II GSK 2595/21

II GSK 2595/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Marcin Kamiński /sprawozdawca/
Paweł Janusz Lewkowicz
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 301/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-04
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2017 poz 784
§ 12 ust. 5
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 320
art. 13k ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz Protokolant asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 301/21 w sprawie ze skargi H. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 listopada 2020 r. nr BP.702.1913.2020.0747.BEPO.4746 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.
Wyrokiem z dnia 4 maja 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 301/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. R.(skarżący, strona skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD, organ) z dnia 25 listopada 2020 r., nr BP.702.1913.2020.0747.BEPO.4746, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 26 sierpnia 2020 r. (pkt 1) oraz zsądził na rzecz skarżącego od Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).
II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku.
W dniu 7 maja 2020 r. autostradowe urządzenie kontrolne zarejestrowało o godz. 06:36:08 oraz godz. 18:23:35 przejazdy pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym WSI16096 wraz z przyczepą o numerze rejestracyjnym [...], na odcinku autostrady A2 [...] (skrzyżowanie z drogą gminną nr [...]) – węzeł K. Przejazdy zostały udokumentowane zdjęciami z urządzeń kontrolnych zainstalowanych na bramownicach zbudowanych w pasie drogowym. Na podstawie informacji znajdujących się w systemie elektronicznego poboru opłat ustalono, że ww. pojazd nie został wyposażony w urządzenie, o którym mowa w art. 13i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.). Ponadto na podstawie informacji zgromadzonych w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK) ustalono, że dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekracza 3,5 tony, a właścicielem pojazdu samochodowego w chwili powstania naruszenia był skarżący.
W związku z powyższym organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, które zakończył w I instancji decyzją z dnia 26 sierpnia 2020 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 1.500 zł.
Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
GITD dopuścił jako dowód w sprawie pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie nr GDDKiA-0.WA.Z-2.612.11.2020.MZ z dnia 6 maja 2020 r., na podstawie którego ustalił, że odcinek drogi krajowej nr A2 był oznakowany tabliczkami T-34. Znaki informujące o konieczności uiszczania opłaty elektronicznej były, w ocenie organu, umieszczone prawidłowo. Ponadto, zdaniem organu, wskazane w piśmie zarządcy drogi kontrole ustawienia tabliczek nie wykazały w tym zakresie nieprawidłowości.
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, GITD decyzją z dnia 25 listopada 2020 r. utrzymał zatem w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że w dniu zarejestrowania naruszenia kontrolowany pojazd poruszał się po płatnym odcinku drogi krajowej z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Poddany kontroli pojazd nie został wyposażony w jednostkę pokładową viabox, służącą do naliczania i pobierania opłaty za przejazd po drogach krajowych. Organ wskazał, że warunkiem koniecznym dla nabycia urządzenia viabox jest zawarcie stosownej umowy z pobierającym opłatę elektroniczną dotyczącą korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków objętych opłatą elektroniczną. Skarżący nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku i nie zawarł umowy, co powinno nastąpić przed rozpoczęciem korzystania z dróg płatnych. Odnosząc się do oznakowania drogi krajowej nr A2 [...] (skrzyżowanie z drogą gminną nr [...]) – węzeł Kałuszyn tabliczkami T-34, organ wskazał, że za właściwe ustawienie znaków drogowych odpowiada zarządca drogi, tj. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Na podstawie pisma z Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie organ ustalił, że droga na ww. odcinku była prawidłowo oznakowana tabliczkami informacyjnymi wskazującymi, iż jest to płatny odcinek drogi krajowej. GITD podkreślił także, że decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej na organie spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się korzystający z drogi publicznej, wjeżdżając na drogę płatną, świadomości naruszenia prawa lub sytuacji osobistej i materialnej. Odpowiedzialność prawna w tym zakresie ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej.
Na powyższą decyzję strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 sierpnia 2020 r. oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji wskazał, że poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżący dokonał przejazdów w dniu 7 maja 2020 r. pojazdem samochodowego o numerze rejestracyjnym [...] wraz z przyczepą o numerze rejestracyjnym [...], zarejestrowanych przez urządzenie kontrolne (godz. 06:36:08 oraz godz. 18:23:35) na odcinku autostrady A2 [...] (skrzyżowanie z drogą gminną nr [...]) – węzeł K. Są to odcinki autostrady objęte obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej. Sąd Wojewódzki wskazał również, że bezsporne jest, iż przejazd ten odbywał się bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej. Zdaniem Sądu I instancji, sam brak uiszczenia opłaty nie uprawniał organu do nałożenia kary pieniężnej na skarżącego wobec jego wyjaśnień składanych w toku postępowania administracyjnego w kwestii oznakowania trasy przejazdu. Sąd wskazał, że skarżący wyjaśniał w toku postępowania, że tabliczka T-34 informująca o tym, że porusza się on po drodze płatnej "pojawiła się" w momencie, gdy już na niej był, a zatem nie miał on możliwości wyboru drogi, jak również nie miał możliwości zawrócenia lub wycofania się z drogi płatnej. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w świetle wyjaśnień skarżącego sporna jest okoliczność, czy przed wjazdem na płatny odcinek drogi było odpowiednie oznakowanie tabliczką informacyjną T-34, a w konsekwencji, czy przed wjazdem na drogę kierowca mógł wiedzieć, że dokona przejazdu podlegającego opłacie elektronicznej, czy miał możliwości wyboru przejazdu drogą płatną czy bezpłatną i ewentualnie, czy przed miejscem dokonanej kontroli miał możliwość zjechania z drogi płatnej. WSA w Warszawie wskazał, że Główny Inspektor Transportu Drogowego w rozpoznawanej sprawie takich ustaleń nie dokonał. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, czy droga w dniu przejazdu była odpowiednio oznakowana. Organ na podnoszone przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wątpliwości, nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. Sąd podniósł, że jako jedyny dowód w sprawie przedstawiono zapis ewidencyjny utrwalony w systemie elektronicznego poboru opłat oraz pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie nr GDDBCiA-O.WA.Z-2.6.12.11.2020.MZ z 6 maja 2020 r., które podniesionej przez skarżącego kwestii nie wyjaśnia, w szczególności co do tego, jak sytuacja wyglądała w dniu przejazdu (7 maja 2020 r.). WSA w Warszawie wskazał, że materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy nie wyjaśnia zatem kluczowej w sprawie okoliczności związanej z prawidłowym oznakowaniem trasy przejazdu tabliczką informacyjną T-34. Wobec niewyjaśnienia istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, jaką jest prawidłowe oznakowanie drogi w czasie przejazdu po niej skarżącego, Sąd I instancji za zasadne uznał sformułowane w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, art. 75 , art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nieustalenia przez organ, czy wjazd na odcinek drogi krajowej A2 na odcinku [...]– węzeł K. był prawidłowo oznaczony znakiem T-34. Sąd Wojewódzki wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Główny Inspektor Transportu Drogowego przeprowadzi postępowanie dowodowe w kierunku ustalenia, czy odcinek drogi był w dacie wjazdu skarżącego prawidłowo oznaczony tabliczką informacyjną T-34. WSA w Warszawie stwierdził, że dopiero gdy istotne okoliczności faktyczne do rozpoznania sprawy zostaną ustalone, możliwe będzie rozstrzygnięcie w przedmiocie zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego. Z tych wszystkich względów WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 26 sierpnia 2020 r.
IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi strony, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oraz zasądzenie od strony przeciwnej rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1) prawa materialnego, a to art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.), przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej jest ustawienie znaku drogowego T-34 i to w taki sposób, aby kierowca przed wjazdem na płatny odcinek drogi mógł wiedzieć, że dokona przejazdu płatnym odcinkiem drogi i miał możliwość zjechania z tej drogi, podczas gdy z treści przepisu art. 13k ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. taki warunek nie wynika i nie da się tego warunku wywieść również z art. 2 Konstytucji RP; istotnym pozostaje natomiast fakt, iż w rozważanej sprawie kierowca dokonał przejazdu po płatnym odcinku drogi bez uiszczenia wymaganej opłaty dwukrotnie pod tą samą bramownicą o godzinie 06:36 oraz o godzinie 18:23, a zatem "ciężko przyjąć, iż skarżący nie miał wiedzy jakim odcinkiem drogi płatnej się porusza", skoro odcinek ten bezspornie został oznakowany znakiem T-34;
2) prawa materialnego, a to art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej jest ustawienie znaku drogowego T-34 i to w taki sposób, aby kierowca przed wjazdem na płatny odcinek drogi mógł wiedzieć, że dokona przejazdu płatnym odcinkiem drogi i miał możliwość zjechania z tej drogi, podczas gdy taka interpretacja art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p., uzależniająca obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej od ustawienia znaku drogowego, narusza "językową wykładnię obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej", wynikającego z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p., albowiem obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej wynika z przepisów powszechnie obowiązujących, w tym z przepisów rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji ustawowej art. 13ha ust. 6 u.d.p.;
3) prawa materialnego, a to § 1 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 1 w części 6.3.7.8 oraz 6.3.7.9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. 2003 r. Nr 220, poz. 2181 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej z art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. jest umieszczenie tabliczki T-34 na wjeździe prowadzącym na drogę objętą obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej, podczas gdy miejsce usytuowania znaku T-34 wynika z treści załącznika nr 1, części 6.3.7.8 oraz 6.3.7.9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, a treść ta nie dopuszcza usytuowania znaków T-34 w sposób inny niż tam wskazany, w szczególności nie jest możliwe ustawianie znaków T-34 na skrzyżowaniach lub na wjazdach na odcinek drogi krajowej objęty obowiązkiem wnoszenia opłaty elektronicznej;
4) przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ w sposób niedostateczny wywiązał się z obowiązku wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w szczególności nie zbadał, czy odcinek płatnej drogi, po której poruszał się skarżący, był oznaczony zgodnie z wymogami ustalonymi w przepisach wykonawczych do ustawy o drogach publicznych oraz ustawy Prawo o ruchu drogowym, podczas gdy z zebranego przez organ materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że sporny odcinek był oznakowany tabliczkami informacyjnymi, a przeprowadzone przez zarządcę tej drogi kontrole nie wykazały nieprawidłowości w ustawieniu tabliczek informacyjnych T-34, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że w miejscu korzystania z ww. drogi przez skarżącego znajdowało się oznakowanie informujące, że za przejazd drogą, na której znajdował się skarżący, pobierana jest opłata elektroniczna;
5) przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ w sposób niedostateczny wywiązał się z obowiązku wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w szczególności nie zbadał, czy w miejscu, w którym skarżący dokonał wjazdu na płatny odcinek drogi była tabliczka informująca (T-34) o tym, że skarżący wjeżdża na drogę płatną, podczas gdy organ wywiązał się z obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, w tym ustalił, że w miejscu, gdzie powinna znajdować się tabliczka T-34 oznakowanie takie się znajdowało, a stosownie do treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, nie istnieje prawna możliwość ustawiania tabliczek T-34 na wjazdach prowadzących do dróg objętych obowiązkiem uiszczania opłaty elektronicznej, wobec czego zbędnym było ustalanie przez organ okoliczności, której nie przewidują przepisy prawa materialnego.
V. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
1. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
2. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a.
W związku z powyższym, zgodnie z obowiązującymi w postępowaniu kasacyjnymi zasadami rozporządzalności procesowej oraz związania granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.
3. Wynik powyższej weryfikacji okazał się negatywny, albowiem skonkretyzowane podstawy kasacyjne są pozbawione zasadności.
3.1. W pierwszej kolejności stwierdzono bezzasadność zarzutów naruszenia prawa procesowego objętych punktami nr 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej.
Należy w pełni podzielić ocenę prawną Sądu a quo w przedmiocie wadliwości proceduralnej kontrolowanych decyzji w zakresie mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z niewyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego oraz niewyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy w zakresie istotnej w sprawie okoliczności stanu oznakowania trasy przejazdu wykonywanego w dniu 7 maja 2020 r. przez skarżącego na odcinkach autostrady A2 (przejazd zarejestrowany o godz. 6.36 i godz. 18.23), objętych obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej.
Przede wszystkim nie jest wadliwa ocena kontrolowanego Sądu Wojewódzkiego, że w sprawie nie wyjaśniono spornej okoliczności prawidłowości stosowania i lokalizacji (umieszczenia) znaków z numerem autostrady (znak E-15c "A2") oraz dodatkowych tabliczek informujących o poborze opłaty elektronicznej za przejazd drogą publiczną (tabliczka T-34), umieszczanych pod znakiem z numerem autostrady (znak Ε-15c). Warunkiem legalności poboru opłaty elektronicznej za przejazd odcinkami autostrady objętymi systemem elektronicznej opłaty drogowej jest bowiem zachowanie warunków prawidłowości stosowania i umieszczenia znaków drogowych mających znaczenia dla możliwości dokonania przez użytkownika drogi wyboru odcinka drogi publicznej objętego obowiązkiem uiszczania opłat lub zwolnionych z tego obowiązku (zob. dalsze uwagi poniżej – 3.2.2).
Jeżeli zatem z akt sprawy wynika, że skarżący od początku kwestionował zachowanie warunku prawidłowości umieszczenia na spornym odcinku autostrady A2 odpowiednich oznaczeń (w tym w zakresie lokalizacji tabliczki T-34), natomiast skarżący kasacyjnie organ uznał, że wystarczającym dowodem na weryfikację powyższego twierdzenia jest pismo z dnia 6 maja 2020 r. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) w sprawie oznakowania płatnego odcinka autostrady A2 na odcinku [...] (skrzyżowanie z drogą gminną nr [...]) – węzeł K.(w którym odwołano się do wyników kontroli z dnia 31 maja 2019 r. oraz 18 października 2019 r.), pomimo iż sporny przejazd miał miejsce w dniu 7 maja 2020 r., to nie jest wadliwa kwestionowana konstatacja Sądu a quo o niewykazaniu przez ww. organ, że ustalenia w tym zakresie zostały oparte na prawidłowo zebranym, rozpatrzonym i ocenionym materiale dowodowym.
Ocena powyższa jest tym bardziej uzasadniona, jeśli uwzględnić – co nie zostało wytknięte przez kontrolowany Sąd Wojewódzki – że zgodnie z § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017 r. poz. 784), niezależnie od kontroli wstępnej przeprowadzanej w terminie do 14 dni od dnia wprowadzenia stałej organizacji ruchu (§ 12 ust. 3), organ zarządzający ruchem przeprowadza co najmniej raz na 6 miesięcy kontrolę prawidłowości zastosowania, wykonania, funkcjonowania i utrzymania wszystkich znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego umieszczonych na drogach jemu podległych. Ponieważ na podstawie ww. pisma z dnia 6 maja 2020 r. nie można było wnioskować o stanie oznaczenia odcinka autostrady A2 w dniu wykonania spornego przejazdu (7 maja 2020 r.), a jednocześnie przed wydaniem w pierwszej instancji decyzji z dnia 26 sierpnia 2020 r. upłynął maksymalny termin 6-miesięczny (§ 12 ust. 5 cyt. rozporządzenia) przeprowadzenia kolejnej kontroli okresowej (poprzednia – jak wynika z pisma z dnia 6 maja 2020 r. – została przeprowadzona 18 października 2019 r.), błędem GITD było zaniechanie uzupełnienia materiału dowodowego o aktualne wyniki kontroli przeprowadzonej przez GDDKiA w trybie kontroli okresowej lub doraźnej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak poczynienia przez skarżący kasacyjnie organ wystarczająco szczegółowych i aktualnych ustaleń faktycznych co do zachowania warunków przewidzianych w powyższym zakresie w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. z 2019 r. poz. 2311 ze zm.) został prawidłowo oceniony przez Sąd a quo jako naruszający w sposób istotny wskazane wyżej wzorce kontrolne wynikające z przepisów k.p.a.
3.2. Pozbawione uzasadnionych podstaw są także zarzuty naruszenia prawa materialnego, objęte punktami nr 1-3 petitum skargi kasacyjnej.
3.2.1. Po pierwsze, niezależnie od wadliwości konstrukcyjnej zarzutów (nr 1 i 2) błędnej wykładni prawa materialnego w zakresie art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (zarzuty te nie zostały dostatecznie sprecyzowane przez powiązanie ich treści z innymi przepisami prawa, które zostały poddane interpretacji i zastosowaniu przez Sąd a quo, oraz przedstawienie własnego stanowiska skarżącego kasacyjnie organu w tym zakresie, a ponadto – zostały one w istocie utożsamione z zarzutem błędnej oceny legalnościowej zastosowania ww. przepisu), nie można zgodzić się z – pozbawionym bardziej szczegółowego uzasadnienia oraz odniesienia do szerszych rozważań prawnych zawartych w zaskarżonym wyroku – ogólnym twierdzeniem organu, że wadliwy jest pogląd – abstrahując już od tego, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie został on sformułowany bezpośrednio (WSA w Warszawie stwierdził tylko, że "w świetle wyjaśnień skarżącego sporna jest okoliczność, czy przed wjazdem na płatny elektronicznie odcinek drogi było odpowiednie oznakowanie tabliczką informacyjną T-34, a w konsekwencji, czy przed wjazdem na drogę kierowca mógł wiedzieć, że dokona przejazdu podlegającego opłacie elektronicznej, czy miał możliwości wyboru przejazdu drogą płatną czy bezpłatną i ewentualnie, czy przed miejscem dokonanej kontroli miał możliwość zjechania z drogi płatnej", zob. s. 8) – iż "warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej" na odcinku drogi krajowej objętej systemem elektronicznej opłaty drogowej "jest ustawienie znaku drogowego T-34 i to w taki sposób, aby kierowca przed wjazdem na płatny odcinek drogi mógł wiedzieć, że dokona przejazdu płatnym odcinkiem drogi i miał możliwość zjechania z tej drogi".
Kwestionowany przez organ pogląd jest zgodny ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Skład Orzekający w niniejszej sprawie podziela i akceptuje.
Przede wszystkim na aprobatę zasługuje ogólny wniosek, że prawidłowe oznakowanie dróg publicznych objętych obowiązkiem uiszczania opłat drogowych jest warunkiem legalnego nakładania kar pieniężnych za naruszenie tego obowiązku.
Prawidłowa jest również teza, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej objętym tym obowiązkiem, a zatem skoro brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinku drogi uniemożliwia jej użytkownikowi zorientowanie się na jakiej drodze się znajduje i dokonanie odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną a alternatywną drogą bezpłatną, to korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tego rodzaju tabliczką T -34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać kary pieniężnej (zob. m.in. wyrok NSA z 21 sierpnia 2013 r., II GSK 1467/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r., II GSK 1434/12; wyrok NSA z 20 września 2017 r., II GSK 3635/15; wyrok NSA z 9 listopada 2017 r., II GSK 439/16; wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., II GSK 1502/16, LEX nr 2483536; wyrok NSA z 18 kwietnia 2019 r., II GSK 1256/17, LEX nr 2655897).
3.2.2. Po drugie, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut (nr 3) błędnego zastosowania § 1 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 1 (poz. 6.3.7.8 oraz 6.3.7.9) do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (rozporządzenie z dnia 3 lipca 2003 r.).
Zarzut powyższy jest także dotknięty istotną (aczkolwiek w przedmiotowej sprawie usuwalną) wadą konstrukcyjną, albowiem skarżący kasacyjnie organ z jednej strony podważa zastosowanie wybranych przepisów rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. w uznanym przez siebie za miarodajny stanie faktycznym, z drugiej zaś – kwestionuje w istocie wnioski interpretacyjne, które wyprowadził z tych przepisów kontrolowany Sąd Wojewódzki.
Bez względu na powyższą wadę wywiedzionej ekscepcji kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że tak wykładnia, jak i zastosowanie przepisów § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w zw. z poz. 6.3.7.8 i 6.3.7.9 załącznika nr 1 do tego aktu odpowiadają prawu, a przeprowadzona przez WSA w Warszawie analiza wykładnicza wymaga jedynie uzupełnienia, które będzie stanowić dla skarżącego kasacyjnie organu źródło dodatkowego zobowiązania w zakresie wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych związanych z kontrolą prawidłowości stosowania i umieszczenia znaków drogowych na odcinku autostrady A2 spornego przejazdu drogowego.
Końcowa ocena zasadności podniesionego zarzutu wymaga jednak sięgnięcia do szerszego zespołu przepisów załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. Przede wszystkim należało dostrzec, że w stanie faktycznym sprawy istotne znaczenie miało prawidłowe wyznaczenie całego zespołu znaków, których prawidłowość zastosowania i umieszczenia warunkuje dopuszczalność nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
W tym zakresie w grupie znaków informacyjnych (poz. 5) wyjściowe znaczenie ma znak D-9 ("autostrada"), który stosuje się w celu oznaczenia początku lub kontynuacji autostrady (poz. 5.2.9). Znak D-9 umieszcza się na początku jezdni głównej autostrady oraz na początkach łącznic wjazdowych, natomiast znak D-9 z tabliczką T-1a (tabliczkę tę umieszcza się pod znakiem informacyjnym w celu wskazania odległości do początku/końca drogi, odcinka drogi, pasa ruchu lub obiektu) lokalizuje się na drodze ogólnodostępnej, której przedłużeniem jest autostrada, w odległości 1000 m przed jej początkiem oraz dodatkowo za ostatnim skrzyżowaniem znajdującym się w odległości mniejszej niż 1000 m od początku autostrady. Jeżeli natomiast wjazd na autostradę następuje z drogi leżącej w obszarze zabudowanym, to pod znakiem D-9 umieszcza się znak D-43 ("koniec obszaru zabudowanego"). Z kolei znak D-9 z tabliczką T-28 umieszcza się na początku łącznic wjazdowych na płatny odcinek autostrady oraz na jezdni głównej autostrady bezpłatnej na ostatnim węźle przed punktem poboru opłat, z tym zastrzeżeniem, że w odległości 1000 m przed znakiem D-9 z tabliczką T-28 umieszczonym na jezdni głównej umieszcza się dodatkowo znak D-9 z tabliczkami T-28 i T-1a. Istotne jest również to, że znak D-9 umieszcza się obok znaku E-15c z numerem autostrady, na tablicach przeddrogowskazowych i drogowskazach tablicowych umieszczonych na drodze, z której następuje wjazd na autostradę, natomiast w przypadku autostrady płatnej pod znakami D-9 i E-15c umieszcza się napis "Płatna", jak na tabliczce T-28.
Powyższe znaki są bezpośrednio związane z grupą znaków służących do oznaczania numeru drogi (poz. 6.3.7). Znak E-15c ("numer autostrady") stosuje się w celu wskazania przebiegu autostrady lub wjazdu na nią (poz. 6.3.7.4). Na znakach kierunku, wskazujących kierunek do autostrady po lewej stronie umieszcza się znak D-9. Ogólną zasadą jest, że znaki z numerami dróg stosuje się na znakach kierunku na skrzyżowaniach dróg krajowych i wojewódzkich pomiędzy sobą. Zaleca się ich stosowanie także na skrzyżowaniach z innymi drogami. Znaki te jako samodzielne należy stosować możliwie często, gdyż w istotny sposób ułatwiają kierującym orientację, potwierdzając obrany kierunek jazdy, szczególnie w miejscach, w których mogą powstać wątpliwości co do przebiegu drogi (poz. 6.3.7.7). Ponadto – co ma zastosowanie także do znaku E-15c (poz. 6.3.7.4) – znaki z numerami dróg umieszcza się (poz. 6.3.7.8):
a) samodzielnie, w odległości do 50 m:
- za skrzyżowaniem, bez względu na rodzaj obszaru, dla potwierdzenia kierunku, a szczególnie jeżeli szlak zmienia kierunek na skrzyżowaniu oraz w przypadkach, gdy układ skrzyżowania może stwarzać wątpliwości co do przebiegu szlaku,
- przed skrzyżowaniami w obszarze zabudowanym, jeżeli zmiana przebiegu szlaku nie jest sygnalizowana tablicami przeddrogowskazowymi oraz drogowskazami tablicowymi,
b) na tablicach przeddrogowskazowych, drogowskazach tablicowych i drogowskazach w kształcie strzały do miejscowości wskazujących numer drogi oraz na tablicach szlaku drogowego - jako jeden z elementów treści tych tablic.
Ze znakami służącymi do oznaczania numerów dróg (poz. 6.3.7) jest ściśle związany – analizowany już – znak tabliczkowy T-34 (poz. 6.3.7.9), wskazujący pobór opłaty elektronicznej za przejazd drogą publiczną. Znak ten umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady Ε-15c, drogi ekspresowej Ε-15d lub innej drogi krajowej E-15a, występującym samodzielnie, po lewej stronie jezdni, zgodnie z poz. 1.5.1 pkt 3 lit. a).
Zestawienie powyższych regulacji prowadzi do jednoznacznego wniosku, że znak E-15c z numerem autostrady stosowany zgodnie z poz. 6.3.7.4 i umieszczany samodzielnie za zasadach określonych pod poz. 6.3.7.8 lit. a) podlega obowiązkowemu połączeniu z tabliczką T-34 (jest ona umieszczana pod znakiem z numerem autostrady Ε-15c, poz. 6.3.7.9) na wszystkich odcinkach autostrad objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej (zasada ta odnosi się odpowiednio do znaków drogi ekspresowej Ε-15d lub innych dróg krajowych E-15a).
Z przytoczonych uwag należy zatem wyprowadzić wniosek, że dopiero szczegółowe i wiarygodne ustalenia na tle wszystkich wskazanych wyżej regulacji wynikających z załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. mogą obalić twierdzenie skarżącego co do naruszenia zasad prawidłowego oznakowania tabliczką informacyjną T-34 spornego odcinka płatnego autostrady A2.
4. W związku z powyższym, mając na względzie całość podniesionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
-----------------------
2