II GSK 2602/24

II GSK 2602/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Marcin Kamiński /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Krzyżaniak
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
III SA/Kr 437/24 - Wyrok WSA w Krakowie z 2024-07-18
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 106, art. 262, art. 263
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 338
art. 3, art. 4, art. 36
Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 24 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 2a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1112
art. 7
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lipca 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 437/24 w sprawie ze skargi Gminy Limanowa na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2024 r. nr NS.906.11.2023 w przedmiocie opłaty za czynności wykonywane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Gminy Limanowa na rzecz Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.
Wyrokiem z dnia 18 lipca 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 437/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi Gminy Limanowa (strona, strona skarżąca) na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (MPWIS, organ, organ II instancji) z dnia 22 stycznia 2024 r., nr NS.906.11.2023, w przedmiocie opłaty za czynności wykonywane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję nr 522/NZ/208/2023 Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Limanowej (PPIS, organ I instancji) z dnia 4 grudnia 2023 r. oraz zasądził od Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz Gminy Limanowa 190 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku.
W dniu 20 października 2023 r. Wójt Gminy Limanowa wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Limanowej o uzgodnienie na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) załączonych projektów decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie sieci kanalizacji sanitarnej. Dnia 2 listopada 2023 r. zawiadomiono skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia opłaty na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (ustawa o PIS) za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Postanowieniem z dnia 2 listopada 2023 r. organ I instancji uzgodnił pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych przedstawiony przez Wójta Gminy Limanowa projekt decyzji.
Decyzją z dnia 4 grudnia 2023 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Limanowej ustalił opłatę w wysokości 347 zł za czynności wykonywane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, polegające na analizie dokumentacji w celu opracowania rozstrzygnięcia w postaci postanowienia z dnia 2 listopada 2023 r. dotyczącego uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie sieci kanalizacji sanitarnej.
Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie.
Decyzją z 22 stycznia 2024 r. Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie budzi wątpliwości, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty jest Gmina Limanowa, a także okoliczność, że wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych jest czynnością zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, o której mowa w art. 3 pkt 1a ustawy o PIS, a zatem wydanie postanowienia może łączyć się z nałożeniem obowiązku uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 1 ww. ustawy. W ocenie MPWIS, w zaskarżonej decyzji organ I instancji dokładnie określił, jakie dokumenty podlegały analizie oraz stanowiły podstawę merytorycznego stanowiska zajętego w postanowieniu z dnia 2 listopada 2023 r. Do czynności tych należały kontrola kompletności dokumentacji, analiza i ocena projektu decyzji. Zdaniem organu II instancji, koszty związane z wydaniem decyzji zostały szczegółowo wskazane i opisane w decyzji organu I instancji.
Na powyższą decyzję strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie opisanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej 190 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Na wstępie Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, że Wójt Gminy Limanowa przedłożył Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Limanowej wniosek o uzgodnienie projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie sieci kanalizacji sanitarnej. Postanowieniem z dnia 2 listopada 2023 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Limanowej uzgodnił bez zastrzeżeń projekt decyzji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Okolicznościami spornymi w niniejszej sprawie była dopuszczalność obciążania skarżącej kosztami za analizę dokumentacji związaną z wydaniem postanowienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2a u.p.z.p. i art. 106 k.p.a. WSA w Krakowie wskazał, że w zakresie kosztów innych czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego mogą mieścić się koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia lub decyzji administracyjnej. Sąd Wojewódzki podzielił pogląd, że nie oznacza to jednak, iż każda czynność podejmowana przez organy nadzoru sanitarnego w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego powoduje powstanie kosztów, do których uiszczenia zobowiązana może być strona postępowania. Opłacie takiej podlegać powinny tylko tego typu czynności, które wykraczają ponad standardowe koszty związane z wydaniem konkretnej decyzji i które powstały wyjątkowo. Opłaty nie mogą obejmować tak podstawowych czynności, jak samo przygotowanie, napisanie i wydanie decyzji. Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ. Odstąpienie od tej zasady może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania. Sąd I instancji uznał podniesione w skardze zarzuty wadliwego uzasadnienia wysokości nałożonej na skarżącą opłaty za zasadne. WSA w Krakowie wskazał, że z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, jakie czynności organ podjął w ramach merytorycznego opracowania i analizy dokumentacji oraz nie wyjaśnił, w jaki sposób czynności te przekraczały standardowe koszty związane z wydaniem postanowienia w przedmiocie uzgodnienia. Sąd Wojewódzki przyznał rację skarżącej, która wskazała, że organ nie odniósł się do kluczowego zarzutu odwołania, czy i dlaczego analiza pod kątem kompletności i legalności dokumentacji przedłożonej przez stronę skarżącą wraz z wnioskiem o wydanie postanowienia mieści się w katalogu "innych czynności", o jakich mowa w art. 36 ustawy o PIS. Zdaniem Sądu I instancji sprawdzenie kompletności dokumentów zawiera się w pojęciu przygotowania decyzji, chyba że dokumentacja, która ma być poddana analizie, jest tak rozległa, że ustalenie jej kompletności wymaga większego niż zazwyczaj nakładu czasu pracy. Sąd Wojewódzki podkreślił, że w niniejszej sprawie wydanie postanowienia wymagało analizy czterech dokumentów. WSA w Krakowie podniósł, że istotne jest zatem, aby organ wskazał, czy i jaka część pracy wykracza poza podstawowe czynności, a co za tym idzie koszty związane z wydaniem przedmiotowego postanowienia. Sąd Wojewódzki podkreślił, że obciążenie strony kosztami wydania rozstrzygnięcia może wyłącznie dotyczyć kosztów, które powstały wyjątkowo. Nie można żądać od strony zwrotu kosztów za samo wydanie decyzji. Skoro skarżąca w celu uzyskania stosownego uzgodnienia dostarczyła wszystkie wymagane przez organ nadzoru sanitarnego dokumenty, a organ nie przeprowadzał żadnych czynności dowodowych, w tym będących źródłem kosztów, tj. takich jak zlecenie i wykonanie ekspertyzy, zlecenie i wykonanie badań laboratoryjnych, kontrola obiektu, czy przejazd pracownika na miejsce inwestycji celem dokonania wizji lokalnej oznacza, że w zaskarżonej decyzji nie wykazano, aby organ poniósł koszty, którymi należałoby obciążyć Gminę. W związku z powyższym, Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji.
IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie i oddalenie skargi, oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (ustawa o PIS) przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że na podstawie wskazanego przepisu prawa opłacie za czynności wykonywane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego podlegać powinny tylko tego typu czynności, które wykraczają ponad standardowe koszty (koszty, które powstały wyjątkowo) związane z wydaniem konkretnej decyzji (postanowienia);
2) art. 36 ust. 1 ustawy o PIS przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że czynności polegające na analizie dokumentacji (w tym jej kompletności) złożonej w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 k.p.a. w sprawie uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego pod względem higienicznym i zdrowotnym, nie wystarczają do określenia wysokości opłaty przewidzianej w art. 36 ust. 1 ustawy PIS i wymagają wykazania, czy i jaka część pracy wykracza poza podstawowe czynności, a co za tym idzie generuje koszty związane z wydaniem postanowienia;
2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów w związku z przyjętą przez Sąd I instancji wykładnią art. 36 ust. 1 ustawy o PIS, pomimo że wskazany przepis nie uzależnia ustalenia opłaty w ramach nadzoru zapobiegawczego od spełnienia jakichkolwiek dodatkowych warunków przy wykonywaniu "innych czynności", a ponadto Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazał, jak należy rozumieć pojęcia "ponad standardowe koszty" oraz "koszty, które powstały wyjątkowo" przy realizacji ustawowych zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co ma istotne znaczenie dla zasady pobierania opłat za czynności wykonywane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o PIS, tym bardziej, że Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględnił wskazania zawarte w wydanym wyroku, a takich wskazań w uzasadnieniu w zakresie rozumienia tych pojęć nie sprecyzował.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
V. Stanowisko strony przeciwnej.
Strona skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na rzecz Gminy Limanowa kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
1. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
2. W związku z niestwierdzeniem określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, uznając, że wywiedziona skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
3. Jako uzasadnione należało ocenić zarzuty naruszenia prawa materialnego (pkt 1.1 i 1.2 petitum skargi kasacyjnej), koncentrujące się wokół wykładni i weryfikacyjnego zastosowania przez kontrolowany Sąd Wojewódzki przepisu art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (u.PIS).
Należy zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd a quo dokonał błędnej wykładni art. 36 ust. 1 u.PIS przez nieuwzględnienie w procesie rekonstrukcji znaczenia normatywnego tego przepisu argumentów natury systemowej w zakresie związku merytorycznego oraz funkcjonalnego jego treści z innymi regulacjami wynikającymi z ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 36 ust. 4 tej ustawy oraz art. 262-263 k.p.a.
4. Przeprowadzając proces weryfikacyjnej wykładni, kontrolowany Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, że zgodnie z art. 36 u.PIS ustawową zasadą ponoszenia kosztów za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego jest odpłatność tego rodzaju badań i czynności podejmowanych w ramach nadzoru sanitarnego, która obciąża osoby lub jednostki organizacyjne obowiązane do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zasadniczy wyjątek od powyższej zasady, dotyczący bieżącego nadzoru sanitarnego (zob. art. 4 u.PIS), wynika z art. 36 ust. 2 u.PIS. Nie można także nie zauważyć, że pewne modyfikacje powyższej zasady wynikają także z art. 36 ust. 2a-3a u.PIS.
W przedmiotowej sprawie istotne jest to, że w odniesieniu do badań oraz innych czynności (niezależnie od ich rodzaju lub charakteru oraz jurysdykcyjnego albo niejurysdykcyjnego typu postępowania administracyjnego) podejmowanych w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego (zob. art. 3 u.PIS) wskazana wyżej zasada odpłatności zachowuje zastosowanie w pełnym zakresie, w tym także co do badań i innych czynności wykonywanych organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w procedurze uzgadniania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 3 pkt 1a u.PIS), która na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 k.p.a. została przeprowadzona przez skarżący kasacyjnie organ w związku z zainicjowanym przez stronę skarżącą postępowaniem w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie sieci kanalizacji sanitarnej.
5. Problematyczny i sporny w sprawie okazał się zakres badań i innych czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego (zob. art. 3 pkt 1a u.PIS), z którym wiąże się obowiązek uiszczenia opłat za badania i inne czynności tego nadzoru, w wysokości kosztów ich wykonania.
W tym przedmiocie zasadniczo można i trzeba zgodzić się z poglądem, że w zakresie kosztów "innych czynności" wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego mogą mieścić się koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z procesem wydania postanowienia lub decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 4.04.2008 r., II OSK 366/07; wyrok z 16.12.2008 r., II OSK 1645/07; wyrok NSA z 28.01.2015 r., II OSK 1546/13, LEX nr 1769896; wyrok NSA z 30.05.2016 r., II OSK 2281/14, LEX nr 2083477; wyrok NSA z 18.01.2017 r., II OSK 1071/15, LEX nr 2249356; por. także: wyrok NSA z 16.09.2009 r., II OSK 1374/08; wyrok NSA z 27.03.2009 r., II OSK 449/08; wyrok NSA z 1.07.2009 r., II OSK 1077/08), albowiem termin "inne czynności", o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.PIS, nie został ograniczony jedynie do czynności o charakterze badawczym, analityczno-sanitarnym lub kontrolnym, lecz jego zakresem objęto wszelkie czynności (w tym techniczno-procesowe, wyjaśniające, dokumentacyjne), jeżeli tylko wykazują one związek z celami i zakresem wykonywanego nadzoru sanitarnego (np. w postępowaniu incydentalnym zmierzającym do uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych).
Pogląd ten znajduje swoje potwierdzenie także w treści przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. Nr 36, poz. 203), które wyraźnie nakazują zaliczyć w poczet kosztów nie tylko średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, koszty materiałowe, koszty podróży służbowych pracowników lub przeciętne koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych (tzw. koszty bezpośrednie, o których mowa w § 3 ww. aktu), lecz także koszty samej działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności, obejmujące: 1) średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzenia; 2) koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych; 3) koszty zużytej energii elektrycznej, wody i gazu; 4) koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego; 5) koszty transportu (tzw. koszty pośrednie, wskazane w § 4 ww. aktu). Z powyższej regulacji wynika zatem, że zakres obowiązku ponoszenia kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności jest względnie szeroki, obejmując w istocie całość zasadniczych kosztów działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych, o ile tylko wykazują one związek z wykonywaniem zadań z zakresu nadzoru sanitarnego.
Nie można zatem zgodzić się z zaakceptowanym przez kontrolowany Sąd Wojewódzki zbyt ogólnym i pozbawionym szerszego uzasadnienia stanowiskiem, które dokonuje nieznajdującego podstaw normatywnych zróżnicowania kategorialnego "innych czynności", o których mowa w art. 36 ust. 1 u.PIS, przez wydzielenie niepodlegających opłacie kosztów czynności "standardowych" oraz podlegających jej czynności "ponadstandardowych" ("które wykraczają ponad standardowe koszty związane w wydaniem konkretnej decyzji" i które "powstały wyjątkowo" – tak NSA w wyroku z 20.04.2023 r., II OSK 1360/20, LEX nr 3609035). W świetle art. 36 ust. 1 u.PIS w zw. z § 3 i § 4 cyt. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. brak jest podstaw do wyłączenia z zakresu "innych czynności" podlegających opłacie typowych czynności procesowych związanych z postępowaniem wyjaśniającym (w tym związanych z zebraniem, rozważeniem i oceną całego materiału dowodowego) oraz przygotowaniem, wydaniem i doręczeniem orzeczenia (aktu) administracyjnego, jeżeli wydanie tego orzeczenia (aktu) stanowi formę wykonywania nadzoru sanitarnego (zob. np. art. 3 pkt 1a u.PIS – "uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych" jako forma zapobiegawczego nadzoru sanitarnego).
6. Dodatkowo należy uwzględnić, pominięte w dotychczasowym orzecznictwie, zagadnienie relacji regulacji szczególnej wynikającej z przepisów art. 36 u.PIS oraz ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. do wynikających z art. 262 i 263 k.p.a. ogólnych zasad ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego przez stronę. Analiza porównawcza treści powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że ww. przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz rozporządzenia wykonawczego stanowią leges speciales względem regulacji kodeksowej, a zatem nie ma podstaw do przenoszenia na grunt spraw z zakresu nadzoru sanitarnego kodeksowych zasad rozdziału kosztów postępowania między organ i strony. W odniesieniu do postępowań administracyjnych niejurysdykcyjnych ustawodawca przewiduje również inne szczególne regulacje w zakresie ponoszenia kosztów za wydawanie opinii, dokonywanie uzgodnień lub podejmowanie innych czynności z zakresu nadzoru sanitarnego (zob. np. art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 7 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko).
7. W związku z powyższym błędna okazała się ocena kontrolowanego Sądu Wojewódzkiego, który uznał, że organy pierwszej i drugiej instancji – pomimo szczegółowego wskazania w uzasadnieniach wydanych decyzji określonych rodzajów "innych czynności", w tym czynności procesowych, podjętych w toku incydentalnego postępowania wyjaśniającego (zob. art. 106 § 4 k.p.a.) oraz przypisanych do nich wartości kosztów bezpośrednich i pośrednich – nie wyjaśniły, "w jaki sposób czynności te przekraczały standardowe koszty związane z wydaniem postanowienia w przedmiocie uzgodnienia" (s. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).
8. Stwierdzenie zasadności zarzutów poddanych wyżej ocenie było wystarczające do uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona przez Sąd a quo dla potrzeb uchylenia zaskarżonego wyroku oraz prawomocnego i ostatecznego oddalenia skargi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – orzekł, jak w sentencji.
-----------------------
2