II GSK 26/21

II GSK 26/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Pryca /przewodniczący/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Małgorzata Rysz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne
Ubezpieczenia
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2371/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-08-18
Skarżony organ
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2167
art. 1 § 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1145
art. 65 § 1 i 2, art. 627, art. 734 § 1 w zw. z art. 750
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj
Dz.U. 2021 poz 1285
art. 93 § 1a
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1373
art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2371/19 w sprawie ze skargi Z. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 3 października 2019 r. nr 1151/2019/Ub w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako: "WSA" lub "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2371/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. z siedzibą w W. (dalej jako: "skarżąca", "płatnik składek" lub "Związek") na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (zwanego dalej: "Prezesem NFZ") z 3 października 2019 r. w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 października 2014r.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.
Zaskarżoną decyzją z 3 października 2019 r. Prezes NFZ, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ust. 5 oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1373 ze zm., zwanej dalej: "ustawą o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a.") w związku z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej zwanego: "Dyrektorem MOW NFZ") z 14 października 2014 r. ustalającą, że E. Ż. (dalej jako: "zainteresowana" lub "uczestniczka postępowania") podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania pracy na podstawie umów o świadczenie usług, zawartych ze skarżącym, we wskazanych w decyzji okresach. Prezes NFZ stwierdził, że zawierane przez płatnika umowy o dzieło wyczerpywały znamiona umowy o świadczenie usług, gdyż w wyniku umów nie powstało oznaczone dzieło w rozumieniu Kodeksu cywilnego, realizujący umowy wykonywali powtarzalne czynności faktyczne, do realizacji których niezbędna jest staranność, a sporządzając dokumenty lustratorzy związani byli wytycznymi instrukcyjnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") uchylił wydane w sprawie decyzje.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił podstawę prawną decyzji oraz prezentowaną w literaturze i orzecznictwie charakterystykę umowy o dzieło i zlecenia. Stwierdził, że sporne umowy spełniają przesłanki umowy o dzieło, o której mowa w art. 627 Kodeksu cywilnego, ich istotą było bowiem zobowiązanie się przyjmującego zamówienie do osiągnięcia oznaczonego rezultatu w postaci opracowania dokumentów spełniających oznaczone w umowie warunki, a zamawiającego – do zapłaty wynagrodzenia.
Sąd zauważył, że to właśnie osiągnięcie rezultatu w postaci protokołu, listu polustracyjnego i odrębnej informacji, stanowiło przedmiot spornych umów, a nie czynności prowadzące do jego osiągnięcia. Bez sporządzenia wskazanych dokumentów nie zostałby osiągnięty cel lustracji. Sporządzenie tych dokumentów wymagało samodzielności i wkładu intelektualnego zainteresowanej. Celem lustracji nie była zatem sama kontrola działalności spółdzielni, lecz właśnie ocena tej działalności sformułowana na podstawie danych uzyskanych w toku przeprowadzonej lustracji. Sąd wskazał również, że wypłata wynagrodzenia uzależniona była od terminowego i prawidłowego sporządzenia wymienionych w umowie dokumentów.
Zdaniem Sądu przyjęcie przez organ, że sporne umowy były umowami o świadczenie usług (art. 734 § 1 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 750 Kodeksu cywilnego), doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach, polegające na uznaniu, że zainteresowana podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.
II
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes NFZ, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Prezes NFZ na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., polegające na naruszeniu art. 1 § 1 i 2, ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ. U. z 2019 r. poz. 2167; dalej zwanej "p.u.s.a."), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ oraz utrzymaną nią w mocy decyzją organu I instancji w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia wyroku w zakresie:
a) przyjęcia przez Sąd, że spornej umowy nie można zakwalifikować jako umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy o zleceniu, podczas gdy prawidłowa ocena zgormadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że przedmiotem umowy jest wykonanie określonej czynności, nie jest natomiast wytworzenie dzieła w rozumieniu art. 627 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145; dalej jako: "k.c."),
b) pominięcia przez Sąd, zasad odpowiedzialności z tytułu przeprowadzonej lustracji, wynikających z art. 93 § 1a ustawy z 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz.U. z 2018 r. poz. 1285 ze zm.; dalej jako: "Prawo spółdzielcze"), który to przepis stanowi, że to Z. a nie przeprowadzający lustrację lustrator odpowiada ustawowo wprost wobec spółdzielni za lustrację, co wyklucza możliwość zastosowania art. 627 k.c.;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 627 k.c. poprzez:
– naruszenie art. 627 k.c., art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach poprzez ich błędne zastosowanie oraz naruszenie art. 734 § 1 w zw. z art. 750 k.c. poprzez ich niezastosowanie w sprawie i w konsekwencji zakwalifikowanie spornej umowy jako umowy o dzieło, a także
– naruszenie art. 65 § 1 i 2 k.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu nieprawidłowej wykładni oświadczeń woli stron umowy, co skutkowało uznaniem przez Sąd, że strony zawarły umowę o dzieło, a nie umowę o świadczenie usług.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1 ) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska WSA, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa NFZ w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało uchylenie tej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy ww. decyzji Dyrektora MOW NFZ na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Według Sądu pierwszej instancji organ administracji publicznej wadliwie i z naruszeniem art. 734 § 1 w związku z art. 750 k.c. oraz z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach ocenił, że do umów zawartych przez Związek z zainteresowaną, których przedmiot stanowiło sporządzenie protokołu z działalności określonych w poszczególnych umowach Spółdzielni Mieszkaniowych, należało stosować przepisy dotyczące umowy zlecenia, albowiem były to umowy o świadczenie usług, nie zaś umowy o dzieło. W konsekwencji prowadziłoby to do wniosku, że z tytułu wykonywania tych umów zainteresowana w okresach wskazanych w kontrolowanej decyzji podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Według Sądu pierwszej instancji zaś, zarówno przedmiot spornych w sprawie umów, jak i okoliczności towarzyszące ich wykonaniu, w tym zwłaszcza ich rezultat materializujący się w każdym przypadku w sporządzonym protokole, wnioskach polustracyjnych, projekcie listu polustracyjnego oraz odrębnej informacji jednoznacznie oraz wbrew stanowisku organu administracji przekonują o tym, że wspomniane umowy były umowami o dzieło.
Według Sądu odwoławczego, zarzuty skargi kasacyjnej w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji.
Ocenę stawianego w pkt I petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 145 § pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. – do którego należy się odnieść w pierwszej kolejności – poprzedzić należy koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, a mianowicie, że o skuteczności zarzutu opartego na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu prawa, należy bowiem rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Oznacza to, że strona skarżąca jest zobowiązana uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny.
Przedstawione uwagi wprowadzające nie mogą, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostawać bez wpływu na ocenę, że omawiany zarzut kasacyjny nie został uzasadniony w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 9 czerwca 2021 r. sygn. akt III FSK 3619/21; 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2162/13; 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2084/13; 27 listopada 2014 r. sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r. sygn. akt II OSK 793/13; 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2575/13; opubl. podobnie jak niżej powołane: orzeczenia.nsa.gov.pl), co w konsekwencji czyni go niezasadnym, a przez to i nieskutecznym.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, na czym – zdaniem skarżącego kasacyjnie organu – miałoby polegać naruszenie art. 1 § 1 i 2, jego istotny charakter, a przez to wpływ jego naruszenia na wynik sprawy.
Ponadto – co nie jest bez znaczenia z punktu widzenia oceny odnośnie do braku zasadności omawianego zarzutu – trzeba podnieść, że przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy. Sąd mógłby go naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, albo gdyby rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę zastosował przy jej kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu (por. wyrok NSA z 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 109/14). Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku sprostał wymogom kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, czemu dał wyraz w prawidłowym uzasadnieniu wyroku. Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. trzeba więc uznać za niezasadny.
Zgodności z prawem kontrolowanego wyroku nie podważa również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. Zwrócić trzeba uwagę, że brak skuteczności zarzucanego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wynika z tego, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Dyrektora MOW NFZ zostały uchylone w związku z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), a nie wobec stwierdzenia wydania tych decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Ponadto wymienione przepisy prawa, jako tzw. przepisy wynikowe, nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z: 11 września 2020 r. sygn. akt II GSK 2989/17; 20 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 425/18; 15 lutego 2018 r. sygn. akt II FSK 297/16; 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2547/17; 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10). Oznacza to, że podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut ich naruszenia nie może odnieść skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ.
Oceny tego zarzutu nie zmienia fakt, że naruszenie wspomnianych przepisów postępowania zostało powiązane z naruszeniem art. 627 k.c. oraz art. 93 § 1a Prawa spółdzielczego. Poprzez omawiany zarzut Prezes NFZ zmierza do wykazania, że Sąd pierwszej instancji nienależycie wykonał ciążący na nim obowiązek kontroli legalności zaskarżonej decyzji, co miało polegać na niepełnym przedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego i prawnego, niewzięciu pod uwagę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz braku ustosunkowania się do twierdzeń organu w odniesieniu do wymienionych w tym zarzucie kwestii, czyli uchybień procesowych WSA. Natomiast przepisy art. 627 k.c. oraz art. 93 § 1a Prawa spółdzielczego, których naruszenie na gruncie omawianego zarzutu kasacyjnego podnosi skarżący kasacyjnie organ, zważywszy na ich treść oraz funkcje nie są przepisami postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Są to bowiem: albo przepis prawa materialnego (art. 627 k.c.), albo procedury lustracyjnej, której charakter uwzględnia się przy ocenie czynności lustracji spółdzielni i jej wyniku (art. 93 § 1a Prawa spółdzielczego) i dlatego nie mogą stanowić podstawy formułowania krytycznej oceny (oczekiwanej przez Prezesa NFZ) odnośnie prawidłowości wykonania przez Sąd pierwszej instancji obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji oraz prawidłowości sporządzenia uzasadnienia do wydanego w rozpatrywanej sprawie orzeczenia – w zakresie spełniania przez nie wymogów proceduralnych.
Nie jest również zasadny, stawiany w pkt II petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów art. 627 k.c., art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach, art. 734 § 1 w związku z art. 750 k.c. oraz art. 65 § 1 i 2 k.c. mający polegać – zdaniem skarżącego kasacyjnie organu – na niewłaściwym ich zastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji, jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
Uwzględniając istotę spornej w sprawie kwestii, której rozstrzygnięcie wymagało odpowiedzi na pytanie odnośnie do podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu – jak wymaga tego, w warunkach nim określonych, art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach – albo niepodlegania temu ubezpieczeniu przez uczestniczkę postępowania w związku z wykonywaniem przez nią pracy na podstawie zawartych ze stroną skarżącą umów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że art. 65 § 1 i 2 k.c., którego naruszenie zarzuca skarżący kasacyjnie organ, nie może stanowić adekwatnego wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, przez co omawiany zarzut należy uznać za niezasadny i tym samym za nieskuteczny.
Jeżeli bowiem, Sąd pierwszej instancji kontrolował zgodność z prawem decyzji administracyjnej wydanej w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, to siłą rzeczy nie był zobowiązany – zwłaszcza, że byłoby to również nieprzydatne z punktu widzenia istoty oraz przedmiotu sprawy, a także istoty sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji, a w tym kontekście instrumentów oraz kryteriów, którymi może operować sąd administracyjny w postępowaniu kontrolnym inicjowanym skargą w sprawach, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. – aby legalność wymienionej decyzji kontrolować z pozycji oraz przy uwzględnieniu kryteriów, o których mowa w art. 65 § 1 i 2 k.c., a mianowicie zasad współżycia społecznego, ustalonych zwyczajów, czy też zgodnego zamiaru stron umowy oraz jej celu. Zwłaszcza, gdy podkreślić, że przecież przywołana regulacja prawna jednoznacznie i wprost odnosi się do reguł wykładni oświadczeń woli, co jakkolwiek ma swoje uznane i ustalone znaczenie dla potrzeb rozstrzygania sporów prawnych na gruncie prawa cywilnego (w tym zwłaszcza, jeżeli nie przede wszystkim między stronami zawartej umowy, co w rozpatrywanej sprawie nie ma przecież miejsca, albowiem spór przebiega na innej zupełnie płaszczyźnie), to jednak – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – pozbawione jest tego znaczenia w sprawach ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, a więc w sprawach zupełnie innej, bo publicznoprawnej natury. Tym samym – jak w pełni zasadnie w świetle przedstawionych argumentów należałoby przyjąć – wskazane "wzorce kontroli", których stosowania w rozpatrywanej sprawie oczekiwał skarżący kasacyjnie organ, nie mogły być uznane za adekwatne, ani też przydatne w procesie ustalania podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu – jak wymaga tego, w warunkach nim określonych, art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach – albo niepodlegania temu ubezpieczeniu przez uczestniczkę postępowania w związku z wykonywaniem przez nią pracy na podstawie zawartej ze stroną skarżącą, a przywołanej powyżej umowy.
Przedstawione podejście koresponduje również ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. wyroki z: 2 września 2020 r. sygn. akt I UK 96/19; 2 czerwca 2017 r. sygn. akt III UK 147/16; 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II UK 518/15 ) – które Sąd w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela – a mianowicie, że zasada podlegania ex lege ubezpieczeniom społecznym należy do norm o charakterze ius cogens, co prowadzi do wniosku o podleganiu obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym z mocy prawa i z tej przyczyny czynność prawna nie może zniwelować powstających na tym tle obowiązków publicznoprawnych. Oznacza to też, że w kontekście podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym decydującej wagi nie można przypisać treści oświadczeń woli stron, zwłaszcza że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawami cywilnymi jedynie w ujęciu formalnym (art. 1 k.p.c.), w ujęciu materialnym mają natomiast charakter spraw z zakresu prawa publicznego, a nie prywatnego, co wyklucza możliwość stosowania do relacji prawnych regulowanych prawem ubezpieczeń społecznych przepisów prawa prywatnego (np. Kodeksu cywilnego).
Z przedstawionych powodów zarzut naruszenia art. 65 § 1 i 2 k.c. należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając treść art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach oraz odnosząc wynikające z niej konsekwencje do treści postanowień przywołanych powyżej umów oraz ich przedmiotu – fakt zawarcia umów o wskazanej powyżej treści nie jest w sprawie sporny, jakkolwiek sporna jest jego kwalifikacja prawna – w opozycji do stanowiska skarżącego kasacyjnie organu trzeba stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 627 k.c. i art. 734 § 1 w związku z art. 750 k.c., ani też wynikających z tych przepisów kryteriów oceny umowy, jako umowy o dzieło albo umowy o świadczenie usług do której odpowiednio stosuje się przepisy zleceniu. Ocena umów przesądza bowiem o prawidłowości zastosowania w sprawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach.
Problematyka ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach o sygn. akt II GSK 816/20, II GSK 1136/20, II GSK 1287/20, II GSK 1367/20, II GSK 403/21. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną poglądy zaprezentowane w wymienionych orzeczeniach w pełni podziela i uznaje, że stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku co do charakteru zawartych przez skarżącego i lustratora umów jest prawidłowe.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że sporne umowy zakładały wykonanie przez lustratora konkretnego rezultatu w postaci przeprowadzenia lustracji poszczególnych spółdzielni i sformułowania określonych w treści umów protokołów lustracyjnych (co jest obowiązkiem lustratora zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy – Prawo spółdzielcze), a także propozycji wystąpienia polustracyjnego oraz propozycji odpowiedzi na skargi i wystąpienia. Celem działania lustratora nie było zatem samo "badanie" działalności kontrolowanego podmiotu, ale "zbadanie" tej działalności zakończone ostateczną oceną tej działalności materializującą się w sporządzonym protokole oraz wnioskach polustracyjnych. To prowadzi do wniosku, że wykonaniu spornych w sprawie umów towarzyszyło właśnie osiągnięcie z góry określonego rezultatu.
Nie ma racji organ, że istotą umowy było jedynie staranne dążenia do osiągnięcia rezultatu. Gdyby bowiem lustrator nie sporządził dokumentów określonych w umowach, nie wykonałby umów, choćby przeprowadzał czynności lustracyjne z najwyższą starannością. Wobec tego to ten rezultat, a nie czynności do niego prowadzące, stanowił przedmiot umów stron, zawartych i ukształtowanych w granicach zakreślonych przez prawo, naturę (właściwość) stosunku prawnego oraz zasady współżycia społecznego.
Następnie stwierdzić należy, że z art. 645 k.c. wynika, że w przypadku umowy o dzieło istotne są częstokroć osobiste przymioty wykonawcy. Zgodnie z treścią art. 91 § 4 ustawy – Prawo spółdzielcze, obowiązki lustratora może pełnić osoba, która uzyskała uprawnienia lustracyjne wydane przez Krajową Radę Spółdzielczą. Zgodnie z postanowieniami umów wykonawca zobowiązał się do wykonania dzieła osobiście. Oznaczało to w praktyce, iż oczekiwany i sprawdzalny rezultat pracy miała wykonywać osobiście starannie wybrana i wyselekcjonowana osoba. W przypadku umowy zlecenia cechy osobowe zleceniobiorcy nie są tak istotne.
Cechą charakterystyczną umowy o dzieło, która występuje w umowach o przeprowadzenie lustracji, jest również sposób zapłaty, o jakim mowa w art. 632 § 1 k.c.. Z postanowień umów wynika, że wynagrodzenie przysługiwało jedynie za wykonanie dzieła i było wypłacone w terminie 7 dni od daty przesłania przez Związek listu polustracyjnego do lustrowanej jednostki. Wynagrodzenie to było określane ryczałtowo. Zatem wynagrodzenie przysługiwało lustratorowi nie za samo podejmowanie czynności, ale za wytworzenie określonego rezultatu. Zgodnie z treścią umów, samo podjęcie przez lustratora działań zmierzających do opracowania materiałów wymienionych w umowach, ale bez ich wykonania lub skończenia, niezależnie od przyczyn, nie jest podstawą do wypłacenia wynagrodzenia. Lustrator ponosił więc całkowite i wyłączne ryzyko wykonania dzieła. Przy umowie zlecenia zleceniobiorca takiego ryzyka nie ponosi.
Kolejnym elementem charakteryzującym umowę o dzieło jest możliwość oceny wykonania umowy z punktu widzenia tego, czy można taką ocenę przeprowadzić pod kątem wystąpienia wad efektu pracy (art. 637 § 1 k.c.). Zgodnie z umowami zawieranymi przez Związek zamawiający miał prawo żądać usunięcia uchybień i nieprawidłowości w przekazanych przez lustratora materiałach (por. § 6 umowy). Tym samym przeprowadzenie oceny, czy lustrator należycie wykonał umowę, opiera się właśnie na ocenie rezultatu jego pracy. Dokumenty przez niego wytworzone mogą mieć wady, które powinny być usunięte. W umowach zostały też przewidziane skutki finansowe, gdyby rezultat umowy był obciążony wadami.
Możliwość odstąpienia od umowy raz jeszcze potwierdza, że celem stron było zrealizowanie określonego dzieła w ustalonym terminie
Oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zmienia zarzut "pominięcia przez Sąd, a wynikających z art. 93 § 1a ustawy – Prawo spółdzielcze zasad odpowiedzialności zamawiającego z tytułu przeprowadzonej lustracji".
Wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej pomija treść art. 91 § 4 ustawy – Prawo spółdzielcze, który zobowiązuje związek rewizyjny lub Krajową Radę Spółdzielczą do wyznaczenia lustratora. Zatem lustracja przeprowadzana jest za pośrednictwem wyznaczonej osoby, która uzyskała uprawnienia lustracyjne wydane przez Krajową Radę Spółdzielczą. Kryteria kwalifikacyjne lustratorów oraz tryb przeprowadzania lustracji określa Krajowa Rada Spółdzielcza, do której należy także uprawnienie pozbawienia lustratora uprawnień, jeżeli jego działalność jest niezgodna z prawem, a także jeżeli lustrator nie zachowuje w tajemnicy wiadomości o działalności spółdzielni uzyskanych przy lustracji. Protokół sporządzony przez lustratora ma moc dokumentu urzędowego (art. 93 § 1 ustawy – Prawo spółdzielcze).
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.