II GSK 26/17

II GSK 26/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-01-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący/
Cezary Pryca
Małgorzata Grzelak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Umorzenie postępowania
Ubezpieczenia
Sygn. powiązane
I SA/Ol 545/15 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2015-11-12
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 121
art. 24 ust. 2, art. 28 ust. 1 i 3a, art. 29, art. 30
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
Dz.U. 2016 poz 23
art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 545/15 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 12 listopada 2015 r. objętym niniejszą skargą kasacyjną, oddalił skargę J. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zakład Ubezpieczeń Społecznych w E., po rozpoznaniu wniosku J. P. z dnia 12 marca 2015 r. o umorzenie całości zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 121 ze zm., dalej u.s.u.s.), umorzył postępowanie:
1) w związku z art. 30 u.s.u.s., w zakresie składek finansowanych przez ubezpieczonych za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek na ubezpieczenia społeczne za okres [...] w kwocie 10.388,85 zł,
2) w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zakresie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek za okres [...] w kwocie ogółem 27.385,99 zł w tym: należność główna w kwocie 24.837,99 zł oraz odsetki liczone na dzień złożenia wniosku o umorzenie, tj. 12 marca 2015 r. w wysokości 2.548 zł.
Ponadto, decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją nr [...], odmówiono umorzenia składek za ubezpieczonego będącego płatnikiem składek oraz składek finansowanych przez płatnika za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek; odsetek za zwłokę oraz kosztów upomnienia. W zakresie tego rozstrzygnięcia została skierowana przez J. P. skarga do Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Olsztynie, który prawomocnym wyrokiem w sprawie sygn. akt I SA/Ol 544/15 oddalił powyższą skargę.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpoznaniu wniosku J. P. (skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie. W decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, że składki finansowane przez ubezpieczonych za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie podlegają umorzeniu z mocy prawa, gdyż art. 30 u.s.u.s. wyraźnie wyłącza określone kategorie należności spod stosowania wobec nich m.in. instytucji umarzenia. Natomiast do należności z tytułu składek za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, czyli do składek za pracowników, nie ma zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s., gdyż dotyczy on należność i z tytułu składek za ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, czyli należności za prowadzących działalność. Zatem postępowanie w zakresie należności wymienionych w sentencji decyzji.
Dlatego też postępowanie w zakresie należności wymienionych w sentencji decyzji z [...] maja 2015 r., zgodnie z art. 105 § 1 Kpa podlega umorzeniu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie J. P. (skarżący) zwrócił się pomoc w wyjściu z wielkiego zadłużenia, którego nie jest w stanie spłacić. Przedłożył dodatkowe informacje, rachunki i oświadczenia w celu wykazania swojej trudnej sytuacji. Zapowiedział, że w z początkiem sierpnia 2015r. jest zmuszony do zakończenia działalności gospodarczej ze względów zdrowotnych. Spowoduje to brak środków finansowych na podstawowe potrzeby życiowe.
W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Olsztynie (WSA) oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2016.718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.
Odwołując się do treści art. 28 ust. 1 u.s.u.s. Sąd I instancji wskazał, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, co może nastąpić tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przy czym art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wskazuje sytuacje, w jakich okoliczność ta zachodzi. Z kolei w myśl art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29. Według WSA, przepis art. 30 u.s.u.s. wyklucza możliwość podejmowania przez ZUS rozstrzygnięć w zakresie umarzania bądź odmowy umorzenia składek w części finansowanej przez osoby ubezpieczone, niebędące płatnikami tych składek. Zdaniem Sądu I instancji, użycie przez ustawodawcę w art. 30 u.s.u.s. sformułowania "nie stosuje się" oznacza, że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia opartego na art. 28 i art. 29 u.s.u.s. Dotyczy to każdego rodzaju rozstrzygnięcia merytorycznego, zarówno pozytywnego dla wnioskodawcy, tj. umorzenia należności, jak i negatywnego, polegającego na odmowie ich umorzenia. W stosunku do tego rodzaju składek niedopuszczalne jest więc w ogóle badanie istnienia przesłanek umorzenia należności, przewidzianych w art. 28 u.s.u.s.
To zaś powoduje, zdaniem WSA, że gdy wniosek o umorzenie należności z tytułu składek obejmuje składki finansowane przez ubezpieczonych (pracowników), właściwym rozstrzygnięciem jest jedynie umorzenie postępowania na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak jest bowiem przedmiotu postępowania w tym znaczeniu, że nie istnieją należności, do których mógłby mieć zastosowanie art. 28 ustawy z 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. W związku z tym, wniosek w części dotyczącej umorzenia składek finansowanych przez ubezpieczonych, nie może być przedmiotem merytorycznego rozpatrzenia przez ZUS.
Na marginesie Sąd wskazał, że postępowanie w przedmiocie odmowy umorzenia składek za ubezpieczonego będącego płatnikiem składek oraz składek finansowanych przez płatnika za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek; odsetek za zwłokę oraz kosztów upomnienia toczyło się w innej sprawie tj. sygn. akt I SA/OI 544/15.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. P., reprezentowany przez adwokata ustanowionego przez Sąd z urzędu.
Pierwsza skarga kasacyjna (z 12 maja 2016 r.) została odrzucona przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 12 lipca 2016r. sygn. akt II GSK 3173/16 z powodu uchybienia terminu do jej złożenia. Następnie, prawomocnym postanowieniem z 14 września 2016 r. WSA w Olsztynie, na wniosek strony, przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej z 27 lipca 2016 r. zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono:
1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie - art. 28 ust 1 - 3a w zw. art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (u.s.u.s.) polegającą na uznaniu, iż składka oraz należności tytułem składek za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie mogą zostać umorzone,
2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 kpa w zw. z art. 77 k.p.a. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na umorzeniu postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów postawionych w jej petitum. W szczególności skarżący kasacyjnie stwierdza, że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji gdyż, jego zdaniem, wyjątek - o którym mowa w art. 30 u.s.u.s - nie ma zastosowania w jego przypadku.
Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie a także o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały uiszczone ani w całości ani w części według norm przepisanych, jak również o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Organ, reprezentowany przez radcę prawnego, nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i nie dostrzegając przesłanek nieważności postępowania przed Sądem I instancji (v. art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna J. P. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok zarówno z perspektywy naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. nie narusza prawa w sposób zarzucany we wniesionym środku zaskarżenia.
Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych naruszenia przepisów postępowania trzeba zauważyć, że nie zostały one powiązane z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a., co niewątpliwie dowodzi o ich niepoprawnym skonstruowaniu. Prawidłowo powołana podstawa kasacyjna powinna bowiem podnosić naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a nie tylko przepisów procedury administracyjnej, których wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje, oceniając jedynie prawidłowość ich stosowania przez organy administracji. Tym niemniej, w rozpoznawanej sprawie ten brak skargi kasacyjnej, sam w sobie, nie czyni jeszcze wymienionych zarzutów formalnie nieskutecznymi – zwłaszcza w świetle stanowiska wyrażonego w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1).
W zaskarżonym wyroku WSA w Olsztynie uznał, że nie narusza prawa rozstrzygnięcie organu o umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek przedsiębiorcy J. P. o umorzenie całości zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. Tym samym, istotą sprawy jest kwestia prawidłowości decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania, a nie decyzji w przedmiocie umorzenia należności. Stanowczo należy też zaakcentować, że umorzenie postępowania administracyjnego nastąpiło ze względu na przepis art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (u.s.u.s.) - gdy chodzi o składki za ubezpieczonych finansowanych przez ubezpieczonych i z uwagi na art. 28 ust. 3 a) u.s.u.s. - w zakresie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników, ponieważ, co do podstawy prawnej wynikającej z art. 28 ust. 3 wniosek J. P. w tej części został rozpoznany merytorycznie, lecz odrębną decyzją ostateczną Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2015r. nr [...]. Odnotować przy tym można, że WSA w Olsztynie, prawomocnym wyrokiem w sprawie sygn. akt I SA/OL 544/15 oddalił skargę J. P. na ww. decyzję z [...] lipca 2015 r.
Powracając do głównego nurtu rozważań.
Zgodnie z art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i art. 29 u.s.u.s., które stanowią podstawę do umarzania należności z tytułu składek, rozkładania ich na raty i odraczania terminu ich płatności. Przy czym należy wyjaśnić, że przepisy u.s.u.s. rozróżniają pojęcie "należności z tytułu składek" od pojęcia "składek". Przepis art. 24 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Mając więc na względzie treść art. 24 ust. 2 u.s.u.s. uznać należy, że art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza umarzanie w całości lub w części wszystkich "należności z tytułu składek", tj. składek, odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Co do zasady, wymienione należności mogą być umarzane w całości lub w części, o ile spełnione będą warunki określone w ustawie i o ile nie zachodzi wyłączenie możliwości umorzenia objęte art. 30 u.s.u.s.
Wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania "należności z tytułu składek" objęty art. 30 u.s.u.s. jest ściśle określony; umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami ustawodawca nie przewiduje możliwości ich umarzania, rozkładania na raty, czy odraczania terminu płatności. Innymi słowy, nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego w tej części.
Przedstawione stanowisko potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1520/11 (Lex nr 1404591) podnosząc, że wprowadzony przez ustawodawcę w art. 30 u.s.u.s. zwrot "nie stosuje się", należy interpretować w sposób ścisły, tj. że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s. Oznacza to, że przedsiębiorca nie może skutecznie ubiegać się o umorzenie składek ujętych na jego koncie w części nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników finansowanych przez nich samych.
Taką też interpretację art. 30 u.s.u.s. zaprezentował w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji.
Ponieważ nie można było rozpoznać w powyższym zakresie wniosku skarżącego wszczynającego postępowanie o umorzenie należności - wobec tego organ zobligowany był do umorzenia postępowania w tym zakresie, z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym samym, zasadnie organ - w części dotyczącej składek finansowanych przez osoby ubezpieczone niebędące płatnikami tych składek - umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 30 u.s.u.s., co trafnie zostało zaakceptowane przez WSA w Olsztynie, jako działanie prawidłowe.
Jak już powiedziano, jednocześnie Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał brak podstaw do prowadzenia postępowania w zakresie wniosku J. P. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracowników w części finansowanej przez płatnika.
W myśl art. 28 ust. 3a) u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.
Jak z powyższego wynika, regulacja ta obejmuje jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Innymi słowy, sformułowanie użyte w treści powyższego przepisu odnosi się wyłącznie do należności z tytułu składek ciążących na stronie skarżącej, jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą, a zatem należności składkowych "ubezpieczonych", czyli ich własnych obciążeń z tego tytułu.
Przedstawiona interpretacja art. 28 ust. 3a) u.s.u.s. znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym, które przyjęło, że przewidziana w tym przepisie możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczy tylko zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt III UK 84/06, publ. OSNP 2007, Nr 19-20, poz. 287; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 451/07).
Należy zauważyć, że taką wykładnię powyższego przepisu przeprowadził organ w zaskarżonej decyzji, co zostało zaakceptowane przez Sąd w wyroku objętym niniejszą kontrolą instancyjną.
Tym samym, art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie pozwalał na rozpoznanie merytoryczne wniosku Skarżącego kasacyjnie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za zatrudnionych pracowników i finansowanych przez płatnika tych składek oraz odsetek za zwłokę finansowanych przez płatnika składek należnych od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników, na podstawie tego przepisu, gdyż dotyczy on wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne "ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia".
Uwzględniając powyższe, zasadnym było umorzenie przez organ postępowania odnośnie do powyższych należności na podstawie art. art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a) u.s.u.s. Trafnie więc Sąd I instancji uznał, że i w tym zakresie zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Brak stwierdzenia naruszenia prawa materialnego tj. art. 30 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3 a) u.s.u.s. w sposób opisany w skardze kasacyjnej (punkt 1 petitum) w efekcie pozwala uznać również za nietrafny zarzut z punktu 2 petitum skargi, skoro - wbrew poglądowi skarżącego kasacyjnie – w realiach rozpatrywanej sprawy była podstawa do umorzenia postępowania.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku pełnomocnika ustanowionego dla skarżącego kasacyjnie z urzędu, o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, gdyż do rozpoznania tego wniosku właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. O przyznaniu lub odmowie przyznania pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia orzeka w drodze odrębnego postanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a). Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu przysługuje odpowiednio sprzeciw (art. 259 § 1 i § 2 p.p.s.a.) lub zażalenie (art. 227 p.p.s.a.). W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, w sprawach należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, w ramach kontroli instancyjnej postanowień rozstrzygających wspomnianą kwestię.