II GSK 260/07

II GSK 260/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-07-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Edward Kierejczyk /przewodniczący/
Jacek Chlebny /sprawozdawca/
Krystyna Anna Stec
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1217/06 - Wyrok WSA w Krakowie z 2007-01-24
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
art. 2 ust. 1
Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru
Dz.U.UE.L 2001 nr 327 poz 11  art. 32
Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych syystemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie Jacek Chlebny (spr.) NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 1217/06 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K., 2. zasądza od [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na rzecz J. K. 237 zł (słownie: dwieście trzydzieści siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. III SA/Kr 1217/06 oddalił skargę J. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] w przedmiocie przyznania dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że w dniu 11 czerwca 2004 r. J. K. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2004. W związku z nieprawidłowościami dotyczącymi powierzchni zadeklarowanych działek rolnych, stwierdzonymi podczas kontroli powyższego wniosku, Biuro Powiatowe ARiMR w M. pismem z dnia 11 sierpnia 2004 r. wezwało J. K. do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi, wnioskodawca w dniu 20 sierpnia 2004 r. złożył ustną rezygnację z dopłat do części zgłoszonych działek ewidencyjnych (nr 167, 168 i 169 położonych we wsi C., gmina K.).
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. odmówił przyznania J. K. płatności z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, ze odmowa przyznania płatności nastąpiła ze względu na zawyżoną deklarację powierzchni działek rolnych i zastosowane w związku z tym sankcje. W odniesieniu do Jednolitej Płatności Obszarowej (zgłoszona we wniosku powierzchnia działek 20,87 ha) podstawę zastosowania sankcji stanowił art. 13 rozporządzenia nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady nr 3508/92 (Dz. U. WE Nr L 327 z 12.12.2001 r., s. 11 i n.), a także art. 5 i art. 6 rozporządzenia nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. rozporządzenia Rady nr 1259/1999 w zakresie systemu jednolitej płatności obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz. U. WE Nr L 328 z 17.12.2003 r., s. 21 i n.). Odnośnie Uzupełniającej Płatności Obszarowej (zgłoszona powierzchnia działek 17,79 ha) podstawę zastosowania sankcji stanowił, jak wskazał Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M., art. 13, art. 32 i art. 33 rozporządzenia Komisji nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. podał, że nie zgadza się z odmową przyznania dopłat do działek rolnych, które pozostają jego własnością. Wyjaśnił, że wystąpił o przyznanie dopłat do działek nr 167, 168 i 169 (o pow. 5,2705 ha) z uwagi na to, że były one obsiane przez niego zbożem. Przypomniał jednocześnie, że podczas pobytu w Biurze Powiatowym ARiMR w M. zrezygnował z dopłat do powyższych działek, których nie mógł wydzierżawić w związku z nieuczestniczeniem w przetargu.
Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wnioskodawca we wniosku o przyznanie płatności podał działki (nr 167, 168 i 169), które zadeklarowała w swoim wniosku również inna osoba. Wezwany nie stawił się w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania do złożenia wyjaśnień i nie przedstawił dokumentów potwierdzających użytkowanie wymienionych działek rolnych. Ustna korekta wniosku dokonana 1 dzień po wyznaczonym terminie do złożenia wyjaśnień, zdaniem organu odwoławczego, nie mogła mieć wpływu na ocenę zasadności odwołania.
Oddalając skargę J. K. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. stwierdził, że bezsporne jest w sprawie, iż skarżący składając wniosek o przyznanie dopłat bezpośrednich zadeklarował, że jest posiadaczem wszystkich działek ujętych we wniosku. Skarżący wiedząc, że nie nabędzie tytułu prawnego do posiadania działek, dla których zorganizowany został przetarg przez Agencję Nieruchomości Rolnych, nie poinformował organu I instancji o powyższym fakcie, jak również nie dokonał zmiany w złożonym wcześniej wniosku. Dopiero po otrzymaniu wezwania do wyjaśnienia nieprawidłowości we wniosku ustnie zrezygnował z dopłat w tym zakresie. Zdaniem Sądu I instancji, ocena prawna przyjętego stanu faktycznego sprawy, odnoszona do odmowy przyznania skarżącemu dopłat bezpośrednich, była prawidłowa.
Sąd wyjaśnił, że ustawą z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40), dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich, wprowadzony został system jednolitej płatności obszarowej, oraz płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 powołanej ustawy, osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Możliwość nabycia przez producenta rolnego prawa do jednolitej płatności obszarowej zależy zatem od posiadania działek rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej o określonej powierzchni.
Sąd wskazał, że oświadczenie skarżącego z dnia 20 sierpnia 2004 r., że rezygnuje z dopłat do części działek zgłoszonych we wniosku, nie mogło wywołać skutku prawnego. Zagadnienie to reguluje prawo wspólnotowe, tj. przepis art. 14 rozporządzenia nr 2419/2001, zgodnie z którym wniosek o pomoc może być w całości lub w części wycofany w każdym czasie. Jednakże w przypadku, gdy właściwa władza powiadomiła już rolnika o nieprawidłowościach w złożonym wniosku o pomoc lub gdy rolnik został przez właściwy organ powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, a kontrola na miejscu wykazała istnienie nieprawidłowości, wycofanie takie nie jest dozwolone w odniesieniu do tych części wniosku o pomoc, dotkniętym nieprawidłowościami. Sąd stwierdził, że w świetle powołanego przepisu, skarżący mógł zatem skutecznie cofnąć wniosek (w części), gdyby uczynił to niezwłocznie po zawarciu umowy dzierżawy przez osobę, która wygrała przetarg, przed powiadomieniem przez organ I instancji o stwierdzeniu nieprawidłowości we wniosku.
Sąd I instancji przyjął, że stwierdzona rozbieżność pomiędzy zadeklarowaną a faktyczną powierzchnią działek wynikała z nieprawidłowości popełnionych przez skarżącego, a polegających na niezawiadomieniu organu o zmianie stanu faktycznego i prawnego dotyczącego działek nr 167, 168 i 169 objętych wnioskiem. Bezspornym jest, że skarżący wiedział, iż powyższe działki są przedmiotem umowy dzierżawy zawartej w dniu 1 lipca 2004 r. przez Agencję Nieruchomości Rolnych z A. M. Skarżący w złożonym wniosku zobowiązał się do niezwłocznego pisemnego zawiadamiania ARiMR o każdej zmianie powstałej od złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, a w szczególności jeżeli zmiana dotyczy wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw i przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na innego producenta. Tym samym skarżący świadomie nie zawiadomił organu o zmianach, które nastąpiły, co skutkowało, stosowanie do art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 2199/2003, nieprzyznaniem pomocy za dany rok kalendarzowy.
Odnosząc się do odmowy przyznania płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy, Sąd wyjaśnił, że skarżący zadeklarował obszar o pow. 17,79 ha, w tym działki nr 167, 168 i 169 o łącznej powierzchni 5,2 ha, na których znajdowała się mieszanka zbożowa. Zastosowane sankcje w przypadku zawyżonego zgłoszenia wynikają z art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 2419/2001. Przepis art. 44 ust. 2 rozporządzenia nie mógł wpływać na wynik sprawy, albowiem obniżki i wyłączania nie mają zastosowania w odniesieniu do tych części wniosku o pomoc, odnośnie do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek o pomoc jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz że ten organ nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku.
J. K. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w której wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: art. 112 k.p.a. przez błędne pouczenie, że wniosek o przyznanie płatności pozostanie bez rozpoznania tylko w części, w której nie udzielono wyjaśnień, co skarżący zrozumiał, że za działki 167, 168 i 169 nie otrzyma dopłaty i na to się godził, co jednak nie zostało w sprawie uwzględnione; art. 86 oraz art. 89 § 2 k.p.a. poprzez nieprzesłuchanie J. K. i zgłoszonych przez niego świadków na okoliczność, że przez cały rok 2004 był on samoistnym posiadaczem ww. działek rolnych; art. 336 i art. 339 k.c. przez przyjęcie, że skarżący nie był posiadaczem samoistnym przedmiotowego gruntu w C.; art. 48 rozporządzenia nr 2419/2001 przez przyjęcie, że przypadek skarżącego nie spełnia wymogów wyjątkowych okoliczności z tego przepisu; art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych przez ustalenie, że skarżący nie był posiadaczem gruntów rolnych (działek o nr 167, 168 i 169), a także art. 5 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. przez zastosowanie sankcji wobec skarżącego, mimo że zadeklarował on obszar 20 ha 87a, a ewentualna nieprawidłowość wyniosła 5 ha 27a, co stanowi ok. 25%, a przepisy wprowadzają sankcję, gdy różnica jest większa niż 30%.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że nie zgadza się z przyjętą przez Sąd I instancji oceną, że w sposób nieprawidłowy zadeklarował we wniosku o przyznanie dopłat powierzchnię posiadanych działek. Wyjaśnił, że sporne działki rolne leżały odłogiem. Zwracając się do Agencji Nieruchomości Rolnej z prośbą o wydzierżawienie powyższych gruntów, zagospodarował je, zasiewając mieszankę zbożową. Z powodu kolizji drogowej i wynikającego z tego spóźnienia, skarżący nie mógł wziąć udział w przetargu, niemniej jego zwycięzca, wydzierżawiając sporne grunt rolne, nie podjął żadnych kroków, poza wystąpieniem o dopłaty, zmierzających do zagospodarowania ziemi. W momencie kontroli prawidłowości zgłoszonego wniosku o dopłaty w Biurze Powiatowym ARiMR w M., skarżący pozostawał samoistnym posiadaczem przedmiotowego gruntu. Na jesieni 2004 r. zebrał ze spornych działek plony.
W opinii skarżącego, z naruszeniem powołanych w skardze kasacyjnej przepisów nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy. Przesłuchanie J. K. oraz zgłoszonych przez niego świadków było niezbędne dla stwierdzenia, że zachodziły "wyjątkowe okoliczności" w rozumieniu art. 48 rozporządzenia nr 2419/2001 oraz, że przez cały 2004 r. wnioskujący o przyznanie dopłat był samoistnym posiadaczem spornych działek. Skarżący wskazał, że nawet gdyby przyjąć, że doszło do nieprawidłowego zadeklarowania obszaru do dopłat bezpośrednich to błąd ten był dopuszczalny, ponieważ ustalona różnica pozostawała mniejsza od dozwolonego 30% błędu (wynosiła tylko około 25%). Skarżący zaznaczył również, że miał świadomość konsekwencji związanych z niezłożeniem wyjaśnień we wskazanym przez organ I instancji 7-terminie, niemniej konsekwencje te rozumiał zgodnie z pouczeniem zawartym w wezwaniu, przewidującym, że niezłożenie wyjaśnień w terminie spowoduje, że wniosek o przyznanie płatności pozostanie bez rozpoznania w części, w której nie udzielono wyjaśnień.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że powołane przez wnoszącego skargę kasacyjną przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie miały zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Dyrektora Oddziału Agencji, również zarzucany przepis art. 48 rozporządzenia nr 2419/2001, pomimo, że zawiera otwarty katalog wyłączeń, nie mógł odnosić się do okoliczności wskazywanych przez skarżącego. Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 2199/2003, zdaniem organu, jest bezprzedmiotowy, gdyż w ustalonym stanie faktycznym w rachubę wchodzi jednie zastosowanie ust. 2 tego artykułu.
Zdaniem Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zarzut naruszenia art. 336, art. 339 k.c. i art. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich "pozostawia się bez zbędnego komentarza" ponieważ rozwiązanie sprawy przyjęte przez organ powoduje, iż "kwestie wynikające z posiadania są nieistotne dla finalnego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie jednakże nie zachodzi.
Powiązany z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy przepisów, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznawania sprawy, jak też przepisów, które winny zostać zastosowane w toku rozpoznawania sprawy, choć nie zostały przez sąd za takie uznane. Omawiany zarzut może odnosić się przy tym zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Wynika to po pierwsze z zasady, iż sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami postępowania administracyjnego (art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/), a po drugie z zasady, iż wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. (wyrok w składzie 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39).
Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej odnoszą się do obu wymienionych powyżej podstaw, wskazując na naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy wadliwego przyjęcia przez Sąd I instancji, że skarżący będąc posiadaczem działek rolnych nr 167, 168 i 169, nie był uprawniony do otrzymania dopłat z uwagi na zastosowaną sankcję wynikającą z nieprawidłowości zawartych w złożonym do ARiMR wniosku o przyznanie płatności. Naruszenie przepisów postępowania skarżący upatruje zaś w oddaleniu przez Sąd I instancji skargi na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K., pomimo że w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia wymienionych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Przed przejściem do oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów przypomnieć w pierwszym rzędzie należy, że płatności, o które ubiega się w rozpoznawanej sprawie skarżący, są formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów Unii Europejskiej, określonych w art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). System dopłat bezpośrednich został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolniczych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Podstawowym aktem prawnym określającym warunki przyznawania płatności bezpośrednich, w tym także nowowprowadzonych form szczególnych pomocy w postaci Jednolitej Płatności Obszarowej oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej, jest rozporządzenie nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. WE Nr L 270 z 21 października 2003 r.).
Zauważyć należy, że rozporządzenie, będące jedną z form wtórnego prawa wspólnotowego, jest aktem prawnym, które obowiązuje w całości i podlega bezpośredniemu stosowaniu w państwach członkowskich. Akt normatywny tego rodzaju może zawierać klauzule zobowiązujące państwa członkowskie do podjęcia działań implementacyjnych (wydania odpowiednich aktów normatywnych), jednakże państwa członkowskie nie mogą – chyba że co innego stanowi rozporządzenie – podejmować działań na rzecz wykonania rozporządzenia, których przedmiotem byłaby zmiana znaczenia lub uzupełnienie jego przepisów (por. wyrok ETS z 10 października 1973 r. w sprawie 34/73, Fratelli Variola; wyrok ETS z 18 lutego 1970 r. w sprawie 40/69, Bollmann). Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych ustala warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i jest wynikiem działań wykonawczych w stosunku do wskazanego rozporządzenia nr 1782/2003. Mając na uwadze powyższe, sposób rozumienia sformułowań i terminów użytych w ustawie o płatnościach bezpośrednich musi uwzględniać znaczenie nadawane im w obowiązującym w tym zakresie prawie wspólnotowym, którego przepisy, ustanawiając wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, kształtują w sposób bezpośredni prawa i obowiązki adresatów tego aktu.
Rozporządzenie nr 1782/2003 zawiera w art. 2 lit. a definicję "rolnika" stanowiąc, iż termin ten oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 TWE, oraz które prowadzą działalność rolniczą. Stosownie do art. 2 lit. b rozporządzenia, przez "gospodarstwo" należy rozumieć wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika, które znajdują się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. "Działalnością rolniczą" jest z kolei produkcja, hodowla lub uprawa produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt dla celów gospodarczych lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnie z ochroną środowiska, zgodnie z art. 5 (art. 2 lit. c cyt. rozporządzenia). Ustawa o płatnościach bezpośrednich, ustalając zasady i tryb przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy, określonych powołanym wyżej rozporządzeniem wspólnotowym, przyjmuje w art. 2 ust. 1 cyt. ustawy, że płatności te przysługują osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego. Warunkiem uzyskania płatności obszarowej jest posiadanie działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami i utrzymywane są przez producenta rolnego w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Prawodawca krajowy określając szczegółowe warunki przyznawania płatności wskazuje na posiadanie, jako ustawową przesłankę warunkującą skuteczne rozpoznanie wniosku i odnosi to pojęcie do "posiadania" w rozumieniu przepisów ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Zgodnie z art. 336 k.c., posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że o posiadaniu i jego postaci decyduje wyłącznie sposób władania rzeczą. Władanie w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy przez właściciela, czyli władanie we własnym imieniu i dla siebie, jest posiadaniem samoistnym, władanie natomiast w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy w ramach innego prawa niż własność, czyli władanie podporządkowane posiadaniu samoistnemu innej osoby, jest posiadaniem zależnym (por. postanowienie SN z dnia 9 maja 2003 r., sygn. V CK 13/03; postanowienie SN z 13 stycznia 2004 r., sygn. V CK 131/03). W piśmiennictwie zwraca się również uwagę, że posiadanie w znaczeniu, jakie nadaje temu pojęciu kodeks cywilny, może stanowić element prawa podmiotowego, będąc przejawem prawa przysługującego np. właścicielowi (posiadanie zgodne z prawem) może jednak stanowić także jedynie stan faktycznego władztwa nad rzeczą w sytuacji, gdy prawo wykonywane faktycznie przez posiadacza służy innemu podmiotowi (posiadanie bezprawne) (por. K. Pietrzykowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2005, s. 799).
Powyższe rozróżnienie rodzajów posiadania ma znaczenie z tego względu, że idea płatności obszarowych wynika ze wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych. Aby zostać beneficjentem pomocy w ramach mechanizmu bezpośredniego wsparcia nie wystarczy zatem być posiadaczem (samoistnym) działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale należy je rolniczo użytkować. Ta właśnie okoliczność powoduje, że organ rozpoznający wniosek pomocowy jest zobowiązany przede wszystkim ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność i czy są one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Wymaga jednocześnie zauważenia, że przesłanka kwalifikująca do uzyskania płatności obszarowych, odnoszona do "faktycznego posiadania" gruntu rolnego, nie może być przy tym rozumiana jako ustalenie tytułu prawnego wnioskodawcy, z którego wynika posiadanie zgłoszonych gruntów rolnych, gdyż taki wymóg obciążający rolnika (producenta rolnego) nie został w przepisach prawa wspólnotowego nigdzie sformułowany. Tak jak posiadanie przez producenta rolnego tytułu prawnego do gruntu rolnego zgłoszonego we wniosku nie przesądza jeszcze o przyznaniu płatności obszarowych z tego tytułu, tak i niedysponowanie stosownym tytułem prawnym do nieruchomości nie może automatycznie wyłączać rolnika z systemu pomocy (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. II GSK 258/06).
W kontrolowanym postępowaniu ten właśnie aspekt sprawy nie został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. prawidłowo rozważony, pomimo że z przyjętej konstrukcji ocenianego przez Sąd I instancji postępowania administracyjnego w przedmiocie dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych w sposób jednoznaczny wynika, że warunkiem przyznania pomocy albo odmowy jej przyznania w związku z koniecznością zastosowania sankcji zmniejszającej (lub odbierającej) płatność, jest ocena zasadności (prawidłowości) zgłoszenia przez danego producenta rolnego określonych działek rolnych, których obejmować miałaby płatność obszarowa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w związku z tym wskazywał, że decyzje administracyjne dotyczące przyznawania płatności bezpośrednich mogą być podejmowane dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności, po uprzednim ustaleniu, czy producent rolny jest czy nie jest posiadaczem gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2007 r., sygn. II GSK 342/06; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. II GSK 53/07).
Jednoznacznie podkreślany w orzecznictwie wymóg dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy związany jest z obowiązującą na gruncie procedury administracyjnej zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), będącej jedną z zasad naczelnych postępowania i rozumianej, najogólniej rzecz ujmując, jako obowiązek "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 108).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawach dotyczących płatności obszarowych wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych winno być rozumiane przede wszystkim jako konieczność ukierunkowania postępowania dowodowego na ustalenie podmiotu, który faktycznie zajmuje się użytkowaniem określonych działek rolnych. Jest to istotne nie tylko z powodu częstotliwości występowania w praktyce orzeczniczej sporów o prawo do uzyskania dopłat w sytuacji, gdy z wnioskiem takim występuje zarówno właściciel, jak i osoba, która faktycznie użytkuje rolniczo grunty (np. jako ich dzierżawca). W ocenie Sądu, staranna analiza stanu faktycznego sprawy jest ważna przede wszystkim z tego względu, że wadliwe zebranie i rozpatrzenie dowodów odnoszących się do faktu posiadania działek rolnych objętych wnioskiem, ma wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, wpływając ostatecznie na rozstrzygnięcie, które w tego rodzaju sprawach ma istotny wpływ na sytuację prawną strony w aspekcie jej uprawnień do otrzymywania dopłat obszarowych nie tylko w danym roku, ale i w latach następnych.
W przypadku prawidłowo skonstruowanego wniosku, gdy organ prowadzący postępowanie dowodowe nie ma wątpliwości co do zasadności żądania, powierzchnia zadeklarowanych przez producenta rolnego gruntów rolnych ma znaczenie uboczne, albowiem zgłoszona powierzchnia nie ma wpływu na sam fakt przyznania dopłat obszarowych, ale jedynie służy określeniu ich ostatecznej wysokości (art. 2 ust. 4 cyt. ustawy). W sytuacji jednak, gdy kontrola wniosku wykazuje nieprawidłowości dotyczące różnicy pomiędzy zadeklarowaną a rzeczywistą wielkością obszaru posiadanych gruntów rolnych, ustalenia organu dotyczące właściwej powierzchni działek, jaką winien zgłosić producent rolny, mają istotne znaczenie z powodu możliwości wymierzenia producentowi sankcji w postaci zmniejszenia (odebrania) kwoty płatności obszarowych. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy pozostaje więc w bezpośrednim związku z grożącą producentowi rolnemu dolegliwością ekonomiczną. Wiąże się ona z obowiązującą na gruncie prawa wspólnotowego zasadą ścisłego monitorowania przestrzegania przepisów dotyczących systemów pomocy oraz wprowadzania środków sankcyjnych w przypadku stwierdzonych uchybień, które tylko w niewielkim zakresie powinny być tolerowane (por. punkt 34 preambuły rozporządzenia nr 2419/2001).
Na gruncie rozpatrywanej sprawy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., że podane przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyczyny nieuwzględnienia wniosku J. K. o przyznanie dopłat obszarowych były zasadne jest nieprawidłowa. Za całkowicie nieuzasadnioną należało przy tym uznać konstatację prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie był bezsporny oraz że pomimo, iż uzasadnienia kontrolowanych decyzji administracyjnych nie są wolne od "uwag krytycznych", to organy orzekły merytorycznie zgodnie z prawem (s. 9 uzasadnienia wyroku).
Odnosząc się do tak wyrażonej przez Sąd I instancji oceny kontrolowanego postępowania administracyjnego, stwierdzić należy w pierwszym rzędzie, że nic nie uzasadnia poglądu Sądu I instancji, że stan faktyczny przyjęty w sprawie ma charakter bezsporny. Szczególnie dziwi przyjęcie przez Sąd takiej oceny i uznanie za "bezsporne" ustaleń faktycznych sprawy w sytuacji, gdy wnoszący skargę zarzuca organowi niepełność ustalonego stanu faktycznego, nieprawidłowości w zbieraniu materiału dowodowego, a w konsekwencji błędność dokonanych przez organ administracji publicznej ustaleń faktycznych przyjętych jako podstawa rozstrzygnięcia.
Przyjęta przez Sąd I instancji ocena prawna sprawy chybiona jest jednakże z innego zasadniczego powodu. Otóż główną część rozważań Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie skupił na ocenie prawidłowości nałożenia na skarżącego sankcji związanej z wynikiem kontroli administracyjnej wniosku, pomimo że wadliwie ustalone okoliczności faktyczne nie pozwalały na przyjęcie, iż wskazane przez Sąd przepisy prawa materialnego o charakterze sankcyjnym (art. 5 rozporządzenia nr 2199/2003 i art. 32 rozporządzenia nr 2419/2001) mają w sprawie w ogóle zastosowanie. Z ustaleń poczynionych w sprawie przez organy orzekające, a przyjętych przez Sąd I instancji jako prawidłowych, nie sposób bowiem wywieść, czy skarżący nie był uprawniony do dopłat do zgłoszonych przez siebie działek rolnych jako ich posiadacz w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z art. 336 k.c. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, całkowicie nieuprawniony jest w związku z tym zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną pogląd Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, który stwierdził, że kwestia określenia działek rolnych znajdujących się w faktycznym posiadaniu J. K. nie miała znaczenia na gruncie rozpoznawanej sprawy. Organ odwoławczy formułując powyższą błędną ocenę nie dostrzegł bowiem, że płatności bezpośrednie przysługują na grunty rolne znajdujące się w faktycznym posiadaniu danego podmiotu, stąd też organ administracji publicznej prowadzący postępowanie uznając, że wniosek skarżącego dotyczący rezygnacji z płatności do działek nr 167, 168 i 169 był bezskuteczny, zobowiązany był w pierwszym rzędzie ustalić stan faktycznego władztwa (skarżącego) sprawowanego nad powyższymi działkami.
Nie może ulegać wątpliwości, że zakresem sprawowanej przez Sąd I instancji kontroli legalności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR objęta była nie tylko ocena zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego, ale i prawidłowość działania organu administracji publicznej, odnosząca się do respektowania w postępowaniu administracyjnym reguł określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Ostatni z wymienionych aspektów kontroli sądowej wyraża się przede wszystkim w tym, że zadaniem sądu administracyjnego jest uchylenie decyzji administracyjnej, gdy materiał procesowy zebrany w postępowaniu administracyjnym nie odpowiada wymaganiom stawianym przez przepisy prawne i jest nieadekwatny do rzeczywistego stanu rzeczy.
Pomimo tak rozumianego obowiązku Sądu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zaakceptował rozstrzygnięcie odmawiające przyznania J. K. płatności obszarowych, uznając je za zgodne z prawem. Tymczasem, w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym oraz w uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji brak jest jakichkolwiek ustaleń faktycznych, które odnosiłyby się do mającej najistotniejsze znaczenie dla wyniku sprawy kwestii użytkowania przez skarżącego spornych działek nr 167, 168 i 169. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR pominął milczeniem wszystkie argumenty i wyjaśnienia podnoszone w odwołaniu przez J. K., pomimo że organ odwoławczy rozstrzygając ponownie merytorycznie sprawę miał obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu. Zgodnie z przepisem art. 136 k.p.a., organ odwoławczy mógł również przeprowadzić z urzędu (lub na wniosek strony) dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję w I instancji. Należy jednocześnie zauważyć, że powyższego zobowiązania nie mogło wyłączyć niestawienie się skarżącego na wezwanie w terminie celem złożenia wyjaśnień, gdyż okoliczność ta nie mogła stanowić samoistnej podstawy do wydania decyzji niekorzystnej dla strony, gdy jej spóźnienie wynosiło jeden dzień i zarówno w złożonych w tym czasie wyjaśnieniach, jak i w odwołaniu od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. skarżący przytoczył okoliczności, które mogłyby wskazywać, że był on w badanym okresie faktycznym posiadaczem spornych działek rolnych, mimo że ich dzierżawcą pozostawała inna osoba. Ustanowione w powołanych przez skarżącego przepisach art. 86 i art. 89 § 2 k.p.a. środki dowodowe w postaci przesłuchania strony oraz zorganizowania rozprawy administracyjnej mogły posłużyć wyjaśnieniu sprawy, stąd ich niewykorzystanie przez organ, gdy zachodziła bezsprzecznie potrzeba wyjaśnienia okoliczności uprawiania w roku 2004 spornych działek przez skarżącego (nieposiadającego do nich tytułu prawnego) oraz akceptacja takiego stanu rzeczy przez Sąd rozpoznający skargę, nie może być uznane za prawidłowe. Należy zauważyć, że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej przy udziale świadków, o co wnosił J. K., pozwoliłoby wyjaśnić zarówno charakter wykonywanych przez skarżącego czynności rolniczych (skarżący wskazywał, że obsiał pole, jak również zebrał z działek plony na jesieni 2004 r.), jak i zakres czasowy faktycznego zarządzania spornymi gruntami. Zaniechanie przez organ odwoławczy podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy skarżący powoływał się na mające znaczenie okoliczności faktyczne, jest uchybieniem przepisom postępowania, mającym istotny wpływ na ocenę prawidłowości podjętej decyzji. Zaniechanie wyjaśnienia przez organ podstawowego elementu stanu faktycznego uszło uwadze Sądu I instancji, a to czyni zasadnym zarzut naruszenia wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (poza powołanym przepisem art. 112 k.p.a., który odnosząc się do okoliczności zawarcia w treści decyzji błędnego pouczenia o środkach zaskarżenia nie mógł zostać w sprawie naruszony).
Odnosząc się do powołanych przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazać należy, że ocena prawidłowości zastosowania przez organ administracji publicznej określonej podstawy materialnoprawnej musi uwzględniać model stosowania prawa, w którym konsekwencje prawne dla adresata decyzji administracyjnej ustalane są w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, które pozwala organowi dokonać subsumpcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną. W rozpoznawanej sprawie, stwierdzając brak dokonania ustaleń istotnych dla zastosowania określonych norm materialnoprawnych (art. 48 rozporządzenia nr 2419/2001 oraz art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 2139/2003), Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do tej grupy zarzutów, uznając, że byłoby to przedwczesne. Rozważenie prawidłowości zastosowania w stosunku do skarżącego sankcji jest zatem niemożliwe dopóki nie zostanie stwierdzone, że w sprawie w ogóle doszło do złożenia nieprawidłowego wniosku o przyznanie płatności obszarowych i zawyżenia powierzchni działek rolnych przez wnioskodawcę, który stosownie do art. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, deklarował się ich faktycznym posiadaczem.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.