobiegawczego nadzoru sanitarnego może łączyć się z wydawaniem postanowień, o których mowa w art. 106 k.p.a., tym samym, w związku z wydaniem takiego postanowienia zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 1 u.p.i.s.
Za zasadne sąd uznał zarzuty podniesione w skardze dotyczące wadliwego uzasadnienia wysokości nałożonej na skarżącą opłaty.
Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wysokość opłat laboratoryjnych i opłat za inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania. Jak stanowi § 3 rozporządzenia, do bezpośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności obejmujące: 1) średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, zwanych dalej "pracownikami", obliczane według godzinowych stawek osobistego zaszeregowania wraz z pochodnymi od wynagrodzenia; 2) koszty materiałowe, w tym w szczególności koszty odczynników i innych materiałów pomocniczych; 3) koszty podróży służbowych pracowników, w tym koszty należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej; 4) przeciętne koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych. Zgodnie z § 4 do pośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności, obejmujące: 1) średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzenia; 2) koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych; 3) koszty zużytej energii elektrycznej, wody i gazu; 4) koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego; 5) koszty transportu.
Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd wskazał, że nie każda czynność podejmowana przez organy nadzoru sanitarnego w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego powoduje powstanie kosztów, do których uiszczenia zobowiązana może być strona postępowania. Opłacie takiej podlegać powinny tylko tego typu czynności, które wykraczają ponad standardowe koszty związane z wydaniem konkretnej decyzji. Muszą to być koszty, które powstały wyjątkowo. Nie można natomiast żądać od strony zwrotu kosztów za samo wydanie decyzji. Opłaty nie mogą obejmować tak podstawowej czynności, jak czas poświęcony na samo przygotowanie, napisanie i wydanie decyzji. Zasadą bowiem jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ. Odstąpienie od tej zasady może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania
Tymczasem, organ pierwszej instancji w decyzji utrzymanej w mocy decyzją organu odwoławczego wskazał, że na nałożoną na skarżącą opłatę składają się: stawka za godzinę pracy wyliczona na podstawie średniego wynagrodzenia pracowników wraz z pochodnymi od wynagrodzenia x czas pracy pracownika niezbędny do wykonania 1) analizy dokumentacji w celu opracowania rozstrzygnięcia w postaci postanowienia, 2) inne koszty – razem 280,92 zł oraz koszty materiałowe, w tym w szczególności koszty odczynników, papieru i innych materiałów pomocniczych w wysokości 2,30 zł oraz narzut liczony jako stosunek procentowy kosztów pośrednich do kosztów bezpośrednich wymienionych w poz. 1.1. – 1.3. w wysokości 22,48%.
Zdaniem Sądu z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, jakie czynności organ podjął w ramach merytorycznego opracowania i analizy dokumentacji oraz nie wyjaśnił, w jaki sposób czynności te przekraczały standardowe koszty związane z wydaniem postanowienia w przedmiocie uzgodnienia. Rację ma skarżąca twierdząc, że organ nie odniósł się do kluczowego zarzutu odwołania, czy i dlaczego analiza pod kątem kompletności i legalności dokumentacji przedłożonej przez stronę skarżącą wraz z wnioskiem o wydanie postanowienia mieści się w katalogu "innych czynności", o których mowa w art. 36 u.p.i.s. Sąd zwrócił uwagę, że "przygotowanie" i "opracowanie" to synonimy i trudno przyjąć, że przygotowanie postanowienia, wydawanego w ramach ustawowych obowiązków organu sanitarnego nie obejmuje merytorycznej części pracy pracownika. Również sprawdzenie kompletności dokumentów, zdaniem sądu zawiera się w pojęciu przygotowania decyzji, chyba że dokumentacja, która ma być poddana analizie jest tak rozległa, że ustalenie jej kompletności wymaga większego, niż zazwyczaj nakładu czasu pracy. W niniejszej sprawie wydanie postanowienia wymagało analizy czterech dokumentów. Istotne jest zatem aby organ wskazał, czy i jaka część pracy wykracza poza podstawowe czynności, a co za tym idzie koszty związane z wydaniem przedmiotowego postanowienia.
Ponadto sąd wskazał, że koszty materiałowe w decyzji określono na kwotę 2,30 zł, ale w istocie nie wyjaśniono co stanowiło podstawę przyjęcia tego kosztu. Stwierdzenie "w szczególności koszty odczynników, papieru i innych materiałów pomocniczych" jest powtórzeniem treści przepisu rozporządzenia i właściwie nic nie wyjaśnia, zwłaszcza, że organ analizował i poddawał ocenie przedłożoną przez stronę skarżącą dokumentację.
Sąd podkreślił, że obciążenie strony kosztami wydania rozstrzygnięcia może wyłącznie dotyczyć kosztów, które powstały wyjątkowo. Nie można natomiast żądać od strony zwrotu kosztów za samo wydanie decyzji. Skoro skarżąca w celu uzyskania stosownego uzgodnienia dostarczyła wszystkie wymagane przez organ nadzoru sanitarnego dokumenty, a organ nie przeprowadzał żadnych czynności dowodowych, w tym będących źródłem kosztów, tj. takich jak zlecenie i wykonanie ekspertyzy, zlecenie i wykonanie badań laboratoryjnych, kontrola obiektu, czy przejazd pracownika na miejsce inwestycji celem dokonania wizji lokalnej to oznacza, że w zaskarżonej decyzji nie wykazano, aby organ poniósł koszty, którymi należałoby obciążyć gminę. Sąd zalecił, aby ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględnił wskazania zawarte w wyroku, ustalił ewentualną wysokość opłaty nałożonej na skarżącą, a podjęte rozstrzygnięcie uzasadnił z uwzględnieniem postanowień cyt. rozporządzenia oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie, w której zarzucił:
1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 36 ust. 1 u.p.i.s. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że na podstawie wskazanego przepisu prawa opłacie za czynności wykonywane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego podlegać powinny tylko tego typu czynności, które wykraczają ponad standardowe koszty (koszty, które powstały wyjątkowo) związane z wydaniem konkretnej decyzji (postanowienia);
2) art. 36 ust. 1 u.p.i.s. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że czynności polegające na kontroli i analizie dokumentacji (w tym jej kompletności) złożonej w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130) oraz art. 106 k.p.a. w sprawie uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego pod względem higienicznym i zdrowotnym, nie wystarczają do określenia wysokości opłaty przewidzianej w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. i wymagają wykazania, czy i jaka część pracy wykracza poza podstawowe czynności, a co za tym idzie generuje koszty związane z wdaniem postanowienia.
2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi skarżącej Gminy i uchylenie decyzji organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej szczebla powiatowego i wojewódzkiego w związku z przyjętą przez sąd I instancji wykładnią art. 36 ust. 1 u.p.i.s., pomimo, że wskazany przepis nie uzależnia ustalenia opłaty w nadzorze zapobiegawczym od spełnienia jakichkolwiek dodatkowych warunków przy wykonywaniu "innych czynności", jak również sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazał, jak należy rozmieć pojęcia "ponad standardowe koszty" oraz "koszty, które powstały wyjątkowo" przy realizacji ustawowych zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co ma istotne znaczenie dla zasady pobierania opłat za czynności wykonywane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.i.s., tym bardziej, że sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględnił wskazania zawarte w wydanym wyroku, a takich wskazań w uzasadnieniu w zakresie rozumienia pojęcia "ponad standardowe koszty" oraz "koszty, które powstały wyjątkowo" nie sprecyzował.
W oparciu o postawione zarzuty pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Gminy Limanowa wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
W związku z niestwierdzeniem określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, uznając, że wywiedziona skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Jako uzasadnione należało ocenić zarzuty naruszenia prawa materialnego (pkt 1.1 i 1.2 petitum skargi kasacyjnej), koncentrujące się wokół wykładni i weryfikacyjnego zastosowania przez kontrolowany Sąd Wojewódzki przepisu art. 36 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (u.p.i.s.).
Należy zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd a quo dokonał błędnej wykładni art. 36 ust. 1 u.p.i.s. przez nieuwzględnienie w procesie rekonstrukcji znaczenia normatywnego tego przepisu argumentów natury systemowej w zakresie związku merytorycznego oraz funkcjonalnego jego treści z innymi regulacjami wynikającymi z ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 36 ust. 4 tej ustawy oraz art. 262-263 k.p.a.
Przeprowadzając proces weryfikacyjnej wykładni, kontrolowany Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, że zgodnie z art. 36 u.p.i.s. ustawową zasadą ponoszenia kosztów za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego jest odpłatność tego rodzaju badań i czynności podejmowanych w ramach nadzoru sanitarnego, która obciąża osoby lub jednostki organizacyjne obowiązane do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zasadniczy wyjątek od powyższej zasady, dotyczący bieżącego nadzoru sanitarnego (zob. art. 4 u.p.i.s.), wynika z art. 36 ust. 2 u.p.i.s. Nie można także nie zauważyć, że pewne modyfikacje powyższej zasady wynikają także z art. 36 ust. 2a-3a u.p.i.s.
W przedmiotowej sprawie istotne jest to, że w odniesieniu do badań oraz innych czynności (niezależnie od ich rodzaju lub charakteru oraz jurysdykcyjnego albo niejurysdykcyjnego typu postępowania administracyjnego) podejmowanych w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego (zob. art. 3 u.p.i.s.) wskazana wyżej zasada odpłatności zachowuje zastosowanie w pełnym zakresie, w tym także co do badań i innych czynności wykonywanych organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w procedurze uzgadniania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 3 pkt 1a u.p.i.s.), która na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 k.p.a. została przeprowadzona przez skarżący kasacyjnie organ w związku z zainicjowanym przez stronę skarżącą postępowaniem w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie sieci kanalizacji sanitarnej.
Problematyczny i sporny w sprawie okazał się zakres badań i innych czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego (zob. art. 3 pkt 1a u.p.i.s.), z którym wiąże się obowiązek uiszczenia opłat za badania i inne czynności tego nadzoru, w wysokości kosztów ich wykonania.
W tym przedmiocie zasadniczo można i trzeba zgodzić się z poglądem, że w zakresie kosztów "innych czynności" wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego mogą mieścić się koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z procesem wydania postanowienia lub decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 4.04.2008 r., II OSK 366/07; wyrok z 16.12.2008 r., II OSK 1645/07; wyrok NSA z 28.01.2015 r., II OSK 1546/13, LEX nr 1769896; wyrok NSA z 30.05.2016 r., II OSK 2281/14, LEX nr 2083477; wyrok NSA z 18.01.2017 r., II OSK 1071/15, LEX nr 2249356; por. także: wyrok NSA z 16.09.2009 r., II OSK 1374/08; wyrok NSA z 27.03.2009 r., II OSK 449/08; wyrok NSA z 1.07.2009 r., II OSK 1077/08), albowiem termin "inne czynności", o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.p.i.s., nie został ograniczony jedynie do czynności o charakterze badawczym, analityczno-sanitarnym lub kontrolnym, lecz jego zakresem objęto wszelkie czynności (w tym techniczno-procesowe, wyjaśniające, dokumentacyjne), jeżeli tylko wykazują one związek z celami i zakresem wykonywanego nadzoru sanitarnego (np. w postępowaniu incydentalnym zmierzającym do uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych).
Pogląd ten znajduje swoje potwierdzenie także w treści przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. Nr 36, poz. 203), które wyraźnie nakazują zaliczyć w poczet kosztów nie tylko średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, koszty materiałowe, koszty podróży służbowych pracowników lub przeciętne koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych (tzw. koszty bezpośrednie, o których mowa w § 3 ww. aktu), lecz także koszty samej działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności, obejmujące: 1) średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzenia; 2) koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych; 3) koszty zużytej energii elektrycznej, wody i gazu; 4) koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego; 5) koszty transportu (tzw. koszty pośrednie, wskazane w § 4 ww. aktu). Z powyższej regulacji wynika zatem, że zakres obowiązku ponoszenia kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności jest względnie szeroki, obejmując w istocie całość zasadniczych kosztów działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych, o ile tylko wykazują one związek z wykonywaniem zadań z zakresu nadzoru sanitarnego.
Nie można zatem zgodzić się z zaakceptowanym przez kontrolowany Sąd Wojewódzki zbyt ogólnym i pozbawionym szerszego uzasadnienia stanowiskiem, które dokonuje nieznajdującego podstaw normatywnych zróżnicowania kategorialnego "innych czynności", o których mowa w art. 36 ust. 1 u.p.i.s., przez wydzielenie niepodlegających opłacie kosztów czynności "standardowych" oraz podlegających jej czynności "ponadstandardowych" ("które wykraczają ponad standardowe koszty związane w wydaniem konkretnej decyzji" i które "powstały wyjątkowo" – tak NSA w wyroku z 20.04.2023 r., II OSK 1360/20, LEX nr 3609035). W świetle art. 36 ust. 1 u.p.i.s. w zw. z § 3 i § 4 cyt. rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 marca 2010 r. brak jest podstaw do wyłączenia z zakresu "innych czynności" podlegających opłacie typowych czynności procesowych związanych z postępowaniem wyjaśniającym (w tym związanych z zebraniem, rozważeniem i oceną całego materiału dowodowego) oraz przygotowaniem, wydaniem i doręczeniem orzeczenia (aktu) administracyjnego, jeżeli wydanie tego orzeczenia (aktu) stanowi formę wykonywania nadzoru sanitarnego (zob. np. art. 3 pkt 1a u.p.i.s. – "uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych" jako forma zapobiegawczego nadzoru sanitarnego).
Dodatkowo należy uwzględnić, pominięte w dotychczasowym orzecznictwie, zagadnienie relacji regulacji szczególnej wynikającej z przepisów art. 36 u.p.i.s. oraz ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 marca 2010 r. do wynikających z art. 262 i 263 k.p.a. ogólnych zasad ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego przez stronę. Analiza porównawcza treści powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że ww. przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz rozporządzenia wykonawczego stanowią leges speciales względem regulacji kodeksowej, a zatem nie ma podstaw do przenoszenia na grunt spraw z zakresu nadzoru sanitarnego kodeksowych zasad rozdziału kosztów postępowania między organ i strony. W odniesieniu do postępowań administracyjnych niejurysdykcyjnych ustawodawca przewiduje również inne szczególne regulacje w zakresie ponoszenia kosztów za wydawanie opinii, dokonywanie uzgodnień lub podejmowanie innych czynności z zakresu nadzoru sanitarnego (zob. np. art. 24 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 7 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko).
W związku z powyższym błędna okazała się ocena kontrolowanego Sądu Wojewódzkiego, który uznał, że organy pierwszej i drugiej instancji – pomimo szczegółowego wskazania w uzasadnieniach wydanych decyzji określonych rodzajów "innych czynności", w tym czynności procesowych, podjętych w toku incydentalnego postępowania wyjaśniającego (zob. art. 106 § 4 k.p.a.) oraz przypisanych do nich wartości kosztów bezpośrednich i pośrednich – nie wyjaśniły, "w jaki sposób czynności te przekraczały standardowe koszty związane z wydaniem postanowienia w przedmiocie uzgodnienia".
Stwierdzenie zasadności zarzutów poddanych wyżej ocenie było wystarczające do uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona przez Sąd a quo dla potrzeb uchylenia zaskarżonego wyroku oraz prawomocnego i ostatecznego oddalenia skargi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – orzekł, jak w sentencji.